ECLI:CZ:US:2021:3.US.1819.21.1
sp. zn. III. ÚS 1819/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky STRALNET s.r.o., se sídlem Sochorova 3079/25, Brno, zastoupené Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem nám. 28. října 1898/9, Brno, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2021, č. j. 4 Ads 346/2020-33, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 9. 2020, č. j. 29 Ad 6/2019-62, rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne 9. 5. 2019, č. j. 9071/1.30/18-7, a rozhodnutí Oblastního inspektorátu inspekce práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 11. 10. 2018, č. j. 24295/9.30/18-9, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, Státního úřadu inspekce práce a Oblastního inspektorátu inspekce práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů a správních rozhodnutí. Má za to, že jimi orgány veřejné moci porušily její základní práva zaručená čl. 7 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Stěžovatelka poukazuje rovněž na okolnost, že zásada nullum crimen sine lege, obsažená v čl. 7 Úmluvy, je vyjádřena rovněž v čl. 39 Listiny základních práv a svobod ("Listina").
2. Z obsahu ústavní stížnosti, napadených rozsudků Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") a přiložených správních rozhodnutí vyplývá, že stěžovatelka byla Oblastním inspektorátem inspekce práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen "oblastní inspektorát") uznána vinnou ze spáchání přestupku podle §140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), neboť umožnila výkon nelegální práce, když umožnila patnácti cizincům výkon závislé práce bez povolení k zaměstnání a porušila tak §89 odst. 2 téhož zákona. Stěžovatelce byla uložena pokuta ve výši 1.390.000 Kč a povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1.000 Kč.
3. Po zamítnutí odvolání stěžovatelky v záhlaví označeným rozhodnutím Státního úřadu inspekce práce (dále jen "žalovaný"), se stěžovatelka žalobou proti rozhodnutí žalovaného obrátila na Krajský soud v Brně, který však žalobu napadeným rozsudkem zamítl.
4. O stěžovatelčině kasační stížnosti následně Nejvyšší správní soud rovněž nyní napadeným rozsudkem rozhodl tak, že ji jako nedůvodnou dle §110 odst. 1 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zamítl. V rozhodnutí potvrdil, že pokud stěžovatelka zaměstnávala cizince na základě dohody o provedení práce, umožnila tím výkon nelegální práce podle §5 písm. c) bodu 2 zákona o zaměstnanosti a dopustila se tak přestupku podle §140 odst. 1 písm. c) téhož zákona. V odůvodnění uvedl, že "[n]elze aprobovat jako legální jednání stěžovatele, který pro potřeby získání povolení k zaměstnání uzavřel "na oko" s cizinci pracovní smlouvy, avšak následně je nechal pracovat na základě dohody o provedení práce. Ani poukaz stěžovatele na skutečnost, že osoby, k nimž byla činěna kontrolní zjištění, měly povolení k zaměstnání, na správnosti tohoto závěru nic nemění, neboť rozhodující je, že vykonávali práci na základě dohody o provedení práce, tj. v rozporu s tímto povolením." Kasační soud neshledal pochybení správních orgánů ani při provádění kontroly dle zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "kontrolní řád"), a konstatoval přitom, že kontrola nebyla stižena nezákonností a nejednalo se ani o případ, kdy by z důkazů zajištěných v rámci této kontroly nebylo možné vycházet při posouzení věci. Současně však upozornil, že kontrolní protokol v dalším správním řízení nesloužil jako zdroj klíčových skutkových zjištění, neboť rozhodujícími důkazy byly samotné dohody o provedení práce uzavřené s cizinci, cestovní příkazy, výplatní pásky za rozhodná období a rozhodnutí o povolení k zaměstnání.
5. Zásah do svých ústavně zaručených práv spatřuje stěžovatelka zejména v porušení zásady nullum crimen sine lege (není zločinu bez zákona), jelikož tvrdí, že byla obviněna a potrestána, aniž by právní předpis umožňoval za předmětné jednání vznést obvinění a udělit trest. Je si vědoma, že se v jejím případě jedná sice o správní trestání, i přesto se však tato zásada uplatní. Tvrdí, že jí nebyla poskytnuta ani účinná ochrana, a bylo tak porušeno její právo zakotvené v čl. 7 a 13 Úmluvy a právo zaručené čl. 39 Listiny. Stěžovatelka totiž nesouhlasí se závěry správních orgánů a obecných soudů co do hodnocení možnosti zaměstnávat cizince na základě dohody o provedení práce a namítá, že výslovný zákaz použitá právní úprava neobsahuje a trestnost jejího jednání je dovozována pouze z obecně formulované normy zakazující výkon nelegální práce, její umožnění či zprostředkování. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu stěžovatelka má za to, že v jejím případě není splněna podmínka, že trestní jednání trestním právem zakázané musí být vyjádřeno jasně, přesně, srozumitelně, dostatečně určitě a podrobně [nález ze dne 16. 12. 2014 sp. zn. II. ÚS 2258/14 (N 230/75 SbNU 567); veškerá judikatura zdejšího soudu je dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Namítá, že z pouhého neuvedení dohody o provedení práce ve výčtu dokumentů, které je nutné přiložit k žádosti o vydání povolení k zaměstnání [§91 odst. 2 písm. a) a odst. 4 zákona o zaměstnanosti], nelze dovozovat nemožnost cizince na základě takové dohody vykonávat práci, ale pouze skutečnost, že tuto dohodu není nutné k žádosti o povolení přiložit. Nadto tvrdí, že kontrolované osoby měly vydáno povolení k zaměstnání, tedy je vyloučeno, aby vykonávaly práci bez tohoto povolení.
6. Druhou část svých námitek směřuje stěžovatelka k procesnímu pochybení při provádění kontroly stěžovatelky a jejích zaměstnanců Státním úřadem inspekce práce. Napadá zejména řádné zahájení a ukončení kontroly, nevypořádání jejích námitek ke kontrolnímu protokolu a poukazuje rovněž na neústavnost §14 odst. 3 kontrolního řádu, který umožňuje vyloučit z vyřizování námitek text protokolu o kontrole, který přímo nesouvisí s kontrolními zjištěními. V návaznosti na domnělá pochybení správního orgánu pak zpochybňuje rovněž důkazy, které jím byly v průběhu prováděné kontroly obstarány.
7. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Toto ustanovení umožňuje posoudit "přijatelnost" návrhu ještě před tím, než soud dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Pravomoc Ústavního soudu je totiž v tomto řízení založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, resp. v rozhodnutí je završujícím, nebyla porušena ústavní práva účastníka tohoto řízení, zda bylo vedeno ústavně souladně a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Takové zásahy či pochybení obecných soudů však Ústavní soud v nyní posuzované věci neshledal.
8. Ústavní soud mnohokrát zopakoval, že není a ani nemůže vystupovat jako další instance v obecném (resp. správním) soudnictví a přezkoumávat rozhodnutí soudů prizmatem podústavního práva, neboť mu nenáleží pravomoc podrobit napadená rozhodnutí přezkumu běžné zákonnosti tak, jak činí soudy rozhodující o opravných prostředcích. Interpretace a aplikace podústavního práva je tedy plně na obecných soudech, přičemž polemikou s právními závěry v jejich rozhodnutích se Ústavní soud zabývá pouze v případech porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, k němuž však v nyní projednávané věci nedošlo. Stěžovatelka se totiž ve svojí podstatě domáhá pouze přehodnocení závěrů obecných soudů a správních orgánů, přičemž v ústavní stížnosti uvádí tytéž argumenty, jako v žalobě a kasační stížnosti, se kterými se správní soudy náležitě vypořádaly. Tím ovšem staví Ústavní soud do role další soudní instance, která mu nepřísluší. Samotná polemika se skutkovými a právními závěry obecných soudů důvodnost ústavní stížnosti v její věci nezakládá a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [srov. nález ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
9. Ústavní soud konstatuje, že podstata ústavní stížnosti spočívá v nesouhlasu stěžovatelky se způsobem interpretace a následné aplikace podústavního práva soudy a správními orgány, které dospěly k závěru, že zákon o zaměstnanosti nepřipouští možnost vydat povolení k zaměstnání cizinci, který by je měl vykonávat na základě dohody o provedení práce. Tím je ovšem i práce vykonávaná cizincem na základě (pouze) takové dohody považována za nelegální práci, neboť ji vykonává v rozporu s vydaným povolením (bylo-li mu povolení vydáno na základě doložené pracovní smlouvy či dohody o pracovní činnosti, případně na základě odpovídajících smluv o smlouvách budoucích), anebo zcela bez něj.
10. Okolnost, že je povolení k výkonu práce vyžadováno, vyplývá z §89 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti, dle kterého "[c]izinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván, ... má-li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění k pobytu na území České republiky." Povolení je vydáváno na základě žádosti, ke které je s účinností od 15. 8. 2017 (dle novelizace zákona o zaměstnanosti provedené zákonem č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů) zapotřebí doložit "a) pracovní smlouvu, dohodu o pracovní činnosti nebo smlouvu o smlouvě budoucí, v níž se strany zavazují v ujednané lhůtě uzavřít pracovní smlouvu nebo dohodu o pracovní činnosti" [§91 odst. 2 písm. a) zákona]. Ty pak musí obsahovat "kromě povinných náležitostí stanovených zákoníkem práce také dobu trvání základního pracovněprávního vztahu, výši mzdy, platu nebo odměny, délku sjednané týdenní pracovní doby a výměru dovolené v souladu s právními předpisy."
11. Stěžovatelka zastává názor, že nezahrnutí dohody o provedení práce do výčtu příloh, které je třeba doložit k žádosti o vydání povolení [§91 odst. 2 písm. a) zákona], znamená pouze to, že její doložení není k vydání povolení zapotřebí, případně, že snad byl v průběhu legislativního procesu v textu zákona tento typ dohod pouze "opomenut".
12. Ústavní soud nicméně konstatuje, že argumentaci stěžovatelky z ústavněprávního hlediska nelze přisvědčit, jelikož orgány veřejné moci v napadených rozhodnutích postupovaly v intencích dikce i smyslu aplikovaných zákonných ustanovení. Naopak interpretace, že výslovné neuvedení dohody o provedení práce v zákonném výčtu příloh znamená, že její doložení není zapotřebí, nedává žádný rozumný smysl, jelikož by ve svém důsledku vedla ke značně absurdnímu závěru, že by k žádosti o vydání povolení vlastně nebylo třeba předkládat žádné přílohy vyžadované citovaným zákonným ustanovením - tam uvedené přílohy odpovídající skutečné povaze pracovněprávních vztahů totiž stěžovatelka neměla a dohody o provedení práce prý nebylo podle zákona nutné dokládat. Již krajský soud přitom přiléhavě konstatoval, že citovaná zákonná úprava má svoje opodstatnění zejména v tom, že dohoda o provedení práce do určité výše sjednané odměny nezakládá účast zaměstnance (cizince) na sociálním a zdravotním pojištění.
13. Nad tento rámec je možno také uvést, že ani samotné chování stěžovatelky nepřidává na věrohodnosti a přesvědčivosti její argumentace. Byla-li by totiž stěžovatelka skutečně přesvědčena, že se dohoda o provedení práce "pouze" nemusí k žádosti o povolení k zaměstnání doložit (nikoliv, že na jejím základě nelze povolení vydat), pak není zřejmé, proč o vystavení povolení k zaměstnání na základě uzavřených dohod vůbec neusilovala. Ani jí preferovaný výklad by totiž ve svém důsledku neznamenal, že by k výkonu práce na základě dohody o provedení práce nemuselo být povolení k zaměstnání vydáno. Tak jako tak by se tedy na závěru, že stěžovatelka umožnila výkon zaměstnání bez řádného povolení (vztahujícího se právě k dohodě o provedení práce), nic nezměnilo. Je třeba konečně doplnit, že Nejvyšší správní soud uvedl na pravou míru, že v daném případě bylo zjištěno, že cizincům povolení k zaměstnání vydáno bylo, avšak práci vykonávali v rozporu s tímto povolením (bod 39 napadeného rozsudku). Protože však nelegální prací je podle §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti jak práce bez povolení k zaměstnání, tak i práce v rozporu s tímto povolením, závěry správních orgánů i správních soudů obstojí a k tvrzenému porušení zásady nullum crimen sine lege nedošlo.
14. Ústavní soud neshledal ani důvody ke zpochybnění závěrů krajského a kasačního soudu, že povolení k zaměstnání je vydáváno vždy ve vztahu ke konkrétnímu volnému pracovnímu místu, které je mimo jiné definováno druhem práce, místem výkonu práce, ale rovněž i typem smluvního vztahu dle doložené pracovní smlouvy či dohody o pracovní činnosti (případně smlouvy o smlouvě budoucí). Povolení, které bylo vydáno na základě předložené pracovní smlouvy, totiž nemůže automaticky opravňovat cizince k vykonávání práce na jiném smluvním základu. Rovněž tento výklad považuje Ústavní soud za ústavně plně akceptovatelný. Nelze totiž aprobovat chování popsané kasačním soudem, kdy by docházelo k formálnímu uzavírání smluv či dohod o pracovní činnosti pouze za účelem vydání povolení; reálně by však byla práce vykonávána na základě dohody o provedení práce. Tímto způsobem by zjevně docházelo k maření účelu sledovaného zákonem o zaměstnanosti - tzn. zásadním způsobem by byla snížena nejen ochrana zaměstnanců, kterým by již nemusela být garantována ani výše mzdy, platu nebo odměny, pracovní doba, dovolená apod., ale i ochrana tuzemského pracovního trhu.
15. Nejvyšší správní soud již v minulosti konstatoval, že ""[z]ákon o zaměstnanosti má v těch částech, v nichž upravuje zaměstnávání cizinců, za účel stabilizovat rovnováhu na trhu práce v České republice na pokud možno co nejvyšší úrovni vyplácených odměn za práci a v určité míře izolovat český trh práce od pracovního trhu globálního [...] Účelem zákona je zejména uspokojit potřeby zaměstnání občanů Evropské unie, v praxi zejména občanů ČR žijících na našem území. Zaměstnávání cizinců má sloužit k "dokrytí" potřeb pracovních sil tam, kde to zájem českého hospodářství jako celku (ne nezbytně však zájem jednotlivých zaměstnavatelů) vyžaduje. Proto je zaměstnávání cizinců podrobeno přísné regulaci jak z hledisek strukturálních, tak z hledisek prostorových - smyslem a účelem regulace je vpustit na český pracovní trh jen takové profese, na taková místa, v takových počtech a v takovém čase, v nichž to pomůže celkovému ekonomickému výkonu země a zároveň to nepovede ke snížení dostupnosti zaměstnání pro občany EU a úrovně pracovních odměn, jichž v ČR dosahují. Obecně vzato má být český trh práce od prostředí mimo EU v jistém smyslu izolován tak, aby úroveň odměn za práci zde byla pokud možno co nejvyšší. Zaměstnavatelé si mají konkurovat v rámci tohoto pracovního trhu převážně "přeplácením" a vzájemným "přetahováním" zde dostupných potenciálních zaměstnanců, zvyšováním produktivity práce a technologickými inovacemi, a pokud možno ne angažováním zaměstnanců z ciziny ochotných pracovat za nižší odměnu než zdejší potenciální zaměstnanci. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání pro určitý druh práce a určité místo výkonu práce, kde je nedostatek pracovních sil pro práci daného druhu, a s takto uděleným povolením bez další regulace pracovat v jiných profesích či na jiných místech, s vyšší nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento smysl a účel pravidel zaměstnávání cizinců podle zákona o zaměstnanosti naplněn" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2020, č. j. 2 Ads 83/2019-26; veškerá judikatura označeného soudu dostupná na www.nssoud.cz).
16. Ústavní soud se ztotožňuje rovněž se závěry obecných soudů, že způsob vykonání kontroly nebyl s to zasáhnout do stěžovatelčiných základních práv, kontrola sama nebyla shledána nezákonnou, a nadto ani kontrolní protokol z ní pořízený skutečně nesloužil jako hlavní zdroj skutkových zjištění či jako základní podklad pro "trestní obvinění" stěžovatelky v samotném řízení vedeném dle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů. V tomto smyslu se soudy velice podrobně námitkami stěžovatelky zabývaly a s nimi se i přesvědčivě v odůvodnění svých rozhodnutí vypořádaly. Na jimi učiněné závěry proto postačuje pro stručnost pouze odkázat.
17. Lze tak uzavřít, že Ústavní soud nepřisvědčil námitce co do tvrzeného porušení zásady nullum crimen sine lege. Podle ustanovení §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti je totiž za nelegální práci považována mimo jiné "práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno." Dle §140 odst. 1 písm. c) téhož zákona se právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že "umožní výkon nelegální práce podle §5 písm. e) bodu 1 nebo 2." Jestliže tedy cizinci vykonávali závislou práci na základě dohody o provedení práce uzavřené se stěžovatelkou, aniž by jim však k tomu bylo vydáno povolení k zaměstnání založené právě na tomto právním titulu, nevyvolávají závěry učiněné orgány veřejné moci o spáchání přestupku stěžovatelkou žádných relevantních ústavněprávních pochybností. Jak se podává ze shora uvedeného, nyní napadená rozhodnutí jsou řádně odůvodněna, přesvědčivá a plně konvenující znění i smyslu aplikovaných zákonných ustanovení.
18. Po přezkoumání ústavní stížností napadených rozhodnutí tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že základní práva, jichž se stěžovatelka dovolává, napadenými rozhodnutími porušena nebyla. Proto Ústavní soud ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. srpna 2021
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu