ECLI:CZ:US:2021:4.US.1426.21.1
sp. zn. IV. ÚS 1426/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Petry Rendlové, zastoupené Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem, sídlem Klokotská 103/13, Tábor, proti výroku II. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. března 2021 č. j. 7 As 30/2020-34 v části, jíž zamítl návrh stěžovatelky na zrušení části opatření obecné povahy obce Tisá ze dne 24. 9. 2018 č. j. 1202/18/OÚ týkající se etapizace výstavby stanovené pro plochy č. 8, 9, 11 a 12b, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a obce T., jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení části v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jí byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že stěžovatelka je vlastnicí několika pozemků v katastrálním území vedlejší účastnice. Dne 4. 6. 2012 zastupitelstvo vedlejší účastnice vydalo územní plán (opatření obecné povahy č. j. ÚP 07/2012/OOP), jenž u ploch č. 9, 11, 12a a 12b, ve kterých se nachází i pozemky stěžovatelky, obsahoval jako podmínku nové výstavby zpracování územní studie do dne 31. 12. 2030. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 23. 9. 2015 č. j. 40 A 4/2015-131 uvedený územní plán k návrhu stěžovatelky zrušil, neboť lhůta pro pořízení územní studie je nepřiměřeně dlouhá a vůči stěžovatelce diskriminační. Kasační stížnost vedlejší účastnice zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2016 č. j. 8 As 152/2015-103. Její následnou tzv. komunální ústavní stížnost Ústavní soud zamítl nálezem ze dne 9. 11. 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17 (N 207/87 SbNU 377).
3. Dne 24. 9. 2018 zastupitelstvo vedlejší účastnice vydalo změnu uvedeného územního plánu (opatření obecné povahy č. j. 1202/18/OÚ). Uvedeným aktem vedlejší účastnice, mimo jiné, zaprvé stanovila pro plochy č. 9, 11 a 12b jako podmínku nové výstavby zpracování územní studie do dne 10. 10. 2022, a zadruhé tzv. etapizaci výstavby, podle níž "[v]ýstavbu v zastavitelných plochách č. 11 a 12b je možné zahájit až po zastavění 80 % zastavitelných ploch č. 8 a 9." Proti uvedenému opatření obecné povahy v uvedených částech brojila stěžovatelka návrhem na jeho zrušení u krajského soudu. Ten jej zamítl rozsudkem ze dne 22. 1. 2020 č. j. 40 A 12/2019-68.
4. Proti uvedenému rozsudku krajského soudu stěžovatelka brojila kasační stížností, k níž jej Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil (výrok I.), zrušil napadené opatření obecné povahy v grafické části v rozsahu vymezení ploch č. 9, 11 a 12b, u nichž bylo uloženo prověření změn využití územní studií, ve zbylé části (pozn. týkající se podmínky tzv. etapizace) návrh stěžovatelky zamítl (výrok II.) a rozhodl o nákladech řízení (výrok III.).
5. Podle Nejvyššího správního soudu existoval rozpor mezi textovou a grafickou částí územního plánu v části týkající se podmínky pořízení územní studie, a proto byla nezákonná. Šlo-li o tzv. etapizaci, Nejvyšší správní soud nejprve zdůraznil, že jde obecně o legitimní nástroj územního plánování, jehož cílem je stanovení racionálního a funkčního rámce budoucí výstavby, aby nedošlo k "chaotické výstavbě ihned a všude"; ze své povahy jde o odložení plánované výstavby do doby, kdy na ni bude připraveno okolní území obce. V nyní posuzované věci budou zastavěny plochy u centra a po zastavění 80 % ploch č. 8 a 9 bude možné zahájit druhou etapu. Daného cíle nešlo v konkrétních podmínkách dosáhnout jiným způsobem, který stěžovatelka navrhovala (podmínění výstavby s demografickým růstem obce), neboť s ním (cílem) nutně nemusí souviset. Nejvyšší správní soud zohlednil, že stěžovatelka vlastní i pozemky náležící do první etapy. Je schopná "do určité míry" ovlivnit, kdy se zahájí druhá etapa, a nachází se proto ve výhodnější pozici, než je obvyklé (pozemky obvykle vlastní rozdílné osoby). Řešení zvolené vedlejší účastnicí je přiměřené, neboť plochy zařazené do druhé etapy nemají přímou návaznost na souvisle zastavěné území, jsou od něj nejvíce vzdálené, umístěním a rozlohou jsou ojedinělé a mohou ovlivnit celkový ráz obce.
