ECLI:CZ:US:2021:2.US.536.21.1
sp. zn. II. ÚS 536/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ludvíka Davida, soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové a soudce Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelky Obce Turovice, se sídlem Turovice 39, Dřevohostice, zastoupené Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2021 č. j. 1 Afs 429/2020-82, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Stěžovatelka se domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí, protože jím mělo být porušeno její právo na samosprávu, právo na rovnost před zákonem a právo na spravedlivý proces.
2. Ústavní soud z ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí zjistil následující. Stěžovatelka, obec tzv. I. stupně o cca 220 obyvatelích, úspěšně požádala o dotaci na výstavbu chráněných bytů ve výši přesahující 41 mil. Kč. Z důvodu porušení rozpočtové kázně (nedokončení projektu v termínu) jí Finanční úřad pro Olomoucký kraj - Územní pracoviště v Přerově (dále jen "finanční úřad") uložil dotaci v plné výši vrátit. Nadto jí, dne 13. 12. 2010, uložil i zaplatit penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně, a to ve stejné výši (v konečném důsledku tak měla stěžovatelka, zjednodušeně řečeno, vrátit dotaci v dvojnásobné výši). Stěžovatelka následně finančnímu úřadu zaslala podání, v němž se proti vyměření penále odvolávala (listina přiložena k ústavní stížnosti). Následně byl starosta stěžovatelky telefonicky vyzván k upřesnění podání (kopie úředního záznamu o tomto telefonátu přiložena k ústavní stížnosti). Za tímto účelem se starosta stěžovatelky dne 22. 12. 2010 dostavil na finanční úřad, kde vlastní rukou podání vyškrtal a přepsal tak, že namísto odvolání proti vyměření penále listina nově obsahovala toliko žádost o jeho prominutí (kopie upravené listiny přiložena k ústavní stížnosti).
3. Stěžovatelka v roce 2020 ke Krajskému soudu v Olomouci podala proti finančnímu úřadu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v iniciování úprav původního podání k finančnímu úřadu (srov. předchozí bod usnesení). Žaloba byla pro nedodržení dvouleté lhůty k jejímu podání odmítnuta.
4. Kasační stížnost stěžovatelky byla zamítnuta rozhodnutím napadeným ústavní stížností.
II. Argumentace účastníků řízení
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti brojí proti nemožnosti prominout zmeškání lhůty k podání zásahové správní žaloby a tuto považuje ve svém specifickém případě za protiústavní. Stěžovatelka zejména tvrdí, že k přepisu původního odvolání proti vyměření penále na žádost o jeho prominutí došlo na nátlak úředníků finančního úřadu, kterým starosta stěžovatelky, jako naprostý právní laik, uvěřil, že jde o nejvhodnější cestu k ochraně práv stěžovatelky (k prominutí penále ovšem následně nedošlo). Nadto z předmětného ústního jednání neexistuje (v rozporu se zákonným požadavkem) protokol, starosta stěžovatelky si významu obsahu upraveného podání ani nebyl vědom, a proto měla stěžovatelka po dlouhou dobu za to, že její odvolání proti vyměření penále bylo zamítnuto (přičemž ovšem v důsledku ručních úprav listiny nikdy nebylo podáno) a že jsou tím vyčerpány veškeré možnosti její obrany (nevěděla o existenci správního soudnictví). Stěžovatelka dále poukazuje na to, že původní podání (obsahující i odvolání) bylo zjevně sepisováno advokátní kanceláří (bylo zasláno na jejím hlavičkovém papíře) a finanční úřad tedy pochybil, když k osobnímu jednání za účelem upřesnění podání pozval starostu stěžovatelky, který v této věci za obec ani sám jednat nemohl. Konečně podpůrně stěžovatelka uvádí, že zpětvzetí odvolání považuje za neplatné, tedy nebylo možno zmeškat lhůtu k podání správní žaloby, když o odvolání dosud nebylo rozhodnuto. A i kdyby platné bylo, mělo dojít k zastavení řízení o odvolání, nikoliv k jeho nezahájení.
6. Vzhledem k osudu ústavní stížnosti (viz dále) tato ani nebyla zasílána k vyjádření účastníkům a vedlejšímu účastníku (finančnímu úřadu).
III. Hodnocení Ústavního soudu
7. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
8. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
9. Podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy jsou obce, tedy i stěžovatelka, územními společenstvími občanů s právem na samosprávu. Jsou přitom samostatně spravovány zastupitelstvem a stát do jejich činnosti může zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 1 a 4 Ústavy). Takovým zákonem je i zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících předpisů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon mimo jiné stanoví, že je právnická osoba jiná než stát (tedy i obec), která neoprávněné použila nebo zadržela peněžní prostředky poskytnuté jí ze státního rozpočtu, povinna provést prostřednictvím finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně a v případě prodlení s tímto odvodem zaplatit i penále. Omezuje tedy ústavně zaručené právo obce na samosprávu i její právo vlastnické plynoucí z čl. 11 odst. 1 Listiny.
10. Dle čl. 36 odst. 1 Listiny náleží obci, stejně jako "každému", právo domáhat se ochrany svých práv u soudu. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně, toto právo lze omezit. Omezení práva na přístup k soudu však odpovídá zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a existuje zde přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [srov. nález sp. zn. II. ÚS 3112/17 ze dne 20. 2. 2018 (N 30/88 SbNU 431), bod 14]. Sledovaným legitimním cílem přitom může být i ochrana právní jistoty a použitým prostředkem k jejímu dosažení zakotvení lhůty k uplatnění práva u soudu. Přitom Ústavní soud konstantně vychází z toho, že lhůta sama o sobě nemůže být neústavní [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 ze dne 6. 6. 2001 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.)]. Lhůta nicméně může být neústavní s ohledem na konkrétní okolnosti, mezi něž patří zejména její nepřiměřenost ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva, případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva, a svévole zákonodárce při stanovení lhůty [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), bod 60 a 61 a judikaturu tam citovanou].
11. Podle §82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, se lze bránit proti zkrácení práv v důsledku zásahu správního orgánu, jenž může spočívat i v donucení, žalobou (tzv. zásahovou). Tuto žalobu je dle §84 téhož zákona nutno podat ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (subjektivní lhůta); nejpozději pak do dvou let od okamžiku, kdy k zásahu došlo (objektivní lhůta). Zmeškání lhůty nelze prominout. Ústavní soud ve vztahu k těmto lhůtám konstatoval, že u zásahů tzv. trvajících začínají běžet každým dnem znovu [nález sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018 (N 94/89 SbNU 387)].
12. V případě stěžovatelky mělo dojít k nezákonnému zásahu dne 22. 12. 2010, kdy měl být starosta stěžovatelky při jednání na finančním úřadě donucen (v důsledku uvedení v omyl, že žádosti o prominutí penále bude téměř jistě vyhověno) k tomu, aby se neodvolával proti vyměření penále ve výši přesahující 41 mil. Kč. Stěžovatelka v důsledku tohoto tvrzeného zásahu přišla o možnost domáhat se ochrany svých práv, mimo jiné i práva na samosprávu a práva vlastnického (srov. bod 9 tohoto usnesení), přímo u správního orgánu, případně skrze přezkum jeho rozhodnutí ve správním soudnictví. V případě stěžovatelky se tak jistě nejedná o trvající zásah, a lhůta k podání zásahové žaloby stěžovatelce uplynula nejpozději v roce 2012 (objektivní lhůta). Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v ústavní stížnosti ani neuvádí žádné důvody, které by jí znemožňovaly se v dané lhůtě na soud obrátit, respektive nijak nevysvětluje, proč se svých práv rozhodla domáhat až o více než 10 let později, nelze než zopakovat, že lhůtu samu o sobě nelze považovat za protiústavní (k tomu viz bod 10 tohoto usnesení).
13. Obecně vzato je praxe, kdy správní orgán s dotčeným subjektem komunikuje a napomáhá mu odstranit rozpory v podání, součástí základních zásad činnosti správních orgánů. Tento postup správního orgánu by ovšem měl vždy směřovat k tomu, aby dotčený subjekt mohl uplatňovat svá práva, o nichž by jej měl správní orgán rovněž poučit (srov. §4 a 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Vzhledem k přílohám ústavní stížnosti se zdá, že původní podání stěžovatelky rozpory neobsahovalo, a následné osobní jednání na finančním úřadě (a zejména jeho výsledek) tak stěžovatelce k uplatnění jejích práv nenapomohlo (spíše naopak). Stěžovatelka se tehdy, například po poradě s advokátem, který původní podání k finančnímu úřadu sepisoval, mohla proti postupu finančního úřadu bránit nejen zásahovou žalobou, ale i, v závislosti na dalších okolnostech, žalobou nečinnostní [pokud by například tvrdila, že starosta nejednal v intencích vůle vytvořené stěžovatelkou - k tomu viz nález sp. zn. II. ÚS 87/04 ze dne 6. 4. 2005 (N 75/37 SbNU 63) - a ke zpětvzetí odvolání tak nedošlo]. Při neexistenci zákonem stanovených procesních prostředků k ochraně jejích základních práv (ta ovšem není dána) by se pak stěžovatelka mohla obrátit přímo na Ústavní soud (srov. §72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu). Ovšem i tyto možnosti obrany podléhaly lhůtám, které stěžovatelce nyní, více než 10 let po předmětném jednání na finančním úřadě, dávno uplynuly.
14. Z uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. března 2021
Ludvík David, v. r.
předseda senátu