ECLI:CZ:US:2021:3.US.2842.21.1
sp. zn. III. ÚS 2842/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a soudců Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Jany Zwyrtek Hamplové, proti mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 27. srpna 2021 č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN a ze dne 27. září 2021 č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, za účasti Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení, a o návrhu s ní spojeném na zrušení §1 až 8 a §10 až 21 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, event. celého tohoto zákona, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
1. Ústavnímu soudu byla dne 19. 10. 2021 doručena ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 odst. 1 písm. a) ve spojení s §75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), v níž stěžovatelka napadá shora uvedená mimořádná opatření s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí podle čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na zachování lidské důstojnosti, na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a na ochranu osobních údajů podle čl. 10 Listiny, svoboda pohybu a pobytu podle čl. 14 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Spolu s ústavní stížností spojila stěžovatelka podle §74 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení §1 až 8 a §10 až 21 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon"), event. celého tohoto zákona.
2. Mimořádným opatřením vedlejší účastnice ze dne 27. 8. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN (dále jen "první mimořádné opatření") vydaným podle §80 odst. 1 písm. g) a
§69 odst. 1 písm. h) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), bylo doplněno dřívější mimořádné opatření ze dne 30. 7. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN upravující povinnou ochranu dýchacích cest. Mimořádným opatřením vedlejší účastnice ze dne 27. 9. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN (dále jen "druhé mimořádné opatření") vydaným na základě §80 odst. 1 písm. g), §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona byly mimo jiné široce upraveny podmínky provozu v maloobchodních prodejnách zboží a služeb, včetně podmínek pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích či dalších činnostech vymezených mimořádným opatřením, spočívající v prokazování absolvování očkování, negativního výsledku testu nebo prodělání onemocnění SARS-CoV-2 (bod 16 druhého mimořádného opatření).
3. Stěžovatelka uvádí, že její ústavní stížnost je vedena snahou zabránit opakovanému mocenskému zneužívání pandemického zákona spočívajícímu mimo jiné ve vydání napadených mimořádných opatření zasahujících do jejích výše uvedených ústavně zaručených základních práv a svobod. Upozorňuje přitom na skutečnost, že některá Nejvyšším správním soudem zrušená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví (dále jen "ministerstvo") byla ihned nahrazena opatřeními novými, obdobně protizákonnými, obsahově na sebe navazujícími a vzájemně se nahrazujícími. Vysoký počet zrušených mimořádných opatření podle ní svědčí o vysoké míře nezákonností, a to i za situace, kdy Nejvyšší správní soud opakovaně dával ministerstvu prostor k úpravě mimořádných opatření vydávaných na základě pandemického zákona.
4. První mimořádné opatření zasahuje do ústavně zaručených práv stěžovatelky tím, že omezuje její svobodu pohybu v případě, že odmítá "jako zdravý člověk za neexistence vyhlášené epidemie jakékoli nemoci, a za situace protiústavně vyhlášeného stavu pandemické pohotovosti onemocnění COVID-19 ... fakticky, omezovat své dýchací cesty ochranou dýchacích cest". Upozorňuje přitom na to, že "epidemie nebyla nikdy někým vyhlášena, a stav pandemické pohotovosti byl vyhlášen zákonem, který označuje za protiústavní"... přičemž "počet onemocnění COVID-19 nedosahuje ani zlomku podmínek epidemie, natož pandemie, což je doloženo oficiálními statistikami Ministerstva zdravotnictví". Stěžovatelka podotýká, že se snažila získat od vedlejší účastnice a České lékařské komory takové informace, aby se přesvědčila o tom, že zásahy do jejích ústavně zaručených práv jsou alespoň částečně důvodné. Navzdory tomu, že již uplynula zákonná lhůta k poskytnutí informací, ani jeden z povinných subjektů stěžovatelce tyto informace neposkytl.
5. Druhému mimořádnému opatření stěžovatelka vytýká zejména bod 16., který stanovuje podmínky pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích či dalších činnostech vymezených mimořádným opatřením, včetně povinnosti prokazovat se dokončeným očkováním, negativním výsledkem testu nebo proděláním onemocnění. Toto mimořádné opatření, resp. jeho část považuje stěžovatelka za protiústavní, neboť spočívá 1) v povinnosti podrobovat se opakovaně a bezdůvodně lékařským úkonům bez toho, že by byla nemocná, a sama se pro tyto úkony svobodně rozhodla; 2) v povinnosti seznamovat se svým zdravotním stavem a absolvováním zdravotních úkonů široký okruh osob odlišných od ošetřujícího lékaře; 3) v povinnosti informovat o svých osobních údajích vyžadovaných na potvrzeních neurčitý okruh osob bez zajištění důvěrnosti těchto údajů, a 4) v bezdůvodném omezení svobody pohybu v případě neakceptování tohoto mimořádného opatření. Mimořádné opatření bylo podle názoru stěžovatelky vyhlášeno navzdory tomu, že k tomuto postupu neexistovaly objektivní důvody.
6. Stěžovatelka se spolu s ústavní stížností domáhá zrušení §1 až 8 a 10 až 21 pandemického zákona, event. zrušení tohoto zákona jako celku. Namítá, že uvedený zákon svěřuje rozhodnutí odborné otázky v podobě (ne)existence pandemické pohotovosti do působnosti Poslanecké sněmovny, když o této otázce by měly rozhodovat orgány ochrany veřejného zdraví. Ustanovení §2 pandemického zákona navíc svěřuje stejnou pravomoc třem různým vykonavatelům státní moci, aniž by jakkoliv stanovil jejich hierarchii. Zmatečnost pandemického zákona podle stěžovatelky utvrzuje též jeho §4, podle něhož nejsou dotčeny pravomoci státních orgánů podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Stěžovatelka též namítá protiústavnost právní úpravy přestupků podle pandemického zákona, neboť výše stanovených správních trestů je nepřiměřená a je vedena snahou zastrašit adresáty mimořádných opatření.
7. Podle názoru stěžovatelky její ústavní stížnost vysoce přesahuje její vlastní zájmy, neboť se napadená mimořádná opatření, resp. pandemický zákon, dotýká milionů občanů. Proto je podle stěžovatelky třeba, aby Ústavní soud "vnesl do současné situace jasné mantinely" a zabránil porušování ústavně zaručených práv a svobod, když ochrana poskytovaná Nejvyšším správním soudem je pouze formální.
8. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou v předmětné věci splněny všechny procesní předpoklady meritorního posouzení ústavní stížnosti stanovené zákonem o Ústavním soudu. Jelikož byla ústavní stížnost podána stěžovatelkou, která je advokátkou, nemusí být podle stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15 zastoupena jiným advokátem, jak vyžadují §29 až §31 zákona o Ústavním soudu. Při posouzení příslušnosti Ústavního soudu k projednání ústavní stížnosti, a druhotně též při posouzení její (ne)přípustnosti, však dospěl Ústavní soud k závěru, že podmínky řízení nejsou splněny.
9. Obě napadená mimořádná opatření jsou podle názoru Ústavního soudu opatřeními obecné povahy představujícími "určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé" [nález ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409)]. Napadená mimořádná opatření naplňují veškeré znaky opatření obecné povahy v podobě jejich 1) vnější závaznosti, 2) generického (druhového) vymezení adresátů, obdobně jako je tomu u právních předpisů a 3) konkrétnosti předmětu regulace, obdobně jako u správních aktů ad rem. Současně jim je forma opatření obecné povahy přiznána přímo zákonem (srov. §3 odst. 6, §13 odst. 1 a 2 pandemického zákona a §94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví). Shora uvedené vymezení znaků opatření obecné povahy, kterými jsou i mimořádná opatření podle pandemického zákona, event. zákona o ochraně veřejného zdraví, odpovídá též dřívější judikatuře Ústavního soudu [nález ze dne 29. 3. 2010 sp. zn. IV. ÚS 2087/07 (N 67/56 SbNU 757), usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20-2 nebo ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 11/20-2, bod 31 a násl. odůvodnění], jakož i jeho doktrinálnímu vymezení (HEJČ, D., BAHÝĽOVÁ, L. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 61-69; KOPECKÝ, M. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 182; SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 164 a násl.). To stěžovatelka ostatně argumentačně nezpochybňuje.
10. Ve své nálezové judikatuře, kterou je Ústavní soud podle §13 in fine zákona o Ústavním soudu vázán, dospěl již v minulosti k závěru, že "specifický charakter opatření obecné povahy a zvláštní institut jeho přezkumu ve správním soudnictví (nikoli prostřednictvím institutu obecného, tj. žaloby proti rozhodnutí správního orgánu) vylučuje, aby ústavní stížnost mohla být efektivně podána přímo proti tomuto opatření, nýbrž lze ji uplatnit toliko až proti rozhodnutí ... soudu, kterým bylo opatření obecné povahy přezkoumáno ... ústavní stížnost směřující proti opatření obecné povahy by musela být - pro nedostatek příslušnosti Ústavního soudu podle
§43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu - odmítnuta" [nález ze dne 21. 1. 2010 sp. zn. III. ÚS 456/09 (N 11/56 SbNU 105)]. Tento přístup potvrdil Ústavní soud rovněž při posuzování podmínek řízení o ústavní stížnosti směřující proti mimořádnému opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví (usnesení ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 11/20). V něm zdůraznil, že jeho "kompetence ... jsou na ústavní úrovni taxativním způsobem vymezeny v čl. 87 Ústavy... Přezkoumávat zákonnost opatření obecné povahy, resp. pro jejich nezákonnost a porušení ústavně zaručených práv je rušit Ústavnímu soudu nepřísluší. Přezkoumání a případné zrušení opatření obecné povahy přísluší ... výlučně soudům ve správním soudnictví, a to v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ... Ústavní soud je s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy povinen toto rozdělení kompetencí mezi ústavní soudnictví (rušení právních předpisů) a správní soudnictví (rušení opatření obecné povahy) respektovat ... Opatření obecné povahy nelze považovat za opatření podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, zvláště pak tehdy, dostal-li se pojem opatření do zákona o Ústavním soudu pod vlivem rakouské právní terminologie, která jím v zásadě rozuměla konstitutivní správní rozhodnutí."
11. K přezkoumání opatření obecné povahy jsou příslušné správní soudy v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), resp. v případě mimořádného opatření podle pandemického zákona nebo mimořádných opatření podle §69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví ve stavu pandemické pohotovosti, která mají celostátní působnost a vydalo je ministerstvo, toliko Nejvyšší správní soud (§13 odst. 1 věta první pandemického zákona). Ke stejnému závěru dospívá též odborná literatura [srov. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 931; a nejnověji ŠKUREK, M. In FRUMAROVÁ, K., GRYGAR, T., POUPEROVÁ, O., ŠKUREK, M. Správní právo procesní. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 505 (marg. 1734), kde je též reagováno na recentní judikaturu Ústavního soudu k této otázce]. S ohledem na shora uvedená východiska je dán - v obecné rovině - důvod pro odmítnutí ústavní stížnosti podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, neboť jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný. V opačném případě by totiž Ústavní soud přímo vstupoval do působnosti správních soudů, k čemuž však s ohledem na zásadu sebeomezení své rozhodovací činnosti vyplývající již z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, není oprávněn. Ústavní soud je tudíž v řízení o ústavní stížnosti příslušný teprve k přezkumu rozhodnutí správních soudů vydaných v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části.
12. Ústavní soud nepřehlédl, že uvedená otázka není v jeho judikatuře řešena zcela jednotně, když například v usneseních ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 12/20, ze dne 9. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/20 a ze dne 16. 3. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 13/21 zaujal právní názor, že k přezkumu opatření obecné povahy je obecně (nikoliv nutně in concreto) příslušný. Byť Ústavní soud ve světle těchto svých usnesení připouští možnost, že by přezkoumával a rušil opatření obecné povahy, přesto je na místě ústavní stížnost stěžovatelky odmítnout podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, neboť obě napadená mimořádná opatření byla již zrušena (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, body 48, 49 a 66, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/20, bod 20). První mimořádné opatření bylo zrušeno s účinností ode dne 25. 10. 2021 od 00:00 hodin mimořádným opatřením ministerstva ze dne 22. 10. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-60/MIN/KAN, druhé mimořádné opatření bylo zrušeno s účinností ode dne 22. 11. 2021 od 00:00 hod. mimořádným opatřením ministerstva ze dne 5. 11. 2021 č. j. MZDR 14601/2021-27/MIN/KAN. Obě napadená mimořádná opatření tudíž nejsou platná a nelze je zrušit podruhé.
13. Ústavní soud dodává, že stěžovatelka napadla ústavní stížností přímo opatření obecné povahy, aniž by se předtím obrátila na Nejvyšší správní soud s návrhem na jejich zrušení (§13 odst. 1 a 2 pandemického zákona). Kdyby tak řádně a včas učinila, ten by mohl i po jejich zrušení ministerstvem alespoň deklarovat jejich případnou nezákonnost (§13 odst. 4 pandemického zákona). Následně by pak mohla proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu - ve smyslu zásady subsidiarity ústavní stížnosti plynoucí z čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §75 odst. 1 ve spojení s §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu - podat ústavní stížnost.
14. Ústavní soud nezpochybňuje, že se napadená mimořádná opatření mohla významným způsobem dotýkat právní sféry stěžovatelky. Ochranu jejím veřejným subjektivním právům však mají efektivně poskytnout správní soudy, a to i s ohledem na skutečnost, že podle §101d odst. 2 in fine s. ř. s. je třeba o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části rozhodnout do 90 dnů poté, co návrh došel soudu. Skutečnost, že správní soudy tuto svou úlohu v zásadě plní, ostatně dokládá mimořádně vysoký počet zrušených (či deklarovaných za nezákonné) mimořádných opatření ministerstva. Aniž by Ústavní soud zpochybňoval výše uvedené a prováděl věcný přezkum napadených opatření obecné povahy, lze se ztotožnit se stěžovatelkou v tom, že je krajně nežádoucí a s principy právního státu rozporná praxe ministerstva, které i po opakovaném zrušení jeho některých mimořádných opatření Nejvyšším správním soudem, vydává ve "lhůtě určené k nápravě" nová mimořádná opatření s prakticky stejným obsahem, jen s jiným datem a číslem jednacím. V takovém případě nelze než apelovat na Nejvyšší správní soud, aby vždy důsledně zvážil, zda nezákonné opatření obecné povahy nezrušit okamžikem právní moci rozsudku (§101d odst. 2 s. ř. s.), a nikoliv až s datem pozdějším. To platí tím spíše, dospěl-li již v minulosti Nejvyšší správní soud k závěru, že provozovny, v nichž jsou poskytovány služby, nespadají mezi obchodní či výrobní provozovny dle §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, a současně, že "ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nelze chápat tak, že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý" (rozsudek Nejvyššího správního soudu z 21. 5. 2021 č. j. 6 Ao 22/2021-44).
15. Odmítnutí ústavní stížnosti podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu má současně podle §43 odst. 2 písm. b) téhož zákona za následek odmítnutí návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení pandemického zákona, event. celého tohoto zákona. Odmítnutím ústavní stížnosti totiž odpadá základní podmínka projednání návrhu na zrušení právního předpisu, potažmo jeho části (viz např. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 nebo ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. III. ÚS 787/20). Pro úplnost však Ústavní soud uvádí, že v současné době probíhá pod sp. zn. Pl. ÚS 20/21 řízení o návrhu na zrušení pandemického zákona podaném dne 24. 3. 2021 skupinou senátorů dle §64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2021
Radovan Suchánek, v. r.
předseda senátu