ECLI:CZ:US:2021:1.US.809.19.1
sp. zn. I. ÚS 809/19
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Lichovníka, soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudce Vladimíra Sládečka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. Jana Marušky a Ing. Petry Maruškové, zastoupených JUDr. Ing. Pavlem Schreiberem, advokátem, se sídlem v Brně, Jakubská 1, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. prosince 2018 č. j. 30 Cdo 3872/2018-174 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. dubna 2018 č. j. 28 Co 270/2016-148, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a České republiky, za kterou jedná Ministerstvo pro místní rozvoj, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
I. Usnesením Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2018 č. j. 30 Cdo 3872/2018-174 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2018 č. j. 28 Co 270/2016-148 byla porušena práva stěžovatelů, zaručená v čl. 11 odst. 1 a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Uvedená rozhodnutí se proto ruší.
Odůvodnění:
I.
Řízení před obecnými soudy
1. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhali, aby Ústavní soud vyslovil, že shora citovanými rozhodnutími obecných soudů bylo porušeno jejich právo na soudní ochranu zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, dále právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem zaručené čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a právo na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv.
2. Stěžovatelé se žalobou podanou dne 29. 7. 2014 u Obvodního soudu pro Prahu 1 domáhali po vedlejším účastníkovi zaplacení zadostiučinění za nemajetkovou újmu z titulu nepřiměřené délky územního řízení o umístění stavby (novostavby) rodinného domu, garáže a skleníku ve výši 99 750, Kč s příslušenstvím. Dále se žalobou domáhali zaplacení náhrady škody, která stěžovatelům vznikla v důsledku nesprávného úředního postupu stavebního úřadu v tomto územním řízení, a to ve výši 83 933 Kč s příslušenstvím.
3. Soud prvního stupně žalobě částečně vyhověl a rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 8. 4. 2014 sp.zn. 25 C 64/2014 dospěl k závěru, že ze strany stavebního úřadu došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícím nejen v nepřiměřené délce správního řízení, ale i v jednotlivých nečinnostech ze strany stavebního úřadu a nerespektování závazného právního názoru odvolacího správního orgánu. Na případ stěžovatelů soud aplikoval stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010. S ohledem na tyto závěry přiznal stěžovatelům právo na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 30 000 Kč každému ze stěžovatelů a dále společně a nerozdílně náhradu škody ve výši 52 173 Kč, která stěžovatelům vznikla v důsledku nesprávného úředního postupu stavebního úřadu.
4. Proti tomuto rozhodnutí podal vedlejší účastník odvolání k Městskému soudu v Praze. Odvolací soud na rozdíl od soudu prvního stupně dospěl ve svém rozsudku ze dne 26. 10. 2016 č. j. 28 Co 270/2016-99 k závěru, že na územní řízení se neaplikuje výše citované stanovisko Nejvyššího soudu a z tohoto důvodu změnil rozhodnutí tak, že se žaloba zamítá. Proti rozhodnutí odvolacího soudu podali dne 13. 2. 2017 stěžovatelé dovolání a současně také pro jistotu i ústavní stížnost ze dne 10. 2. 2017. Vzhledem k tomu, že v napadeném rozsudku bylo ve výroku I. rozhodnuto o peněžitém plnění ve výši 30 000 Kč ve vztahu ke každému ze stěžovatelů, a o peněžitém plnění ve výši 52 173 Kč pro oba stěžovatele společně a nerozdílně, měli totiž stěžovatelé obavu, že by mohlo být dovolání odmítnuto pro nepřípustnost ve smyslu ustanovení §243c odst. 1 ve spojení s §238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Ústavní stížnost však byla usnesením Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2017 pod sp. zn. III. ÚS 457/17 odmítnuta jako nepřípustná, neboť stěžovatelé nevyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
5. Dovolací soud nakonec shledal dovolání stěžovatelů opodstatněným a vydal rozsudek ze dne 17. 1. 2018 č. j. 30 Cdo 1268/2017-130, jímž zrušil rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vyslovil právní názor, že výsledek územního řízení měl přímý vliv na rozsah vlastnického práva stěžovatelů a na daný případ tedy lze aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a navazující judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, včetně výše citovaného stanoviska. S ohledem na závaznost právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího soudu odvolací soud znovu přezkoumal napadený rozsudek a předcházející řízení a dospěl k závěru, že sice došlo k porušení práva stěžovatelů na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, nicméně způsobenou nemajetkovou škodu shledal nepatrnou a samotné konstatování porušení práva se mu jevilo jako dostačující řešení. Dále odvolací soud dospěl k závěru, že nárok stěžovatelů na náhradu škody je částečně promlčen a ve zbytku nebyl stěžovatelům přiznán. Odvolací soud tedy vydal rozsudek ze dne 25. 4. 2018 č. j. 28 Co 270/2016-148, kterým konstatoval, že došlo k porušení práva stěžovatelů na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě a ve zbývající části žalobu zamítl.
6. Stěžovatelé proti tomuto rozsudku podali dovolání, a to v souladu s poučením obsaženým v rozsudku odvolacího soudu: "Účastník může podat dovolání do dvou měsíců od doručení rozhodnutí odvolacího soudu u soudu, který rozhodoval v prvním stupni..." Dovolací soud však rozhodl usnesením ze dne 11. 12. 2018 č. j. 30 Cdo 3872/2018-174, kterým dovolání stěžovatelů odmítl jako nepřípustné s tím, že v daném případě bylo rozhodnuto o peněžitých plněních nepřevyšujících 50 000 Kč. Nejvyšší soud konstatoval, že odvolací soud rozhodoval jednak o přiměřeném zadostiučinění za nemajetkovou újmu pro každého ze stěžovatelů ve výši 30 000 Kč s příslušenstvím, jednak o nárocích na náhradu škody v celkové výši 52 173 Kč s příslušenstvím, které se skládá z několika dílčích částek (ve výši 1 000 Kč za správní poplatky, ve výši 500 Kč za žádost o připojení ke komunikaci, ve výši 400 Kč za výpisy z katastru nemovitostí, ve výši 2 856 Kč za zpracování podkladů pro územní řízení, ve výši 2 500 Kč za měření radonu, ve výši 110 Kč za vyjádření vlastníka sítí, ve výši 36 492 Kč za rozpracovanou projektovou dokumentaci, ve výši 87 Kč za poštovné a ve výši 8 228 Kč za odměnu advokáta) Své rozhodnutí pak opřel o usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003 sp. zn. 32 Cdo 747/2002 a sp. zn. 30 Cdo 3157/2009 a v rámci odůvodnění mimo jiné uvedl, že soudní praxe je jednotná v závěru, podle něhož přípustnost dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu s více samostatnými nároky s odlišným skutkovým základem je třeba zkoumat ve vztahu k jednotlivým nárokům samostatně bez ohledu na to, zda tyto nároky byly uplatněny v jednom řízení a zda o nich bylo rozhodnuto jedním výrokem.
II.
Ústavněprávní argumentace stěžovatelů
7. Stěžovatelé považují závěry obecných soudů za nesprávné a neústavní. Pokud jde o názor Nejvyššího soudu, uvedli, že se shora citovanými závěry se lze v obecné rovině ztotožnit, nelze je však aplikovat na jejich případ. Mají za to, že v daném případě nelze nárok na náhradu škody rozdělit na jednotlivé dílčí položky, jelikož tento nárok zde jednoznačně vyplývá z jediného skutkového základu, a to z nesprávného úředního postupu. Závěr o rozdělení nároku na dílčí položky přitom nelze dovodit ani z judikatury citované v napadeném usnesení. V tomto ohledu lze uvést, že rozhodnutí, jimiž argumentoval Nejvyšší soud, nejsou dostatečně přiléhavá k předmětnému skutkovému stavu věci. Otázkou rozlišení nároků se samostatným skutkovým základem se ve své rozhodovací praxi podrobněji zabýval Nejvyšší soud např. v rozhodnutích sp. zn. 21 Cdo 3480/2015, sp. zn. 21 Cdo 3480/2015, kde uvedl, že "nárokem se samostatným skutkovým základem soudní praxe rozumí nárok, který je odvozen z určitých konkrétních skutkových tvrzení (určitého skutku), jež jsou jiná ve srovnání s těmi, od nichž stěžovatel odvodil jiný nárok, který uplatnil jednou žalobou, popřípadě jinou žalobou, jestliže i o ní soud rozhodl ve společném řízení." I Nejvyšší soud v této souvislosti uvádí jako příklad uplatnění peněžitého nároku na náhradu škody a současně nároku na plnění ze smlouvy nebo uplatnění různých nároků z titulu náhrady škody na zdraví. Lze tak uzavřít, že v případě stěžovatelů jde o nárok představující náhradu škody vyplývající z nesprávného úředního postupu, kdy jediným skutkovým základem pro toto plnění je onen nesprávný úřední postup.
8. Stěžovatelé však mají zejména za to, že bylo porušeno jejich právo na domáhání se svého nároku stanoveným postupem u nezávislého a nestranného soudu, a to porušením principu předvídatelnosti rozhodování soudů. Ve shora nadepsané věci stěžovatelé již jednou dovoláním napadli rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 2016 č. j. 28 Co 270/2016-99. Dovolání stěžovatelů ze dne 10. 2. 2017 pak bylo Nejvyšším soudem akceptováno a stěžovatelům se tedy podařilo rozhodnutí Městského soudu v Praze změnit. V dovolacím řízení se jednalo o zcela totožný nárok a zcela totožné částky jako u dovolání stěžovatelů ze dne 27. 7. 2018, tedy ve zkoumané věci. Stěžovatelé tak nerozumí tomu, proč při prvním dovolacím řízení bylo jejich dovolání přípustné a v druhém, zcela totožném, bylo dovolání odmítnuto pro nepřípustnost. Při podání dovolání vycházeli stěžovatelé také z výslovného poučení obsaženého v rozsudku odvolacího soudu. Je zde třeba rovněž zdůraznit, že při prvním dovolacím řízení stěžovatelé pro jistotu podali ve věci ústavní stížnost, pro případ, kdyby dovolací soud dospěl k závěru, že dovolání ve věci není přípustné, jak je blíže specifikováno výše. Ústavní stížnost však byla odmítnuta jako předčasná.
9. Zcela odlišný postup Nejvyššího soudu nebyl nijak zdůvodněn. Legitimní očekávání stěžovatelů proto nebylo naplněno, když se Nejvyšší soud bez odůvodnění odchýlil od očekávaného výkladu práva.
10. Pokud jde o napadení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2018 č. j. 28 Co 270/2016-148, stěžovatelé mají za to, že i když Městský soud v Praze nakonec konstatoval, že délka posuzovaného řízení nebyla přiměřená a tedy došlo k nesprávnému úřednímu postupu, nerespektoval závazný právní názor obsažený v rozsudku Nejvyššího soudu České republiky ze dne 17. 1. 2018 č. j. 30 Cdo 1268/2017-130. Nejvyšší soud zde v odst. 22 rozsudku konstatoval, že "dovolací soud oproti odvolacímu soudu dospěl k závěru, že právě s přihlédnutím k judikovaným názorům v rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 344/2014 (ve světle dále vyložených odpovědí na předmětné otázky), lze přisvědčit argumentaci dovolatelů z hlediska existence jimi uplatněných nároků." Stěžovateli uplatněné nároky byly právě nárok na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu pro každého ze stěžovatelů ve výši 30 000 Kč s příslušenstvím a nárok na náhradu škody v celkové výši 52 173 Kč s příslušenstvím. Tím, že Městský soud v Praze rozhodl o nároku stěžovatelů tak, že se zamítají a že přiměřeným zadostiučiněním je pouhé konstatování porušení práva, se odchýlil od právního názoru Nejvyššího soudu v České republice.
11. Další vadou řízení je podle stěžovatelů zamítnutí nároku na náhradu nákladů spojených s realizací stavby bez řádného poučení stěžovatelů. U nákladů v souvislosti s přípravou stavby rodinného domu (návrh stavby a dokumentace k územnímu řízení) ve výši 36 492 Kč zaplacené podle daňového dokladu ze dne 10. 7. 2011 odvolací soud dovodil, že nejde o marně vynaložené náklady, neboť tyto náklady stěžovatelé zaplatili za provedené práce a mají možnost rozpracovaný projekt rodinného domku i nadále využít. S tímto závěrem se stěžovatelé neztotožňují. Návrh stavby a dokumentace k územnímu řízení byl natolik specifický k danému místu, že projekt nabylo možné pro další potřeby stěžovatelů využít. Projekt byl se zhotovitelem projednáván ke dni 1. 1. 2009, veškeré návrhy a předběžné projednávání, které bylo ze strany zhotovitele provedeno, je s ohledem na časový odstup nadále nevyužitelné. K argumentaci odvolacího soudu je třeba zdůraznit, že i přes výslovný dotaz právního zástupce stěžovatelů při jednání konaném dne 18. 4. 2018, se mu nedostalo poučení s výzvou k doložení veškerých důkazů prokazujících, že projekt již není použitelný.
12. Dále stěžovatelé protestují proti tomu, že odvolací soud se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, kdy Nejvyšší soud České republiky spolu s Evropským soudem pro lidská práva dlouhodobě judikuje, že pouhé konstatování porušení práva je možné jako kompenzaci využít pouze ve výjimečných případech, který takový postup vyžadují. V případě stěžovatelů se jednalo o správní řízení - územní řízení o umístění stavby rodinného domu, garáže a skleníku. Stavbu rodinného domu, garáže a skleníku mohli stěžovatelé realizovat až na základě pravomocného rozhodnutí o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby, které je oprávněn vydat věcně a místně příslušný správní orgán (stavební úřad). Právě v řízení o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby došlo k nepřiměřeným průtahům, jak již konstatoval Nejvyšší soud a následně také odvolací soud. Územní řízení se přímo dotýkalo nejen majetkového práva stěžovatelů, ale i uspokojení jejich bytových potřeb a ve svých důsledcích také práva na rodinný život. Stěžovatelé měli v plánu postavit si rodinný dům a následně v tomto domě založit také rodinu. Skutečnost, že žádost stěžovatelů o umístění stavby rodinného domu byla opakovaně zamítána, nebo stavební úřad opakovaně řízení zastavoval a stěžovatelé byli nuceni odvolávat se ke krajskému úřadu, oddalovala nejenom jejich záměr bydlet ve vlastním rodinném domě, ale i jejich přání stát se rodiči.
13. Odvolací soud v daném případě uzavřel, že řízení nemohlo mít zásadní význam, když stěžovatelé nakonec výzvě stavebního úřadu nevyhověli a konečně rozhodnutí o zastavení řízení pak nabylo právní moci dne 23. 8. 2013. Tento závěr stěžovatelé považují za zcela nesprávný. Tato výzva pro stěžovatele znamenala, že po třech letech se opět dostali na samý začátek celého územního řízení, kdy podklady, které doposud stavebnímu úřadu doložili, pozbyly platnosti a oni by je museli předkládat znovu. Proto se nakonec rozhodli ve svém marném boji nepokračovat a svoji situaci vyřešit jinak.
14. Podle stěžovatelů je nepochopitelné, že i přes závěry Veřejného ochránce práv o nepřiměřené délce správního řízení, a přes závěry odvolacího správního orgánu o tom, že rozhodnutí stavebního úřadu byla opakovaně v rozporu se zákonem a z tohoto důvodu byla opakovaně rušena, dospěl odvolací soud nejprve k závěru, že k nesprávnému úřednímu postupu nedošlo a následně, že pouhé konstatování porušení práva bude pro stěžovatele dostatečným zadostiučiněním.
15. Nesprávné právní posouzení věci, kterým došlo k zásahu do práva stěžovatelů na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem, se podle stěžovatelů týkalo také běhu promlčení lhůty, když Městský soud v Praze ztotožnil počátek běhu promlčecí lhůty nároku na náhradu škody s okamžikem vynaložení nákladů na územní řízení. S tímto způsobem počítání promlčecí lhůty se však stěžovatelé nemohou ztotožnit. Pro daný případ je třeba aplikovat ustanovení §32 odst. 1 zákona č. 82/1998, o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, tedy že nárok na náhradu škody podle tohoto zákona se promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. Nelze tedy souhlasit s postupem odvolacího soudu, který promlčecí lhůtu počítá od okamžiku vynaložení výdaje souvisejícího s předmětným řízením. V okamžiku, kdy stěžovatelé vynakládali finanční prostředky na úhradu výpisů z katastru, nechávali si změřit úroveň radonu, zajišťovali připojení nemovitosti na místní komunikaci atd., v žádném případě ještě nevěděli, že se jedná o škodu. Pro ně se toho času jednalo pouze o výdaj spojený se stavbou rodinného domu, nikoli o škodu. Již vůbec nelze dovozovat, že by při vydání těchto nákladů vůbec mohli předvídat, kdo za tuto škodu odpovídá. Stěžovatelé se tedy o vzniku škody nemohli dozvědět dříve, než po obdržení výzvy stavebního úřadu, aby obnovili předložené doklady. Tato výzva byla datována ke dni 17. 10. 2012. Po pečlivém uvážení se stěžovatelé rozhodli, že v územním řízení již nebudou pokračovat s ohledem na značné výdaje jak finanční tak psychické, které v souvislosti s územním řízením již vynaložili, přičemž jim nic nezaručovalo, že celý koloběh nebudou muset absolvovat znovu. Až v tomto okamžiku lze tedy uvažovat o povědomí stěžovatelů o tom, že jim vznikla škoda.
III.
Vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení
16. Ústavní soud si k posouzení celé věci vyžádal vyjádření účastníků řízení, vedlejšího účastníka řízení a zaslání příslušného spisového materiálu.
17. Nejvyšší soud ve svém vyjádření, pokud jde o nárok stěžovatelů na náhradu škody, poukázal na to, že do občanského soudního řádu byla obdobná právní úprava poprvé včleněna novelou č. 238/1995 Sb. účinnou od 1. ledna 1996; tehdy šlo o §238 odst. 2 písm. a) o. s. ř., a její ústavnost nebyla nikdy účinně zpochybněna. Následně rozebral relevantní judikaturu a konstatoval, že ze zmíněných rozhodnutí vyplývá i to, že Ústavní soud akceptoval právní názor Nejvyššího soudu, podle něhož je nutné jednotlivé nároky se samostatným skutkovým základem (i za situace, kdy o nich bylo rozhodnuto jedním výrokem) posuzovat z hlediska přípustnosti samostatně. Vztaženo na projednávanou věc to prý znamená, že nelze za jednotný skutkový základ považovat nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřeně dlouhém územním řízení, ale jednotlivé tituly, na jejichž základě vynaložili stěžovatelé finanční prostředky. Podle Nejvyššího soudu tak lze uzavřít, že dovolání v části týkající se náhrady škody se týkalo bagatelních částek, a proto nemělo být v uvedeném rozsahu objektivně přípustné a Nejvyšší soud jej nemohl podrobit věcnému přezkumu. Nárok na zadostiučinění za nepřiměřeně dlouhé řízení o vydání územního rozhodnutí pak bylo posouzeno tak, že stěžovatelé vystupovali v řízení jako samostatní společníci (solidární věřitelé), a soudy tedy posuzovaly nárok na zadostiučinění ve vztahu ke každému z nich samostatně.
18. Ohledně argumentace stěžovatelů, že se řídili poučením uvedeným v rozsudku odvolacího soudu ze dne 25. 4. 2018 č.j. 28 Co 270/2016-148 že dovolání je přípustné, Nejvyšší soud uvedl, že pak tím ve skutečnosti namítají jeho nesprávnost. K tomu Nejvyšší soud dodává, že jak vyplývá z jeho judikatury, nesprávné poučení odvolacího soudu, že dovolání je přípustné, nezakládá samo o sobě přípustnost dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu.
19. Stěžovatelé dále poukázali na to, že předcházející dovolání vedené pod sp. zn. 30 Cdo 1268/2017 proti prvnímu rozsudku odvolacího soudu ze dne 26. 10. 2016 sp.zn. 28 Co 270/2016-99 bylo dovolacímu přezkumu podrobeno. Důsledkem této nejednotnosti pak bylo porušení jednak předvídatelnosti soudního rozhodování, jednak legitimního očekávání.
20. K tomu v prvé řadě Nejvyšší soud uvedl, že v předchozí projednávané věci byla dovolacímu soudu předložena otázka, zda řízení o vydání územního rozhodnutí spadá pod čl. 6 odst. 1 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jakožto předpokladu pro poskytnutí zadostiučinění za nepřiměřeně dlouhé řízení. Jakkoliv i zde byl majetkový cenzus pod limitem objektivní přípustnosti dovolání, Nejvyšší soud postupoval vůči stěžovatelům tak, aby poskytl jejich právům účinnou ochranu, neboť rozhodnutí odvolacího soudu ze dne 26. 10. 2016 sp. zn. 28 Co 270/2016-99 bylo v příkrém rozporu s tehdy aktuální judikaturou dovolacího soudu týkající se posuzování nepřiměřené délky různých druhů správních řízení, včetně stavebního a územního. Nejvyšší soud tak jedině a v tomto případě se "odchýlil od očekávaného výkladu práva" a rozhodoval proti principu předvídatelnosti soudního rozhodování ve smyslu §13 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a legitimnímu očekávání souladu rozhodování se zákonem stanovenými požadavky (ex lege předvídaném), neboť o dovolání rozhodl meritorně i přes zjevnou bagatelnost sporu. Nicméně v samém důsledku zvolil postup in favorem stěžovatelů, aby odstranil rozhodnutí odvolacího soudu, které se (v řešení otázky společné všem uplatněným nárokům) odchylovalo od recentní judikatury dovolacího soudu. Nejvyšší soud tak má za to, že ani rozdílným posouzením přípustnosti dovolání, nadto v prvním případě jednoznačně ve prospěch stěžovatelů, nebylo dotčeno jejich legitimní očekávání, ani nedošlo k porušení principu předvídatelnosti soudního rozhodování. Navrhl proto, aby ústavní stížnost byla zamítnuta nebo odmítnuta.
21. Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti pouze znovu podrobně rekapituloval proběhlé řízení a následně uvedl, že podle jeho názoru nebyli stěžovatelé nijak zkráceni na svých ústavně zaručených základních právech a proto navrhl, aby ústavní stížnost byla zamítnuta.
22. Vedlejší účastník řízení ve vyjádření zejména uvedl, že souhlasí se skutkovými a právními závěry ve výše označeném rozsudku odvolacího soudu ze dne 25. 4. 2018. Stejně tak se ztotožňuje s posouzením věci dovolacím soudem, který výše označeným usnesením ze dne 11. 12. 2018 odmítl dovolání stěžovatelů, neboť jej shledal nepřípustným. Odvolací soud podle vedlejšího účastníka správně uvedl, že stěžovatelé i přes výzvu stavebního úřadu opakovaně nedoložili podklady nutné pro řádné posouzení jejich žádosti o vydání územního rozhodnutí a nepřizpůsobili umístění stavby platnému územnímu plánu obce. Pokud by prý stěžovatelé svůj "návrh upravili a umístili jej tak, jak byla umístěna původní stavba v území, stavba by na základě rozhodnutí o umístění stavby byla umístěna". Vedlejší účastník na základě výše uvedeného tedy navrhuje, aby Ústavní soud předmětnou stížnost odmítl.
IV.
Ústavněprávní posouzení věci
23. Ústavní stížnost je důvodná. Z obecného hlediska je namístě připomenout, co Ústavní soud ve své konstantní judikatuře již mnohokrát uvedl na adresu nadmíru formalistického postupu obecných soudů. Povinnost nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem a ústavních zásad. Ústavní soud rovněž několikrát konstatoval, že z pohledu ústavněprávního je nutno stanovit podmínky, při splnění kterých nesprávná aplikace podústavního práva obecnými soudy má za následek porušení základních práv či svobod. Ústavní soud spatřuje tyto podmínky zejména v následujících okolnostech: Základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě.
24. Právo na soudní ochranu ve své podstatě vytváří prostor pro ochranu a vynucování všech ostatních práv. Jeho porušením může být zároveň zasaženo často také například do práva na ochranu vlastnictví dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv, nebo do jiných v úvahu přicházejících ústavně zaručených základních práv.
25. Pokud jde o rychlost soudního rozhodování, lze obecně poukázat na nález sp. zn. I. ÚS 1531/11, podle kterého z hlediska postavení jednotlivce není rozhodující, jaké příčiny vedly ke stavu, kdy o jeho věci není rozhodováno dostatečně rychle. Evropský soud pro lidská práva rozlišuje důvody zapříčiněné postupem státu a postupem účastníků řízení, případně za základní kritéria při posuzování porušení práva na přiměřenou délku řízení považuje objektivní složitost věcí, chování účastníků řízení a jednání soudu. Zda dovolatelem předkládaná argumentace je zásadně právně významná, je doménou především Nejvyššího soudu; nicméně své úvahy musí Nejvyšší soud vysvětlit a reagovat, alespoň stručně, na všechny námitky, které dovolatel ve svém podání uvedl. Ignorováním vlastní judikatury, uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu, tehdy negoval Nejvyšší soud možnost verifikace dodržení požadavku rovnosti před zákonem dle čl. 26 Paktu a zároveň nekorigováním zcela zjevně vadného závěru odvolacího soudu nepřípustně omezil stěžovatelovo právo dle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. K tomu lze doplnit, že Nejvyšší soud se ve svých rozhodnutích hlásí k principu proporcionality rozhodování, kdy uvádí, že jednotlivé skutečnosti mající vliv na celkovou délku řízení je nutno hodnotit proporcionálně ve smyslu stanovení ideálního postupu ve věci a zhodnocení jednotlivých vlivů v proporcích, v jakých se na celkové délce řízení tyto vlivy podílely.
26. Ve vztahu ke zkoumanému případu, shrneme-li znovu stručně námitky obsažené v ústavní stížnosti, je nutno konstatovat, že stěžovatelé se po dobu více než čtyř let domáhali vydání územního rozhodnutí o umístění stavby rodinného domu, garáže a skleníku, vedeným před stavebním úřadem městyse Pozořice, avšak marně. Stěžovatelé se proto v kompenzačním řízení domáhali přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu v celkové výši 99 750 Kč a náhrady škody v celkové výši 83 933 Kč, to vše v souvislosti s řízením o vydání územního rozhodnutí.
27. Vedlejší účastník i Městský soud v Praze podle názoru stěžovatelů bagatelizovali jednotlivé nečinnosti stavebního úřadu a jeho nezákonné postupy, jakož i skutečnost, že všechna rozhodnutí prvostupňového stavebního úřadu (ať už rozhodl o zastavení řízení nebo o zamítnutí žádosti) byla pro jejich nezákonnost zrušena odvolacím správním úřadem. Opakovaně se v rozhodnutích uvádí, že k zastavení řízení došlo z důvodu na straně stěžovatelů. Vedlejší účastník i Městský soud v Praze však přehlíží skutečnost, že k zastavení územního řízení došlo v době, kdy přes veškeré úsilí stěžovatelů bylo po čtyřech letech vedeného územního řízení vydání pravomocného rozhodnutí v nedohlednu. Až z tohoto důvodu stěžovatelé rezignovali na vydání územního rozhodnutí. K zastavení řízení došlo z důvodu nedodání požadovaných dokumentů, které však již dříve stěžovatelé předložili, ale kterým z důvodu dlouhotrvajícího územního řízení vypršela jejich platnost.
28. Stěžovatelé se následně domáhali nápravy u Nejvyššího soudu, který se ovšem nedržel principu předvídatelnosti soudního rozhodování a ochrany legitimního očekávání, když dovolání stěžovatelů přes jejich oprávněné očekávání odmítl. Podle stěžovatelů nejde v jejich případě nárok na náhradu škody rozdělit na jednotlivé dílčí položky, neboť tento nárok vyplývá z jediného skutkového základu, kterým je nesprávný úřední postup. Zejména však namítají, že v předchozím dovolacím řízení, vedeném v téže věci pod sp. zn. 30 Cdo 1268/2017, Nejvyšší soud shledal dovolání přípustným, a naopak podle napadeného usnesení bylo jejich v pořadí druhé dovolání posouzeno jako nepřípustné. Stěžovatelé přitom postupovali navíc podle poučení Městského soudu v Praze uvedeného v rozsudku ze dne 25. 4. 2018 č. j. 28 Co 270/2016-148, že dovolání je přípustné.
29. Podle názoru Ústavního soudu je námitka stěžovatelů v tomto směru opodstatněná, navzdory odbornému vyjádření Nejvyššího soudu. Od žádného účastníka řízení nelze spravedlivě očekávat, že až tak dalece odhadne, co může Nejvyšší soud učinit, pokud jednou v téže věci dovolání přijme k projednání a podruhé nikoliv. Namístě je spíše jednoduše konstatovat, že uvedeným postupem došlo k porušení elementární zásady spravedlnosti, podle které se sluší "se stejným nakládati stejně", navíc pokud se jedná o tytéž účastníky řízení.
30. Takové rozhodování nese zjevně prvky nepřípustné libovůle a nepředvídatelnosti soudního rozhodování, umocněné ještě poučením odvolacího soudu o přípustnosti dovolání ve zkoumané věci. Závěry dovolacího soudu nerespektují obecné principy soudního uvážení a jedná se tak o exces dosahující ústavní roviny, neboť je v nesouladu s právem stěžovatelů na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavněprávně nesouladným posouzením přípustnosti dovolání v daném případě bylo rovněž zasaženo do majetkové sféry stěžovatelů, kteří se nemohli v řízení domáhat svých nároků.
31. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že i kdyby akceptoval úvahy uváděné Nejvyšším soudem o dělbě nároků, tak stížnost stěžovatelů proti rozsudku Městského soudu v Praze by nebylo možné odmítnout pro opožděnost podle §43 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Stěžovatelé se snažili podáním dovolání vyčerpat všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva v souladu s poučením Městského soudu v Praze a v souladu s názorem Nejvyššího soudu, vyjádřeným v rozsudku č. j. 30 Cdo 1268/2017-130 ze dne 17. 1. 2018.
32. Shora zjištěné zcela postačuje k vyhovění ústavní stížnosti, pokud jde o usnesení Nejvyššího soudu. Ústavní soud proto přezkoumal také rozsudek Městského soudu v Praze a shledal, že trpí rovněž ústavními deficity. Podle Ústavního soudu bude na Městském soudu v Praze, aby se vypořádal s argumentací stěžovatelů, podle které se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, kdy Nejvyšší soud (spolu s Evropským soudem pro lidská práva) dlouhodobě judikuje, že pouhé konstatování porušení práva je možné jako kompenzaci využít pouze ve výjimečných případech, které takový postup vyžadují.
33. V tomto směru jsou povaze věci odpovídající spíše závěry soudu prvního stupně, jenž mj. konstatoval, že má v kontextu tohoto případu nepeněžité zadostiučinění za nedostatečné, a to zejména s ohledem na míru nepřiměřenosti celkové doby trvání předmětného řízení, jakož i s ohledem na nezanedbatelné průtahy (období nečinnosti) přičitatelné výhradně stavebnímu úřadu, jakož i s ohledem na opakovaně rušená rozhodnutí, naposledy též s výslovnou výtkou vůči nerespektování dříve vysloveného názoru odvolacího orgánu. Soud zdůraznil, že tyto okolnosti vylučují dostatečnost nepeněžitého zadostiučinění a je třeba tedy poskytnout zadostiučinění v peněžité formě.
34. Nejvyšší soud rovněž vyslovil ve svém prvním (zrušovacím) rozhodnutí v dané věci právní názor, že výsledek územního řízení měl přímý vliv na rozsah vlastnického práva stěžovatelů a na daný případ tedy lze aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a navazující judikaturu Evropského soudu pro lidská práva.
35. Městský soud v Praze jako odvolací soud však přesto dospěl k závěru, že sice došlo k porušení práva stěžovatelů na projednání a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, nicméně způsobenou nemajetkovou škodu shledal nepatrnou a samotné konstatování porušení práva se mu jevilo jako dostačující řešení. Tento soud vyšel zpočátku správně ze zásady, se kterou je možno se ztotožnit i ústavněprávně, že náhrada nemajetkové újmy nemá sloužit ani k sankcionování státu, ani k obohacení poškozených, ale zejména k přiměřené a spravedlivé kompenzaci stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v níž byl tak udržován. Podle názoru odvolacího soudu však nešlo v dané věci o řízení s presumovaným zvýšeným významem. Jestliže žalobci opakovaně nedoložili podklady nutné pro řádné posouzení jejich žádosti o vydání územního rozhodnutí a nepřizpůsobili umístění stavby do souladu s platným územním plánem obce, nelze prý na jejich straně dovodit extrémní stav nejistoty v průběhu posuzovaného řízení. Takový právní závěr se však jeví v extrémním nesouladu se skutkovými zjištěními.
36. Pokud městský soud uzavřel, že řízení nemohlo mít zásadní význam, když stěžovatelé nakonec výzvě stavebního úřadu nevyhověli, nevzal dostatečně v úvahu podložené tvrzení stěžovatelů, že tato výzva pro ně znamenala, že po třech letech se opět dostali na samý začátek celého územního řízení, kdy podklady, které doposud stavebnímu úřadu doložili, pozbyly platnosti a oni by je museli předkládat znovu. Teprve potom a proto se rozhodli v daném řízení nepokračovat.
37. Soud v pokračování řízení také zváží námitku a argumentaci stěžovatelů, pokud jde o zásah do jejich práva na náhradu škody, způsobené nesprávným úředním postupem, a to ve vztahu k počátku a běhu promlčecí lhůty. Městský soud v Praze ztotožnil počátek běhu promlčecí lhůty nároku na náhradu škody s okamžikem vynaložení nákladů na územní řízení. Jak však uvádějí stěžovatelé, v době, kdy vynakládali finanční prostředky např. na úhradu výpisů z katastru, nechávali si změřit úroveň radonu, zajišťovali připojení nemovitosti na místní komunikaci atd., nemohli ještě vědět, že se bude jednat o škodu a kdo za tuto škodu případně odpovídá. Tehdy se pro ně jednalo prostě o výdaje, spojené se zamýšlenou stavbou rodinného domu. Není tedy od věci jejich právní názor, že o vzniku škody se nemohli dozvědět dříve, než po obdržení výzvy stavebního úřadu, aby obnovili předložené doklady, na což, jak je výše opakovaně konstatováno, již potom rezignovali.
38. V kontextu všeho shora uvedeného je nutno daný případ znovu posoudit, aby bylo možno následně přijatá rozhodnutí považovat za spravedlivá.
V.
Závěr
39. Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že obecné soudy, rozhodující ve věci, porušily práva stěžovatelů na ochranu majetku a na soudní ochranu, zaručená v čl. 11 odst 1 a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Z uvedených důvodů bylo ústavní stížnosti vyhověno, v souladu s ust. §82 odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 7. června 2021
Tomáš Lichovník v. r.
předseda senátu