ECLI:CZ:US:2020:3.US.787.20.1
sp. zn. III. ÚS 787/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jiřího Zemánka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Vojtěcha Šimíčka o ústavní stížnosti obchodní společnosti FV elektrárna Páleč s. r. o., sídlem Pražská 777, Velké Přílepy, zastoupené Mgr. Josefem Švandou, advokátem, sídlem Buzulucká 678/6, Praha 6, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. listopadu 2019 č. j. 23 Cdo 2545/2019-262, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. března 2019 č. j. 29 Co 66/2019-238, rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 8 ze dne 15. června 2018 č. j. 25 C 32/2016-150, rozhodnutí předsedkyně Energetického regulačního úřadu ze dne 26. února 2016 č. j. 03273-40/2015- ERU a rozhodnutí Energetického regulačního úřadu ze dne 20. listopadu 2015 č. j. 03273-33/2015- ERU, a o návrhu s ní spojeném na zrušení čl. II bodu 2 zákona č. 330/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze, Obvodního soudu pro Prahu 8 a Energetického regulačního úřadu, jako účastníků řízení, a obchodní společnosti OTE, a. s., sídlem Sokolovská 92/79, Praha 8, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k zásahu do jejího legitimního očekávání a právní jistoty ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. S ústavní stížností spojila stěžovatelka podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), návrh na zrušení čl. II bodu 2 zákona č. 330/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, ve znění účinném do 31. 12. 2012.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Stěžovatelka postavila na území obce Páleč fotovoltaickou elektrárnu (FVE Páleč), zkolaudovanou dne 26. 10. 2010 na základě kolaudačního souhlasu vydaného stavebním úřadem městyse Zlonice. Současně byla držitelkou licence na výrobu elektřiny č. 111017345, která nabyla právní moci dne 5. 11. 2010 a zanikla na základě správního rozhodnutí Energetického regulačního úřadu (dále též jen "ERÚ") dne 31. 7. 2011. Dne 5. 2. 2010 došlo mezi stěžovatelkou a obchodní společností ČEZ distribuce, a.s. k uzavření smlouvy o smlouvě budoucí o připojení FVE Páleč k distribuční soustavě. Stěžovatelka si v souladu s §4 odst. 3 zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), ve znění pozdějších předpisů, zvolila, že za svou elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů bude namísto nabídnutí k výkupu požadovat tzv. zelený bonus. Tuto skutečnost sdělila dne 17. 9. 2010 obchodní společnosti ČEZ Distribuce, a.s. V důsledku dokončení stavby přípojného bodu společností ČEZ Distribuce, a.s. dne 9. 12. 2010, došlo k fyzickému propojení FVE Páleč s distribuční soustavou společnosti ČEZ Distribuce, a. s., která následně (dne 22. 12. 2010) provedla kontrolu splnění technických podmínek FVE Páleč pro umožnění bezpečného dodávání elektřiny do distribuční soustavy. O výsledcích této kontroly byl pořízen protokol, a to se zamítavým závěrem, neboť dle zjištění společnosti ČEZ Distribuce, a. s. "povolený a instalovaný výkon neodpovídá hodnotám ve smlouvě o připojení ani hodnotě v licenci". Z toho důvodu společnost ČEZ Distribuce, a. s. nepovolila stěžovatelce, aby začala z FVE Páleč přenášet elektřinu přes jí provozovanou distribuční soustavu.
3. Z napadených rozhodnutí dále vyplývá, že dne 29. 12. 2010 došlo k osazení FVE Páleč elektroměrem č. 1177/10/11 a k započetí (měřené) výroby elektřiny pro vlastní potřebu stěžovatelky, o čemž byl sepsán protokol. Za takto vyrobenou elektřinu stěžovatelka u obchodní společnosti ČEZ Distribuce, a. s. uplatnila nárok na podporu, který však nebyl splněn. Obchodní společnost ČEZ Distribuce a. s. uhradila stěžovatelce pouze část zelených bonusů ve výši 3 278 000 Kč včetně daně z přidané hodnoty (dále jen "DPH") až dne 17. 8. 2011 a část zelených bonusů ve výši 756 967 Kč včetně DPH až dne 6. 9. 2011, a to vše po odinstalování části solárních panelů z výrobny tak, aby mohla být vůbec uvedena do provozu. Stěžovatelka se proto v řízení před ERÚ i před obecnými soudy fakticky domáhala zaplacení rozdílu mezi částkou vyplacenou obchodní společností ČEZ Distribuce, a. s. (podpora pro zdroje uvedené do provozu v roce 2011) a částkou, která by měla dle jejího názoru odpovídat podpoře vyplácené pro zdroje uvedené do provozu v roce 2010. Svůj nárok se však stěžovatelka rozhodla neuplatňovat vůči obchodní společnosti ČEZ Distribuce, a. s., nýbrž vůči vedlejší účastnici. Tento svůj procesní postup stěžovatelka opírala o §54 odst. 13 zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, podle něhož "práva a závazky provozovatele přenosové soustavy nebo provozovatele regionální distribuční soustavy vzniklé do účinnosti tohoto zákona z důvodu, že provozovatel přenosové soustavy nebo provozovatel regionální distribuční soustavy odmítl přiznat výrobci zcela nebo zčásti nárok na výkupní cenu nebo na zelený bonus nebo na příspěvek k ceně elektřiny z kombinované výroby elektřiny a tepla anebo vyrobené z druhotných zdrojů, přecházejí dnem účinnosti tohoto zákona na operátora trhu".
4. Stěžovatelka se obrátila se svým nárokem na doplacení rozdílů zelených bonusů nejprve na ERÚ, a to podáním návrhu na zahájení sporného řízení podle §141 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Návrh stěžovatelky byl zamítnut, neboť správní orgán dospěl k závěru, že ze strany stěžovatelky nedošlo k připojení do sítě v roce 2010, a z toho důvodu nedošlo ke splnění jedné z podmínek pro vznik nároku. To, že údajně nedošlo k připojení do sítě v roce 2010, pak mělo mít dle názoru ERÚ rovněž za následek nedostatek pasivní legitimace (viz výše citované přechodné ustanovení zákona č. 165/2012 Sb.). Proti tomuto zamítavému správnímu rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad k předsedkyni ERÚ. Rozhodnutím předsedkyně ERÚ ze dne 26. 2. 2016 č. j. 03273-40/2015-ERU byl rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno.
5. Následně stěžovatelka toto rozhodnutí neúspěšně napadla žalobou podle části V. zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, podanou k Obvodnímu soudu pro Prahu 8 (dále jen "obvodní soud"). Ten ve svém zamítavém rozsudku potvrdil správnost postupu správního orgánu, neboť ani dle jeho názoru stěžovatelka nesplňovala podmínku výroby elektřiny, resp. připojení do sítě v roce 2010. Obvodní soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že "aby bylo možné jeho výrobnu považovat za uvedenou do provozu ve smyslu zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů a příslušného cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu, bylo třeba splnit následující podmínku - v souladu s rozhodnutím o udělení licence a vznikem oprávnění k výkonu licencované činnosti poprvé začít vyrábět elektřinu. Podmínka výroby elektřiny vyplývá jednoznačně ze smyslu zákona, jehož účelem je podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (nikoliv pouhá výstavba těchto výroben!), stejně jako podmínka udělení licence, která je nezbytným předpokladem pro zahájení podnikání ve výrobě elektřiny". V obdobném duchu rozhodl rovněž Městský soud v Praze i Nejvyšší soud, který se rovněž zabýval námitkou tvrzeného retroaktivního výkladu práva.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka má za to, že ERÚ a obecné soudy zasáhly do jejího legitimního očekávání a právní jistoty tím, že skutečnosti nastalé v roce 2010 údajně nebyly posuzovány podle právních předpisů platných a účinných v roce 2010, ale podle pravidel stanovených dodatečně. Nejvyšší soud pak dle tvrzení stěžovatelky přišel s vlastním výkladem podmínek uvedených v cenovém rozhodnutí ERÚ č. 4/2009, a to v rozporu s předchozí judikaturou, zejména pak Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelka v řízení před obecnými soudy argumentovala odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2017 sp. zn. 4 As 257/2017, a Nejvyššímu soudu vytýká, že se k závěrům Nejvyššího správního soudu nevyjádřil a nevysvětlil, proč vykládá cenové rozhodnutí ERÚ odlišně od Nejvyššího správního soudu.
7. Současně stěžovatelka namítá, že zdánlivé oddálení uvedení výrobny FVE Páleč do provozu bylo důsledkem údajně obstrukční činnosti společnosti ČEZ Distribuce, a.s., přičemž se stěžovatelka v této souvislosti dovolávala zásady, podle níž nesmí mít nikdo prospěch ze svého protiprávního jednání. Stěžovatelka shledává porušení práva na soudní ochranu v tom, že se ERÚ a obecné soudy údajně nevypořádaly s výše uvedenou námitkou stěžovatelky.
III.
Procesní předpoklady řízení o ústavní stížnosti před Ústavním soudem
8. Ústavní soud zkoumal splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, z nichž vzešla rozhodnutí napadená ústavní stížností. Stěžovatelka je podle §30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zastoupena advokátem a vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k obraně svých práv, ústavní stížnost je proto přípustná (§72 odst. 1 téhož zákona argumentum a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně připomíná, že je dle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), nikoliv třetí, resp. čtvrtou instancí v systému obecného soudnictví [srov. např. nález ze dne 12. 3. 1997 sp. zn. I. ÚS 157/96 (N 26/7 SbNU 165)].
10. Jelikož stěžovatelka v ústavní stížnosti předestřené argumenty (viz část II.) uplatnila již v řízení před správním orgánem a před obecnými soudy, zaměřil se Ústavní soud zejména na to, zda se jimi soudy zabývaly, resp. zda se s nimi ústavně souladným způsobem vypořádaly.
11. Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení o zásahu do legitimního očekávání retroaktivním použitím práva Energetickým regulačním úřadem, jehož rozhodnutí obecné soudy nezrušily. Pravomoc stanovit výši podpory (v podobě zelených bonusů i výkupních cen) dopředu na následující kalendářní rok náleží ERÚ (§6 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). Pro stanovení výše podpory za rok 2010 bylo proto rozhodující Cenové rozhodnutí ERÚ č. 4/2009 ze dne 3. 11. 2009. Tuto skutečnost koneckonců nezpochybňuje ani sama stěžovatelka. Ustanovení čl. 1.9 Cenového rozhodnutí ERÚ č. 4/2009 stanovuje, že "u nově zřizované výrobny elektřiny nebo zdroje se uvedením do provozu rozumí den, kdy výrobce začal v souladu s rozhodnutím o udělení licence a vzniku oprávnění k výkonu licencované činnosti vyrábět a dodávat elektřinu do elektrizační soustavy při uplatnění podpory formou výkupních cen nebo kdy poprvé začal vyrábět elektřinu při uplatnění podpory formou zelených bonusů". Toto ustanovení však bylo podle stěžovatelky vyloženo retroaktivně a v rozporu s předešlou praxí.
12. Výše uvedená námitka stěžovatelky byla obecnými soudy vyvrácena. Ze systematického výkladu jednoznačně vyplývá, že dodávky elektřiny musí být realizovány v souladu s právem, nikoliv tedy bez právního důvodu nebo dokonce protiprávně. Dle §52 odst. 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, pak platí, že se neoprávněná dodávka elektřiny do elektrizační soustavy zakazuje. Z §52 odst. 2 písm. a) energetického zákona dále vyplývá, že neoprávněnou dodávkou elektřiny do elektrizační soustavy je rovněž dodávka bez právního důvodu. Bez ohledu na hodnocení důvodů, které k tomu vedly, lze konstatovat, že tento předpoklad (dodávka elektřiny bez právního důvodu) byl ve věci stěžovatelky naplněn. Obecné soudy, zejména pak Nejvyšší soud při posouzení věci postupoval nejen dle gramatického a systematického výkladu příslušných právních norem, ale rovněž dle výkladu teleologického, když podle názoru Ústavního soudu správně uvedl, že "účelem zákona o podpoře obnovitelných zdrojů není, aby se výrobny pouze stavěly, nýbrž jeho účelem je zvýšení podílu využívané elektřiny, která pochází z obnovitelných zdrojů. V případě výrobny určené k připojení do elektrizační soustavy je tak k naplnění účelu zákona logicky nezbytné, aby k připojení do elektrizační soustavy skutečně došlo".
13. Právní závěr, že podmínka dodání elektřiny do elektrizační soustavy ve smyslu cenového rozhodnutí ERÚ není splněna jednáním, které není souladné s právem (typicky dodávky bez právního důvodu), je konstantně dovozována Nejvyšším soudem (srov. rozsudek ze dne 9. 3. 2017 sp. zn. 32 Cdo 1051/2015). Ve věci stěžovatelky tedy nešlo o žádný (natož svévolný) odklon od předchozí rozhodovací praxe. To se v zásadě týká i správní praxe ERÚ. Dle převažujících názorů právní nauky i judikatury může legitimní očekávání ve správním právu založit jen taková správní praxe, která je 1) ustálená, 2) jednotná, 3) dlouhodobá (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 sp. zn. 6 Ads 88/2006-132). Stěžovatelka v řízení před správním orgánem, obecnými soudy ani ve své ústavní stížnosti takovouto jinou ustálenou a dlouhodobou správní praxi ERÚ, která by byla způsobilá jí založit legitimní očekávání, nedoložila. K argumentaci rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2017 sp. zn. 4 As 257/2017 se pak vyjádřil (byť stručně) již obvodní soud (srov. bod 37 odůvodnění rozsudku), když zdůvodnil, proč dané rozhodnutí není na věc stěžovatelky aplikovatelné, resp. v čem je dána odlišnost ve skutkových rysech. Ústavní soud ve vazbě na to připomíná, že předpokladem uplatnění zásady legitimního očekávání je "srovnávání srovnatelného". Předmětný rozsudek Nejvyššího správního soudu dále ve svém rozsudku podrobně reflektoval Městský soud v Praze (body 14 až 17 odůvodnění rozsudku).
14. K údajnému porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod Ústavní soud opakovaně uvádí, že obsahem tohoto práva není garance úspěchu v řízení. K porušení práva na soudní ochranu dojde teprve takovým porušením objektivních procesních pravidel, které by stěžovatele skutečně omezilo v některém konkrétním subjektivním procesním právu (srov. usnesení ze dne 27. 8. 2003 sp. zn. I. ÚS 148/02).
15. Nad rámec odůvodnění rozhodnutí obecných soudů považuje Ústavní soud za vhodné zdůraznit, že správní rozhodnutí ERÚ (napadané následně před soudy), bylo vydáno v tzv. sporném řízení podle §141 správního řádu. Toto řízení se v mnoha ohledech vymyká obecné úpravě správního řízení. Ke spornému řízení se váže zásada dispoziční, projednací (nikoliv vyšetřovací), dále dochází ke značnému potlačení zásady materiální pravdy (srov. §141 odst. 3 správního řádu). Objektivní i subjektivní důkazní břemeno zde nese stěžovatelka, která byla v postavení navrhovatele. Bylo tudíž zejména jejím úkolem (a nikoliv úkolem správního orgánu) prokazovat splnění připojení a dodávky elektřiny do elektrizační soustavy za podmínek stanovených zákonem, popř. prokázat další skutečnosti, jichž se dovolává (např. zneužití práva obchodní společností ČEZ Distribuce, a. s.). Tím spíše pak nelze dovodit, že by v jejím případě došlo k porušení práva na soudní ochranu, když se orgány veřejné moci způsobem stanoveným zákonem všemi námitkami stěžovatelky zabývaly a přiměřeným způsobem je vypořádaly.
16. Ústavní soud konstatuje, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí. S ohledem na to, že ve věci stěžovatelky nebylo shledáno porušení ústavně zaručeného práva, byla její ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení odmítnuta jako zjevně neopodstatněná dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
17. Jelikož návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho ustanovení sdílí osud ústavní stížnosti, Ústavní soud současně s ústavní stížností odmítl rovněž návrh na zrušení čl. II bodu 2 zákona č. 330/2010 Sb. V důsledku odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost totiž současně odpadá i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona, resp. v tomto případě jeho jednotlivého ustanovení (viz usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95).
18. Nad rámec uvedeného Ústavní soud uvádí, že dle samotné stěžovatelky se na ni napadené ustanovení zákona č. 330/2010 Sb. ani nikdy nevztahovalo. Není proto jasné, z jakého důvodu má jít o zákon, jehož "uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti", jak požaduje §74 zákona o Ústavním soudu. Současně i v situaci, kdy by bylo ústavní stížnosti vyhověno a došlo ke splnění podmínek uvedených v §74 zákona o Ústavním soudu, šlo by dle §66 odst. 1 téhož zákona o návrh nepřípustný. Důvod zde spočívá v tom, že zákon č. 330/2010 Sb., jehož čl. II bod 2 stěžovatelka požaduje zrušit, ještě před doručením návrhu Ústavnímu soudu pozbyl platnosti, neboť byl s účinností k 1. 1. 2013 zrušen zákonem č. 165/2012 Sb.
19. Ústavní soud z důvodů výše uvedených proto ústavní stížnost s návrhem na zrušení čl. II bodu 2 zákona č. 330/2010 Sb. podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2020
Jiří Zemánek v.r.
předseda senátu