6. Stěžovatelka nemohla legitimně očekávat, že před přijetím změny územního plánu dané pozemky budou určeny k okamžité zástavbě; jako zastavitelné byly určeny teprve územním plánem z roku 2012. Bylo zřejmé, že vedlejší účastnice měla v úmyslu posunout výstavbu na daném území v čase. Dříve k tomu toliko zvolila nevhodný nástroj, jak se podává z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 655/17. Uvedený nález ani nelze vyložit tak, že stěžovatelce musí být známo přesné datum zastavitelnosti pozemků v jejím vlastnictví. V odkazované věci šlo o to, že u podmínky pořízení územní studie nebylo nic známo o jejím budoucím obsahu; byla neurčitá a nepředvídatelná.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka tvrdí, že tzv. etapizace stanovená uvedenou změnou územního plánu vedlejší účastnice omezuje její vlastnické právo, neboť vede k časově neohraničenému omezení možnosti využít pozemky v jejím vlastnictví k zástavbě, přestože jsou pozemky k zástavbě určeny od roku 2012. Zastavitelnost pozemků stěžovatelky vymezených na plochách č. 11 a 12b (druhá etapa etapizace) je totiž odvislá od 80% zastavitelnosti ploch č. 8 a 9 (první etapa); jejich zastavění však nemusí nikdy nastat a splnění podmínky není výhradně v moci stěžovatelky.
8. Takto nastavené podmínky etapizace stěžovatelka považuje za rozporné s principem právní jistoty a předvídatelnosti práva. Zaprvé činí nejasnou právní pozici stěžovatelky; právní regulace má dávat jednoznačnou informaci o jejím právním postavení a nečiní-li tak, jde o projev libovůle orgánů veřejné moci podle nálezu ze dne 3. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 420/09 (N 131/53 SbNU 647). Podle stěžovatelky nelze pozemky k zastavění určit a současně jejich zastavění na neomezeně dlouhou dobu znemožnit. To zdůraznil Ústavní soud v bodu 83 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17, podle nějž je "smyslem územního plánování ... předvídatelnost a transparentnost změn v území".
9. Uvedené podmínky zadruhé odporují principu přiměřenosti; správní soudy provedly test proporcionality chybně. Podle stěžovatelky daná regulace "zcela" potlačila jednu z poměřovaných hodnot (realizace zástavby na pozemcích k tomu určených). To je v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny. Nejvyšší správní soud zatřetí chybně vyložil nález sp. zn. I. ÚS 655/17, neboť nezohlednil důraz Ústavního soudu na to, že územní plán nesmí vystavit vlastníky dlouhodobé nejistotě o využitelnosti pozemků (srov. bod 76 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17). To se však stalo v její věci. Nejvyšší správní soud nesprávně vyhodnotil, zda stěžovatelka mohla legitimně očekávat nejzazší okamžik zastavitelnosti území. Před zrušením podmínky zpracování územní studie do roku 2030 v předchozím řízení stěžovatelka spoléhala na to, že nejpozději do tohoto data pozemky ve svém vlastnictví využije k zastavění. Nyní je však situace horší, neboť zastavitelnost není nijak časově ohraničena. Cílem územního plánu z roku 2012 přitom ani nebylo zajištění postupného rozvoje; z jeho znění se to nepodává. Vedlejší účastnice obdobně poprvé argumentovala až v řízení před Ústavním soudem sp. zn. I. ÚS 655/17. Nyní posuzovanou změnu proto nelze vnímat jako nápravu chybně zvoleného nástroje územního plánování, nýbrž jako stanovení nové podmínky, jenž odporuje legitimnímu očekávání stěžovatelky.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, jež byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná, neboť vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
11. Podle čl. 83 Ústavy je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení nebo při procesním postupu jemu předcházejícímu), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně na přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za řádně vedené. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
12. Těžištěm ústavní stížnosti je tvrzení neústavních důsledků tzv. etapizace v územním plánu vedlejší účastnice, a to, jak byly tyto neústavní důsledky posouzeny správními soudy, které stěžovatelce neposkytly ochranu. Ty stěžovatelka spatřuje v tom, že neexistuje konkrétní okamžik, kdy se pozemky v jejím vlastnictví stanou zastavitelnými.
13. Stěžovatelka zaprvé odvozuje svoje tvrzení od závěrů nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17 (sub 8 a 9). K tomu je třeba zdůraznit, že uvedený nález byl vydán v řízení o tzv. komunální ústavní stížnosti (vedlejší účastnice), v němž akty státní moci a v nich řešenou problematiku Ústavní soud posuzuje z jiného hlediska, tedy jako zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu a přípustnosti zásahu státu do něj [srov. bod 54 nálezu ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 (N 78/94 SbNU 73)]. Již ze samotné podstaty tehdejšího "typu" řízení před Ústavním soudem je použitelnost závěrů z uvedeného nálezu na nyní posuzovanou věc omezená.
14. Ze stěžovatelkou odkazovaného a citovaného nálezu však ani neplynou obecné závěry, jichž se stěžovatelka dovolává. Pro Ústavní soud bylo rozhodné, že v odkazované věci vedlejší účastnicí stanovená 18letá lhůta postrádala bližší časové i věcné podmínky pro pořízení územní studie. Nešlo tedy toliko o hledisko časové, což zdůrazňuje stěžovatelka ve své argumentaci, nýbrž i o hledisko věcné. Pro Ústavní soud bylo dále rozhodné, že k "pozvolnému a promyšlenému rozvoji" vedlejší účastnice zvolila nástroj, jenž nespadá do její samostatné, nýbrž přenesené působnosti; Ústavní soud uvedený argument zohlednil právě proto, že (tehdejší) stěžovatelkou byla vedlejší účastnice jako subjekt práva na samosprávu, jehož dosah byl z uvedeného důvodu v odkazované věci omezený. Ústavní soud konečně na tzv. etapizaci jako na legitimní nástroj územního plánování výslovně odkázal, přičemž uvedl, že je-li etapizace "součástí územního plánu, stane se tak po veřejném a transparentním projednání všech parametrů etapizace, přičemž jednotlivé podmínky a návaznosti jsou jasně v územním plánu stanoveny, tudíž limity vlastnického práva dotčených vlastníků, resp. postupné změny ve využití pozemků (např. právě uvolnění pozemků pro výstavbu) jsou transparentní a předvídatelné" (srov. bod 83 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17).
15. Důraz stěžovatelky na Ústavním soudem formulovanou negaci "dlouhodobé nejistoty o využitelnosti pozemků" (sub 9) je chybnou interpretací nosných závěrů uvedeného nálezu. Nelze je chápat jako příkaz obci zajistit územním plánem konkrétní časový okamžik zastavitelnosti pozemků, byly-li jednou k zastavění určeny; tím by bylo znemožněno stanovit etapizaci územním plánem v jakékoli podobě. K tomu však ratio decidendi uvedeného nálezu, jak se podává ze specifik daného typu řízení (sub 13) a věci (sub 14), nesměřuje.
16. V konkrétnostech týkajících se nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud na námitky uvedené v ústavní stížnosti dostatečně reagoval. Jde proto toliko o pokračující polemiku z řízení před správními soudy, které se s argumentací stěžovatelky řádné (tj. srozumitelně a logicky) vypořádaly. Pro Nejvyšší správní soud bylo rozhodné, že vedlejší účastnice zvolila etapizaci jako legitimní nástroj územního plánování, stanovila srozumitelně a předvídatelně její předpoklady a učinila tak přiměřeně k vlastnickému právu stěžovatelky. Nejvyšší správní soud přitom uvedl, že vedlejší účastnice neměla k dosažení stanoveného (legitimního) cíle prostředky, jež by do práv stěžovatelky zasahovaly v nižší intenzitě. Ani v ústavní stížnosti stěžovatelka nepředložila jiné, "šetrnější" řešení; to je rozhodné pro Ústavní soud v nyní posuzované věci.
17. Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelky, že cílem územního plánu vedlejší účastnice z roku 2012 nebylo "zajištění postupného rozvoje". Z bodu 77 nálezu sp. zn. I. ÚS 655/17 se podává, že územní plán vedlejší účastnice z roku 2012 v textové části považoval tehdy posuzovanou podmínku zastavitelnosti pozemků za "dočasnou stavební uzávěru" za účelem "postupného uvolňování ploch pro výstavbu". Stěžovatelka ostatně nepředkládá ani jiné možné cíle, ke kterým mohla vedlejší účastnice směřovat tím, že se snažila výstavbu v dotčených plochách navázat na určité časové a věcné podmínky. Závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že vedlejší účastnice nyní napadeným opatřením obecné povahy napravila stav způsobený jeho tehdejším částečným zrušením v soudním řízení správním, je řádně odůvodněn, má racionální základnu a odpovídá zjištěním učiněným v předchozím řízení, stejně jako z něj odvozené úvahy o legitimním očekávání stěžovatelky (sub 6). Z těchto důvodů rozsudek Nejvyššího správního soudu v napadené části nevykazuje ústavněprávní deficity.
18. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. června 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu