ECLI:CZ:US:2021:3.US.1222.21.1
sp. zn. III. ÚS 1222/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatele Pavla Svobody, zastoupeného advokátkou Mgr. Radkou Prokopcovou, sídlem Bezděkovská 53, Strakonice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. března 2021 č. j. 6 As 336/2020-28 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. září 2020 č. j. 61 A 1/2019-87, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Jihočeského kraje jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí vyplývá, že Městský úřad V. (dále jen "správní orgán prvního stupně") nařídil stěžovateli rozhodnutím ze dne 24. 9. 2014 č. j. VÚP 19577/14-KLI-993/10 odstranění nepovolených změn hospodářského stavení na pozemku parc. č. X v katastrálním území S., postavených v rozporu se stavebním povolením. Krajský úřad Jihočeského kraje (dále jen "krajský úřad" nebo "vedlejší účastník") rozhodnutím ze dne 13. 2. 2015 č. j. KUJCK 10022/2015/OREG zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a jeho rozhodnutí potvrdil. Správní žalobu stěžovatele proti tomuto rozhodnutí krajského úřadu zamítl Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 16. 3. 2016 č. j. 10 A 69/2015-44. Dne 29. 7. 2016 podal stěžovatel žádost o dodatečné povolení stavby v počtu osmi změn. O části žádosti stěžovatele, která byla následně předmětem soudního přezkumu ústavní stížností napadených soudních rozhodnutí, rozhodl správní orgán prvního stupně usnesením ze dne 2. 8. 2016 č. j. VÚP 16441/16-KLI-993/10 tak, že řízení zastavil pro zjevnou nepřípustnost podle §66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"). Vedlejší účastník výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně formulačně drobně upřesnil, ve zbytku rozhodnutí jako věcně správné potvrdil.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podal stěžovatel správní žalobu, kterou krajský soud napadeným rozhodnutím zamítl. Žalobní bod, v němž stěžovatel namítal nezákonnost zastavení řízení o dodatečném povolení změny stavby, vypořádal krajský soud tak, že z žádosti stěžovatele byla na první pohled patrná její nepřípustnost, pročež bylo nutné řízení podle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastavit. Krajský soud zdůraznil, že stěžovatel podal žádost o dodatečné povolení stavby až poté, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o odstranění nepovolených změn stavby. Ve vazbě na judikaturu Nejvyššího správního soudu poukázal krajský soud na to, že z §129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, vyplývá akcesorická povaha řízení o dodatečném povolení stavby. V případě existence pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby již proto nelze vést samostatné řízení o jejím dodatečném povolení, resp. toto řízení je třeba zastavit. Správní orgán prvního stupně přitom stěžovatele o možnosti podat žádost o dodatečné povolení stavby "řádně poučil, a to již v oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby ze dne 26. 7. 2010 a dokonce jej k podání této žádosti následně opakovaně výslovně vyzval (naposledy výzvou ze dne 24. 7. 2013). Tento postup však žalobce ve svých podáních ... stejně výslovně odmítl s tím, že se výzvami řídit nehodlá. Za této situace nelze správnímu orgánu vytýkat, že se v rozhodnutí o nařízení odstranění změn stavby nezabýval možností jejich dodatečného povolení a neuvedl, proč tyto změny dodatečně povolit nelze" (bod 39 odůvodnění rozhodnutí krajského soudu).
4. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatele ohledně nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí a porušení zásady dvojinstančnosti řízení. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je podle něj odůvodněno sice stručně, to však zcela odpovídá povaze procesního rozhodnutí o zastavení řízení podle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Za porušení zásady dvojinstančnosti řízení nelze považovat postup krajského úřadu, který rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o zastavení řízení "vysvětlil též v širších souvislostech". Krajský soud nepřisvědčil ani zbylým námitkám stěžovatele týkajících se zejména údajné podjatosti úřední osoby nebo některých bodů odůvodnění rozhodnutí vedlejšího účastníka, neboť ty nemohly nic změnit na výroku prvoinstančního správního rozhodnutí o zastavení řízení.
5. Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl. Uvedl, že v ní stěžovatel "obsáhle namítá především nesprávnost právního názoru žalovaného, potažmo krajského soudu, že po pravomocném rozhodnutí o odstranění stavby nelze vést zcela samostatné řízení o dodatečném povolení stavby a nelze takové řízení zahájit, a tvrdí, že tento právní názor pomíjí možnost prolomit překážku věci rozhodnuté podle §101 písm. b) správního řádu vydáním nového rozhodnutí. Jinými slovy tvrdí, že pravomocné rozhodnutí nařizující odstranit změny stavby nevylučuje za všech okolností jejich dodatečné povolení ... Stěžovatel však tyto důvody neuplatnil v řízení před krajským soudem (ve lhůtě pro podání žaloby ..., ač tak učinit mohl. Jde proto o kasační námitky, které jsou... nepřípustné" podle §104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Přesto však Nejvyšší správní soud dále uvedl, že "otázku, zda byla žádost stěžovatele o dodatečné povolení změn stavby podaná až po právní moci rozhodnutí o odstranění těchto změn zjevně právně nepřípustná ve smyslu §66 odst. 1 písm. b) správního řádu, posoudil krajský soud správně", přičemž odkázal na svou konstantní judikaturu, podle níž nelze po právní moci rozhodnutí o odstranění stavby rozhodovat o jejím dodatečném povolení. Dále zdůraznil, že stanovisko o zjevné právní nepřípustnosti zastával správní orgán prvního stupně již od samého počátku řízení. Neopodstatněná je pak stěžovatelova námitka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Odůvodnění je sice podle Nejvyššího správního soudu "velmi strohé, avšak obsahuje klíčovou úvahu, a sice že se část žádosti stěžovatele o dodatečné povolení změn stavby týkala změn, jejichž odstranění již bylo pravomocně nařízeno, a proto je zjevně právně nepřípustná ve smyslu §66 odst. 1 písm. b) správního řádu". K námitce podjatosti úřední osoby Nejvyšší správní soud nad rámec odůvodnění rozhodnutí krajského soudu doplnil, že stěžovatelovy námitky podjatosti byly posouzeny v souladu s §14 správního řádu, a to jak představenými příslušných oprávněných úředních osob stavebního úřadu, tak ve druhém stupni vedlejším účastníkem.
II.
Argumentace stěžovatele
6. V ústavní stížnosti stěžovatel stručně shrnuje dosavadní průběh řízení a uvádí, že napadenými rozhodnutími došlo k porušení jeho práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Stěžovatel uvádí, že se "nachází v situaci, kdy mu bylo pravomocně nařízeno odstranit změny stavby, které svým charakterem nikterak nenarušují veřejný zájem či oprávněné zájmy třetích osob, pouze proto, že nesouhlasil s právním názorem správních orgánů (správní orgány prosazovaly dodatečné povolení a stěžovatel úpravu projektové dokumentace při kolaudaci)". Za podstatné přitom považuje, že "orgány veřejné moci se dosud nikdy meritorně nezabývaly otázkou, zdali je možné změny stavby dodatečně povolit - tedy zda zasahují do práv třetích osob nebo narušují veřejný zájem". V postupu správních orgánů a správních soudů spatřuje stěžovatel neústavní zásah do svého vlastnického práva, neboť je nucen odstranit změny stavby, které nejsou v rozporu s veřejným zájmem a nezasahují do práv třetích osob. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že by po právní moci rozhodnutí o odstranění stavby nešlo vydat rozhodnutí o jejím dodatečném povolení.
7. Stěžovatel uznává, že "v žalobě neuplatnil námitku nazvanou ´pravomocné rozhodnutí nařizující odstranit změny stavby nevylučuje za všech okolností jejich dodatečné povolení a toto nezmínil ani např. ve shrnutí žaloby. Danou problematiku však v žalobě bezpochyby zmínil v rámci námitky brojící proti zastavení řízení o jeho žádosti pro její právní nepřípustnost a následně detailně rozvedl v replice k vyjádření žalovaného ze dne 6. 1. 2020". Nejvyšší správní soud ji proto neměl označit za nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s. Tím, že se Nejvyšší správní soud touto námitkou nezabýval, porušil jeho právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posuzoval splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je rovněž právně zastoupen advokátem podle §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud opakovaně připomíná, že je orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), jenž může zasáhnout do činnosti ostatních orgánů státní moci pouze tehdy, jsou-li porušena ústavně zaručená práva stěžovatele [srov. např. nález ze dne 11. 12. 1996 sp. zn. II. ÚS 281/95 (N 137/6 SbNU 507)]. Řízení o ústavní stížnosti zásadně není pokračováním nalézacího řízení, ale řízením, jehož předmětem je přezkum napadených soudních rozhodnutí toliko v rovině porušení základních práv či svobod zaručených ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Již v minulosti Ústavní soud dovodil, že se "s ohledem na své ústavní postavení řídí zásadou minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů" [nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99 (N 126/15 SbNU 203)].
10. Ústavní soud přezkoumal z ústavněprávního hlediska napadená soudní rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu dává v zájmu racionality a efektivity řízení o ústavní stížnosti tomuto soudu pravomoc posoudit opodstatněnost návrhu předtím, než dospěje k závěru, že rozhodne věcně nálezem. Jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá kontradiktorní povahu. Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v ústavní stížnosti. Ústavní soud považuje ústavní stížnost zpravidla za zjevně neopodstatněnou, nejsou-li napadená rozhodnutí vzhledem ke své povaze, namítaným vadám nebo vadám řízení, která jejich vydání předcházela, způsobilá porušit základní práva nebo svobody stěžovatele. Zákon tak umožňuje Ústavnímu soudu postihnout situace, v nichž ústavní stížnost postrádá ústavněprávní rozměr.
11. Stěžovatel v části ústavní stížnosti svou argumentací fakticky zpochybňuje samotné správní rozhodnutí o odstranění stavby, resp. jejích změn provedených v rozporu se stavebním povolením, s tím, že žádná z nich nenarušuje veřejný zájem ani oprávněné zájmy třetích osob. V požadavku na odstranění změn stavby pak spatřuje protiústavní zásah do práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. K tomu Ústavní soud uvádí, že správní rozhodnutí o odstranění nepovolených změn stavby bylo vydáno v samostatném (předcházejícím) řízení, stěžovatel proti němu brojil odvoláním a následně podal správní žalobu, kterou krajský soud jako nedůvodnou zamítl (viz bod 2). Tato rozhodnutí správních orgánů a krajského soudu stěžovatel v petitu ústavní stížnosti nenapadá a nemohou tak být předmětem přezkumu v řízení před Ústavním soudem [nález ze dne 2. 10. 2008 sp. zn. III. ÚS 2111/07 (N 160/51 SbNU 3)]. V návaznosti na to stěžovatel namítá, že se správní orgány a potažmo soudy nezabývaly v řízení o dodatečném povolení (změn) stavby meritorně tím, zda lze tyto změny stavby povolit. Je však třeba zdůraznit, že jde o pouhý důsledek skutečnosti, že žádost stěžovatele byla zjevně právně nepřípustná [§66 odst. 1 písm. d) správního řádu], pročež správní orgán prvního stupně vydal procesní správní rozhodnutí (usnesení) o zastavení řízení, jehož předmětem z podstaty věci zpravidla není meritorní posouzení žádosti.
12. Další námitky uváděné stěžovatelem představují pouhé pokračování polemiky se závěry správních orgánů a soudů, což však důvodnost ústavní stížnosti založit nemůže. Ústavní soud konstatuje, že se krajský soud dostatečně vypořádal se všemi relevantními žalobními body směřujícími proti údajné nepřezkoumatelnosti rozhodnutí a nezákonnosti výroku správního rozhodnutí o zastavení řízení (viz body 2 a 3). Krajský soud dospěl systematickým výkladem
§129 odst. 2 stavebního zákona k závěru, že není možné dodatečně povolit stavbu, pokud již nabylo právní moci rozhodnutí o odstranění stavby, resp. že jde o řízení pojmově vázané na současné vedení řízení o odstranění stavby. Byť stížnostní bod polemizující s tímto právním závěrem krajského soudu odmítl Nejvyšší správní soud jako nepřípustný (bod 12 odůvodnění jeho rozhodnutí), v čemž stěžovatel spatřuje porušení svého práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, přesto se k němu fakticky věcně vyjádřil. V bodu 14 odůvodnění Nejvyšší správní soud potvrdil správnost tohoto závěru, přičemž odkázal na svou početnou judikaturu k této otázce. Ústavní soud nedospěl k závěru, že by se soudy dopustily ústavně nesouladného výkladu zákona, popř. že by zatížily řízení takovou vadou, která by odůvodňovala kasační zásah Ústavního soudu. Právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny nelze vykládat tak, že by zaručovalo úspěch v řízení nebo právo na rozhodnutí, jež odpovídá představám stěžovatele.
13. Napadená rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z požadavků kladených na ně ústavním pořádkem.
14. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. června 2021
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu