ECLI:CZ:US:2009:1.US.420.09.1
sp. zn. I. ÚS 420/09
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 3. června 2009 sp. zn. I. ÚS 420/09 ve věci ústavní stížnosti M. P. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2006 č. j. 4 Cad 61/2006-12 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2008 č. j. 6 Ads 42/2007-40, kterými bylo rozhodnuto ve věci zamítnutí stěžovatelovy žádosti o starobní důchod Českou správou sociálního zabezpečení.
Výrok
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 42/2007-40 a rozsudkem Městského soudu v Praze č. j. 4 Cad 61/2006-12 nerespektujícími princip právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana, normovaný v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, bylo porušeno základní právo stěžovatele na legitimní očekávání, garantované čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Tato rozhodnutí se proto ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Včas zaslanou ústavní stížností, splňující formální náležitosti podání dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť má za to, že jimi byla porušena jeho základní práva garantovaná čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 24 odst. 1 písm. b) Úmluvy o právním postavení uprchlíků, čl. 3 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých a čl. 2 Protokolu k Evropské prozatímní dohodě o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých.
2. Ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 a contrario zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), byla podána včas a splňuje i ostatní náležitosti vyžadované zákonem [§30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
3. Jádro problému spočívá podle stěžovatele v tom, zda Dohoda mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení ze dne 2. 12. 1959 (vyhláška ministra zahraničních věcí č. 116/1960 Sb.) (dále též jen "Dohoda") dopadá na stěžovatelův nárok na starobní důchod. Podle názoru České správy sociálního zabezpečení, Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu Dohoda na stěžovatelův nárok nedopadá, a to především z toho důvodu, že žádost o důchod byla podána až po 28. 4. 2004, kdy bylo ukončeno jednostranným prohlášením formou diplomatické nóty sukcesní jednání mezi Českou republikou a Arménií o uvedené Dohodě, která od tohoto data již není v platnosti. Podle stěžovatele obecné soudy přehlédly to, že "obecná práva a povinnosti fyzických osob, žijících na území ČR, mohou být regulovány pouze tím, co bylo publikováno ve Sbírce zákonů, resp. ve Sbírce mezinárodních smluv, nikoli diplomatickými nótami či jinými neveřejnými akty.". Jak uvádí stěžovatel, "jestliže pro danou problematiku (stěžovatelův důchod) byla dosud ve Sbírce zákonů publikována pouze Dohoda mezi ČSR a SSSR o sociálním zabezpečení ze dne 2. 12. 1959 č. 116/1960 Sb., měla by se věc projednat podle této dohody (a to nehledě na neveřejná jednání mezi nástupnickými státy).". Podle stěžovatele je "nepřijatelné, aby právní stát uveřejnil ve své Sbírce zákonů nějakou mezinárodní smlouvu a pak správní orgány a obecné soudy tvrdily, že tato smlouva neplatí, protože jednostrannou diplomatickou nótou (nikde nepublikovanou) bylo rozhodnuto jinak.". Tuto skutečnost nelze než kvalifikovat jako porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny a na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
4. Stěžovatel dále namítá porušení čl. 24 odst. 1 písm. b) Úmluvy o právním postavení uprchlíků, neboť je-li Česká republika Dohodou mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení vázána, pak popírání práv z ní plynoucích je též porušením tohoto ustanovení Úmluvy o právním postavení uprchlíků. Dále stěžovatel namítá porušení čl. 3 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých a čl. 2 Protokolu k Evropské prozatímní dohodě o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých. Proti interpretaci Nejvyššího správního soudu, že se stěžovatel práv v této dohodě zakotvených nemůže dovolávat, neboť Arménie není jejím účastníkem, stěžovatel namítá, že se příslušná ustanovení dané dohody mají vykládat jinak, totiž že otázkou není, zda k Protokolu přistoupila Arménie, ale zda k Protokolu přistoupila Česká republika. Pokud Česká republika k němu přistoupila, pak pro uprchlíky platí čl. 3 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých.
5. Proto s ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud v záhlaví citovaná rozhodnutí svým nálezem zrušil.
6. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřila Mgr. Dana Černovská, samosoudkyně z Městského soudu v Praze, a JUDr. Dagmar Nygrínová, předsedkyně šestého senátu Nejvyššího správního soudu. Mgr. Černovská odkázala na názor městského soudu vyjádřený v odůvodnění rozsudku č. j. 4 Cad 61/2006-12.
7. Předsedkyně senátu Nejvyššího správního soudu JUDr. Dagmar Nygrínová ve svém vyjádření uvedla, že "stěžovatel nemohl oprávněně očekávat, že se bude bez dalšího aplikovat Dohoda mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení (byť byla publikována ve Sbírce zákonů), jestliže v rozhodné době (tj. doba podání žádosti o starobní důchod) ani jedna ze smluvních stran této dohody již neexistovala. V souladu s mezinárodním právem lze za takových okolností mezinárodní smlouvu aplikovat jen v případě sukcese nástupnického státu do této smlouvy [čl. 34 Vídeňské úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám (publ. pod č. 292/1999 Sb.)], k čemuž v případě Arménie nedošlo.". Předsedkyně senátu odkázala na ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu o nemožnosti aplikovat v obdobných situacích zmiňovanou Dohodu mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení (srov. rozsudky č. j. 6 Ads 40/2003-48, č. j. 3 Ads 59/2006-49 a č. j. 6 Ads 101/2008-66) a odkázala též na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 30. 12. 1998 sp. zn. 30 Cdo 2353/98, ve kterém Nejvyšší soud uvedl, že "vztah mezi Českou republikou a Arménií v oblasti sociálního zabezpečení je od 1. 1. 1993 bezesmluvní. Důchodový nárok občana Arménie nelze proto posuzovat podle Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení, uveřejněné vyhláškou ministra zahraničních věcí ze dne 7. 7. 1960 č. 116/1960 Sb.". K namítanému porušení čl. 24 odst. 1 písm. b) Úmluvy o právním postavení uprchlíků předsedkyně senátu odkázala na odůvodnění rozsudku. Co se týče čl. 3 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých a čl. 2 Protokolu k této Dohodě, předsedkyně senátu uvádí, že Evropskou prozatímní dohodu o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých by bylo možno aplikovat pouze v případě, že by Arménie byla smluvním státem této dohody. I kdyby však bylo lze tuto dohodu aplikovat, aniž by Arménie byla její smluvní stranou (resp. smluvní stranou Protokolu), nevznikl by stěžovateli nárok na starobní důchod v České republice. Předsedkyně senátu v závěru svého vyjádření dodala, že stěžovatel má na základě Úmluvy o právním postavení uprchlíků právo na sociální zabezpečení ze systému státní sociální podpory a systému sociální péče (sociálních služeb).
II.
8. Ústavní soud si k posouzení námitek a tvrzení stěžovatele vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 4 Cad 61/2006, z něhož zjistil následující skutečnosti:
9. Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") byla zamítnuta stěžovatelova žádost o starobní důchod pro nesplnění podmínek §29 zákona č. 155/1995 Sb, o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Proti rozhodnutí ČSSZ podal stěžovatel žalobu, která byla zamítnuta rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2006 č. j. 4 Cad 61/2006-12. Městský soud vyšel z právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 23. 3. 2005 č. j. 6 Ads 40/2003-48 (dostupném na http://www.nssoud.cz), ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že "ze žádné ústavní kautely ani z žádného jiného právního principu nelze dovozovat, že by Česká republika musela jednostranně bez adekvátní reciprocity ze strany druhého státu, uznávat pro účely svého vlastního systému důchodového pojištění doby žadatelem o starobní důchod odpracované v druhém státě.". Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku odkázal na vyjádření Ministerstva zahraničních věcí ze dne 28. 1. 2005, které uvedlo, že z "čl. 12 Dohody o vytvoření Společenství nezávislých států z 8. 12. 1991 a následné Alma-atské deklarace z 21. 12. 1991 sice vyplývalo, že státy, jež vznikly na území bývalého SSSR, projevily vůli zaručit splnění mezinárodních závazků vyplývajících ze smluv a dohod, kterými byl vázán bývalý SSSR, v praxi se nicméně projevilo, že řada nástupnických států do těchto smluv odmítala sukcedovat. Česká republika jako subjekt mezinárodního práva proto ve vztahu k těmto státům postupovala tak, že vycházela (v souladu s principem obsaženým v čl. 34 Vídeňské úmluvy) z presumpce platnosti mezinárodních smluv, a to až do formálního uzavření sukcesních jednání.". Ve vztahu k Arménii ukončila Česká republika ke dni 28. 4. 2004 sukcesní jednání jednostranným prohlášením formou diplomatické nóty s tím, že ve vzájemných vztazích neplatí žádné smlouvy sjednané mezi bývalým Československem a SSSR (dle sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. j. 140702/2004 MPO III). Do 28. 4. 2004 se tak vychází z presumpce platnosti Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení. Protože stěžovatel požádal o přiznání starobního důchodu dne 13. 1. 2005, nebylo možné k této smlouvě přihlédnout. Soud nepřisvědčil ani námitce o možnosti aplikace úmluv týkajících se uprchlíků.
10. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, která byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2008 č. j. 6 Ads 42/2007-40, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že České republice nelze klást za vinu, že ve vztahu k některým nástupnickým státům po bývalém SSSR nebyla Dohoda mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení již ke dni, kdy stěžovatel požádal o důchod, v platnosti. Námitku stěžovatele, že účinnost výsledku neúspěšných sukcesních jednání může nastat až tehdy, když výsledek bude řádně publikován, považuje Nejvyšší správní soud za zcela nekorektní. Stěžovatel nemohl legitimně očekávat, že se daná mezinárodní smlouva bude bez dalšího aplikovat, když Dohoda byla uzavřena právě jen mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik a žádná ze smluvních stran v době, kdy stěžovatel podal žádost o svůj důchod, již neexistovala. Česká republika neodpovídá za tíživé následky, které pro osoby ze států, jež se rozhodly do Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení nesukcedovat, tato rozhodnutí mohou mít. Nejvyšší správní soud též odmítl skutečnost, že by se na případ stěžovatele měla aplikovat Úmluva o právním postavení uprchlíků či Evropská prozatímní dohoda o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých a Protokol k této dohodě.
11. Podle §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.
III.
12. Ústavní soud dle §48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyzval též Ministerstvo zahraničních věcí a Ministerstvo vnitra, aby se k některým problémům vyjádřila.
13. Ministr zahraničních věcí Karel Schwarzenberg ve svém dopisu ze dne 30. 4. 2009 č. j. 102899/2009-MPO uvedl, že v případě Arménské republiky bylo sice z její účasti na tzv. Almaatské deklaraci možno vyvodit projev vůle směřující k plnění mezinárodních závazků vyplývajících ze smluv a dohod, kterými byl vázán bývalý SSSR, z arménské strany však nenásledovala jakákoli iniciativa ve věci sukcese do smluv po bývalém SSSR a praktické kroky arménských orgánů nasvědčovaly spíše principu právní diskontinuity. V roce 1996 Arménská republika sdělila, že se nepovažuje za automatického právního nástupce SSSR, ale že se nebrání zahájení expertních jednání, která by potvrdila některé smlouvy uzavřené v období existence SSSR. Jednání se však nepodařilo zahájit, a proto byla v dubnu roku 2004 zaslána arménské straně nóta, která potvrdila, že mezi Českou republikou a Arménií neplatí žádné smlouvy uzavřené v období existence SSSR.
14. Ministr zahraničních věcí ve svém vyjádření dále uvedl, že k publikaci výsledků sukcesních jednání přistupovalo ministerstvo tam, kde byla zahájena sukcesní jednání, která následně dospěla až k dohodě stran na ukončení platnosti některých dvoustranných smluv (tj. kde byla sukcesí dána nová právní skutečnost). Tak tomu bylo v případě sukcesních jednání s Ruskou federací a s Ukrajinou. Ministerstvo dále uvádí, že "jelikož u smluv potvrzených sukcesí v platnosti nedocházelo k novým právním skutečnostem, byl jako příloha tohoto sdělení publikován pouze seznam smluv, jejichž platnost byla sukcesí ukončena.". Arménie patří ale do kategorie zemí, s nimiž nebyla skutečná jednání o sukcesi do jednotlivých smluv vůbec zahájena nebo skončila, aniž by bylo dosaženo shody na seznamech smluv, které zůstanou v platnosti, a smluv, jejichž platnost bude ukončena. Ministerstvo v zájmu zajištění právní jistoty občanů i právnických osob je "připraveno zvážit publikaci zvláštního sdělení o výsledcích sukcese s ostatními postsovětskými státy ve Sbírce mezinárodních smluv. Časově by k tomu mohlo dojít ještě v průběhu letošního roku.".
15. Ministerstvo zahraničních věcí dále Ústavnímu soudu poskytlo kopii odpovědi č. j. 140702/2004-MPO III na dotaz Nejvyššího správního soudu k sp. zn. 6 Ads 40/2003, která se týká právě řešené problematiky (viz též bod 9). Ministerstvo v ní uvádí, že "při řešení problematiky sukcese do smluv Česká republika obecně vychází z presumpce platnosti mezinárodních smluv sjednaných mezi bývalým Československem a SSSR, a to až do formálního uzavření sukcesních jednání.".
16. Ministr vnitra MUDr. Mgr. Ivan Langer ve svém dopisu ze dne 22. 4. 2009 č. j. MV-27353-2/LG-2009 uvedl, že žádné sdělení o ukončení sukcesního jednání s Arménií a následném ukončení platnosti Dohody k Arménii nebylo doposud Ministerstvu vnitra ze strany Ministerstva zahraničních věcí předloženo. Ministr vnitra dále upozornil na to, že kompetence Ministerstva vnitra zahrnuje zajištění redakce, tisku a distribuce Sbírky mezinárodních smluv, přičemž jednotlivé akty Sbírky mezinárodních smluv vyhlašuje na základě publikačního příkazu předloženého Ministerstvem zahraničních věcí, které má jeho vydání plně v kompetenci. Ministerstvo vnitra takové akty uveřejňuje neprodleně, nejpozději do 30 dnů, v souladu se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů.
IV.
17. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
18. Ústavní soud představuje soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není součástí soustavy obecných soudů a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. K takovému dozoru či kontrole je Ústavní soud oprávněn pouze za situace, kdy obecné soudy svými rozhodnutími zasahují do ústavně zaručených základních práv a svobod jednotlivce.
19. Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. V základu koncepce právního státu stojí myšlenka vázanosti výkonu veškeré státní moci ústavou a úcta k právům a svobodám každého jednotlivce. Z požadavku uznání absolutní hodnoty jednotlivce, který stojí v samotném základu moderních liberálních demokracií, pak vyplývá celá orientace fungování státu a státní moci. Protože účelem fungování státu a státní moci je bezpochyby v prvé řadě zajištění respektu k právům a svobodám jednotlivce, musí být koncept právního státu adekvátně vykládán. "Princip právního státu vychází z priority občana před státem, a tím i z priority základních občanských a lidských práv a svobod" [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 43/93 ze dne 12. 4. 1994 (N 16/1 SbNU 113; 91/1994 Sb.)]. Úkolem soudce v podmínkách právního státu je mj. zaručit efektivitu uplatňování práv jednotlivce (srov. Canivet, G. L´incidence de la rule of law sur le systeme judiciaire français. In: Human Rights, Democracy and the Rule of Law. Liber Amicorum Luzius Wildhaber. Dike Verlag, Nomos Verlagsgesellschaft, Zürich, Baden-Baden 2007, s. 1170). Naznačená konstrukce materiálního právního státu zřetelně překonává původní ideu formálního právního státu koncepčně vycházejícího z legalismu a pozitivismu. Za nepoužitelný je v materiálním právním státu třeba považovat názor prezentovaný F. Weyrem, podle kterého: "Představa, že z hlediska mravního nelze činiti žádný povinnostní subjekt odpovědným z neplnění povinností, o jejichž platnosti vůbec nevěděl nebo nemohl se dozvěděti, má vzápětí, že má se i v oblasti právního řádu často za to, že řádné vyhlášení právní normy rozumí se jaksi samo sebou, jinými slovy že jest jakýmsi samozřejmým předpokladem její platnosti. Tj. ovšem argumentace svou podstatou přirozeněprávní a s hlediska positivistického nesprávná, neboť platí zásada, že každý svrchovaný normový soubor (právní řád) může - a musí - si stanoviti podmínky, za kterých stávají se jednotlivé jeho součásti, tj. jednotlivé normy, platnými, sám. Ne o všech normách platí positivním právním předpisem stanovená zásada, že podmínkou vzniku jejich platnosti jest jejich řádné vyhlášení" (viz Weyr, F.: Vyhlašování norem, Slovník veřejného práva československého, svazek V., s. 417 a násl.).
20. Skutečnost, že Česká republika patří do rodiny demokratických materiálně pojímaných právních států, má významné implikace v oblasti interpretace a aplikace práva. Principu právního státu tak je imanentní princip předvídatelnosti práva a zákaz výkonu libovůle orgány veřejné moci. I dnes se princip právního státu váže na formální charakteristiky, které právní pravidla v daném právním systému musí vykazovat, aby je jednotlivci mohli vzít v potaz při určování svého budoucího jednání (srov. O´Hood, Philips, Paul Jackson: Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, s. 33 a násl.). Na tuto skutečnost ostatně již několikrát upozornil Ústavní soud, podle jehož názoru v demokratickém právním státu musí mít právo náležitou kvalitu formální [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 45]. V teorii práva se v tomto kontextu mluví o tzv. formálních hodnotách práva, které sice neurčují obsah právních předpisů, mají však právu zajistit samotnou existenci a dále akceptaci a aplikovatelnost: mezi tyto hodnoty patří hodnoty řádu, předvídatelnosti, svobody od arbitrárnosti, právní rovnosti či právní jistoty (Summers, R. S.: Essays in Legal Theory. Dordrecht - Boston - London: Kluwer Publishing, 2000, s. 30). Právní filosof Neil MacCormick v tomto kontextu mluví o etice legalismu, pro kterou jsou příznačné pravidelnost, předvídatelnost, jistota, trvalost a jednota (citováno podle Přibáň, J.: Disidenti práva, Praha 2001). Podle názoru Ústavního soudu mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 36]. Každá právní úprava musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné. Jedním z nároků plynoucích z principu právního státu je požadavek předvídatelnosti práva [viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 287/04 ze dne 22. 11. 2004 (N 174/35 SbNU 331), nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 431/04 ze dne 22. 2. 2005 (N 31/36 SbNU 347), nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 167/05 ze dne 26. 4. 2005 (N 94/37 SbNU 277), nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)].
21. Princip předvídatelnosti práva jakožto důležitý atribut právního státu podstatným způsobem souvisí s principem právní jistoty a je nezbytým předpokladem obecné důvěry občanů v právo. Jak již v minulosti Ústavní soud několikrát konstatoval, neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 690/01 ze dne 27. 3. 2003 (N 45/29 SbNU 417), nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 487/03 ze dne 11. 5. 2005 (N 103/37 SbNU 383) či nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2070/07 ze dne 13. 12. 2007 (N 223/47 SbNU 935)]. Princip právní jistoty také důležitým způsobem souvisí s důvěrou občanů v právo [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 296/01 ze dne 26. 11. 2002 (N 145/28 SbNU 287)]: "Jedním ze základních znaků a předpokladů právního státu a zároveň právní jistoty jako jednoho z jeho atributů je takové uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může mít důvěru v právo" (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 205). Z charakteru právního státu lze dovodit i legitimní požadavek, že se každý může spolehnout na to, že mu státní moc dopomůže k realizaci jeho subjektivních nároků a nebude mu v jejich uplatnění bránit. Požadavek právní jistoty se pak dotýká jak tvorby práva (otázka stability práva a zákonnosti jeho tvorby), tak aplikace práva. S procesem aplikace práva princip právní jistoty souvisí z toho důvodu, že "prvním předpokladem jistoty v oblasti aplikace práva je seznatelnost právní normy, resp. seznatelnost právního stavu a předvídatelnost právního rozhodnutí" (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, s. 206). Důležitost hodnoty předvídatelnosti práva jako základní hodnoty právního řádu zdůrazňuje ve své judikatuře také Evropský soud pro lidská práva, v jehož judikatuře je jako jedno ze základních kritérií kvality práva opakovaně používána jeho předvídatelnost (srov. Rekvényi proti Maďarsku, 1999, Feldek proti Slovensku, 2001).
22. Americký právní teoretik Lon L. Fuller zformuloval ve svém díle Morálka práva osm požadavků vnitřní morálky práva, mezi něž zařadil též požadavek vyhlašování právního aktu (srov. Fuller, L. Morálka práva. Praha: OIKOYMENH, 1998, s. 51n.). Jednoduše řečeno, podle Fullera má každý člověk právo vědět, co je v daném státu platným právem. Od manažerského řízení se právo odlišuje nejen obecností právních pravidel, ale především tím, že je nutno bezvýjimečně aplikovat pravidla, která byla dříve ohlášena jednotlivým právním subjektům. Tento charakter práva je možno dát do souvislosti s jedním ze základních principů práva, jímž je zásada veřejnosti práva. Podle této zásady právní norma nemůže nabýt účinnosti dříve, než je vyhlášena způsobem stanoveným zákonem, a tím je umožněna její obecná znalost (Knapp, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde, 1998, s. 236). Důsledkem zásady veřejnosti práva je existence pravidla, dle kterého neznalost právního předpisu neomlouvá (ignorantia iuris non excusat). Je notoricky známou skutečností, typickou pro všechny moderní právní řády, že neznalost práva nezbavuje nikoho odpovědnosti za jeho porušení. Má-li však osoba nést za porušení práva odpovědnost, je třeba, aby byly splněny určité podmínky. Pravidlo neznalost právního předpisu neomlouvá předpokládá, že se daný právní předpis stal platným a účinným. Předpokladem platnosti a účinnosti je jeho veřejné vyhlášení, které je nezbytné k tomu, aby měl každý možnost se s právním předpisem seznámit. Fikci o znalosti práva "lze totiž sotva akceptovat za stavu, kdy platné a účinné právní předpisy nejsou na adekvátní úrovni každému přístupné, jestliže (včasné) seznámení se s jejich obsahem se jeví obtížně proveditelné, náročné technicky nebo finančně, či dokonce neuskutečnitelné. Zásada veřejnosti práva založená na principu rovnosti a právní jistoty je inherentní modernímu demokratickému právnímu státu a souvisí též s ústavně garantovanou úctou státu k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 odst. 1 Ústavy)" (Sládeček, V. Publikace jako obligatorní stadium tvorby právního předpisu. In: Tvorba práva v České republice po vstupu do Evropské unie. Eds. Aleš Gerloch, Jan Kysela. Praha: ASPI, 2007, s. 189 a n.). Ostatně i podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva musí právní norma splňovat podmínky dostupnosti (accessibility), což se stane tehdy když je veřejná a svým adresátům snadno dostupná. Až při splnění kritérií dostupnosti a předvídatelnosti jsou naplněny takové podmínky, že daná norma získává kvalitu práva (srov. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva Maestri v. Italy, 2001).
23. K zásadě neznalost práva neomlouvá se ve své judikatuře vyjádřil také Ústavní soud, který prohlásil, že tato zásada je "nutnou podmínkou efektivity každého systému platného práva, nelze ji však vykládat pouze k tíži adresátů práva, nýbrž též jako závazek veřejné moci vůbec učinit právo poznatelným, protože jen takovým právem se lze řídit" [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), bod 39]. Stát pak zajišťuje přehled toho, co platí jako právo, a to skrze Sbírku zákonů a Sbírku mezinárodních smluv, jejichž úpravu reguluje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Tento právní předpis, navazující na některá ustanovení Ústavy (především čl. 10 a 52), obsahuje klíčové normy tzv. publikačního práva, které reguluje publikaci pramenů práva a dalších právně relevantních informací. Pokud není něco publikováno v oficiálních sbírkách, nemůže to být právním předpisem na centrální úrovni (srov. podobně Cvrček, F. Vyhlašování právních předpisů. Právník, č. 2, 1996, s. 607). Vše, co je v oficiálních sbírkách publikováno, tvoří součást právního řádu České republiky, jejž jsou povinny orgány veřejné moci aplikovat.
24. Z výše uvedeného vyplývá povinnost státu publikovat v oficiálních sbírkách prameny práva a další zákonem stanovené informace, za což stát nese také odpovědnost. K ní Ústavní soud uvedl: "je-li v článku 1 Ústavy zdůrazněna demokratická a právní povaha našeho státu, založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana, potom obrácenou stranou této demokratické "mince" je nevyhnutelnost sociální a politické odpovědnosti jednotlivců, politických stran, společnosti i státu" [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 276/96 ze dne 15. 10. 1996 (N 105/6 SbNU 255)]. Odpovědnosti jednotlivců, která vyplývá ze zásady neznalost práva neomlouvá, také odpovídá odpovědnost orgánů veřejné moci, aby v souladu s účely a cíli demokratického právního státu řádně publikovaly právní předpisy, protože jen řádně publikované právní předpisy lze považovat za právo. K základním zásadám publikačního práva totiž patří zásada, že stát odpovídá za své právo i informace o něm (srov. Filip, J. Ústavní právo České republiky. Brno: MU a Doplněk, 2003, s. 295).
25. Podle čl. 10 Ústavy stanovujícího podmínky inkorporace mezinárodních smluv do českého právního řádu jsou vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, součástí právního řádu České republiky. Dané ustanovení Ústavy stanoví několik podmínek pro to, aby se mezinárodní smlouva mohla stát součástí našeho právního řádu. Jde o následující podmínky: (1) k ratifikaci smlouvy dal Parlament souhlas, (2) daná smlouva je pro Českou republiku mezinárodněprávně závazná a (3) nezbytnost vyhlášení mezinárodní smlouvy. Mezinárodní smlouva, která má být součástí právního řádu, musí být tudíž veřejnosti přístupná, což se děje skrze zákonem stanovenou publikaci. Podle čl. 52 odst. 2 Ústavy způsob vyhlášení zákona a mezinárodní smlouvy stanoví zákon. Jde tak o ústavní zmocnění pro vydání zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, který ve svých ustanoveních §5 až 7 upravuje způsob vyhlašování mezinárodních smluv. Podle §5 odst. 1 písm. b) zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv se ve Sbírce mezinárodních smluv vyhlašují sdělením Ministerstva zahraničních věcí oznámení o výpovědi mezinárodních smluv a o jiných skutečnostech důležitých pro provádění jednotlivých mezinárodních smluv. Zatímco k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen, u mezinárodní smlouvy ústavodárce tuto povinnost nestanoví, neboť zatímco u zákonů je publikace podmínkou jejich platnosti, u mezinárodních smluv je publikace podmínkou jejich použitelnosti (za určitých podmínek dokonce přednostní aplikovatelnosti před zákonem) v domácím právním prostředí. Stejný režim je třeba uplatňovat i ve vztahu ke všem právním aktům pozměňujícím obsah mezinárodní smlouvy. Požadavek vyhlášení (tj. veřejného zpřístupnění) umožňující, aby mezinárodní smlouva (její změny) byla integrální součástí domácího právního řádu, je třeba považovat v demokratickém právním státě za zcela samozřejmý, a pozitivněprávně je také vtělen do čl. 10 Ústavy. Podle §7 zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv je dnem vyhlášení mezinárodní smlouvy, oznámení o výpovědi mezinárodní smlouvy a o jiných skutečnostech důležitých pro provádění jednotlivých mezinárodních smluv nebo rozhodnutí mezinárodních orgánů a organizací (§5 odst. 1) den rozeslání příslušné částky Sbírky mezinárodních smluv uvedený v jejím záhlaví. Přitom by měl platit dobře opodstatněný požadavek vyplývající z principu právní jistoty, předvídatelnosti práva a důvěry občanů v právo, že "mezinárodní smlouvy by se měly stávat součástí právního řádu pokud možno současně se vznikem jejich mezinárodní závaznosti a veřejnost by se měla včas dozvídat, že mezinárodní smlouva přestala být součástí právního řádu, protože přestala být pro Českou republiku závaznou" (srov. Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky - komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 81).
26. Legitimní očekávání stěžovatele je nutno chápat jako očekávání určitého postupu orgánů veřejné moci, které bude odpovídat jednoznačnému obsahu právního řádu. V minulosti Ústavní soud např. uvedl, že: "Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva ... Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti." [srov. bod 45 nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)]. "Každému navrhovateli vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí ... Soudy právního státu chránícího individuální lidská práva a svobody jsou ústavně zavázány promýšlet důsledky svých rozhodnutí, zohledňovat svůj předchozí postup, dbát na vynutitelnost vydávaných rozhodnutí a neposuzovat věc jenom z hlediska izolovaného výkladu jednoho ustanovení. Důvěra v soudní rozhodování a reálná vynutitelnost práva totiž patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu." [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)].
27. Podobně přistupuje k právu legitimního očekávání i judikatura Evropského soudu pro lidská práva (např. rozhodnutí ve věcech Beyeler proti Itálii ze dne 5. 1. 2000, Zwierzynski proti Polsku ze dne 16. 6. 2001), která mu poskytuje ochranu jako integrální součásti majetkových práv. "Z judikatury Ústavního soudu stran legitimního očekávání, která je v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, vyplývá pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný na základě právní úpravy (srov. např. ... nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02). Ústavní soud ovšem dodává, že legitimní očekávání nepůsobí bezprostředně mezi subjekty občanskoprávních vztahů, nýbrž jde o ústavním pořádkem jednotlivcům garantované základní právo, které v daném případě působí ve vztahu jednotlivce vůči obecným soudům, tj. státní moci. Soudy jsou pak zavázány (čl. 4 Ústavy České republiky) poskytovat tomuto základnímu právu ochranu cestou interpretace a aplikace příslušných norem jednoduchého práva" [nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 763/05 ze dne 11. 4. 2006 (N 82/41 SbNU 79)].
V.
28. Z výše uvedeného vyplývá, že hlavním problémem, se kterým se musel Ústavní soud vypořádat, je otázka, zda jednostranné vypovězení Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení (viz bod 3) formou diplomatické nóty, kterou byla ukončena sukcesní jednání s Arménií ve vztahu k uvedené Dohodě, vyvolává právní účinky v domácím právním řádu s důsledky pro stěžovatelovo subjektivní právo legitimního očekávání, když ve Sbírce mezinárodních smluv ani v jiné veřejně přístupné sbírce o tom nebylo publikováno žádné sdělení. Jinak řečeno, základní otázkou je to, zda neveřejný právní úkon státu, vyvolávající mezinárodněprávní účinky, je bez dalšího způsobilý měnit obsah práv a povinností osob z pohledu vnitrostátního práva. A ještě jinak řečeno, je otázkou, zda takový neveřejný právní úkon státu lze vůbec považovat za součást platného domácího práva.
29. Ústavní soud se neztotožňuje s rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu (viz bod 7), podle níž je právně nemožné aplikovat na stěžovatelův případ výše zmiňovanou Dohodu. V rozhodnutích Nejvyššího správního soudu se objevuje stálá argumentační figura, podle které "jestliže žalovaná v souzené věci rozhodovala po tomto datu (po 28. 4. 2004), nepochybila, pokud nepřihlédla k době pojištění získané na území Arménie, neboť mezinárodní smlouva stanovující započítání doby pojištění získané na území smluvních států již pozbyla platnosti.". Daný problém je však nutno podle názoru Ústavního soudu řešit z daleko širší, ústavněprávní perspektivy, kdy je třeba vzít v úvahu základní principy fungování právního státu, resp. základní podmínky pro to, aby určitý akt státu mohl získat kvalitu vnitrostátního práva.
30. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je nutno považovat za vnitřně rozporné. Závěr Nejvyššího správního soudu je paradoxní, když podrobně rozvádí účinky Vídeňské úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám na daný případ a mj. uvádí, že "Česká republika jako subjekt mezinárodního práva proto ve vztahu k těmto státům postupovala tak, že vycházela (v souladu s principem obsaženým v čl. 34 Vídeňské úmluvy) z presumpce platnosti mezinárodních smluv, a to až do formálního uzavření sukcesních jednání" (body 9 a 10). A vzápětí Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel "nemohl legitimně očekávat, že se taková mezinárodní smlouva bude bez dalšího aplikovat" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 42/2007 č. l. 46 a vyjádření předsedkyně senátu Nejvyššího správního soudu citované v bodu 7), a to v situaci, kdy smluvní strany již neexistovaly a k sukcesi nástupnického státu nedošlo. Přitom bylo prokázáno, že Česká republika vycházela z presumpce platnosti Dohody do 28. 4. 2004, což dokládá vyjádření Ministerstva zahraničních věcí č. j. 140702/2004-MPO III (viz body 9 a 15).
31. Podle názoru Ústavního soudu v dané době stěžovateli právo legitimního očekávání (viz body 26 až 27) bezpochyby svědčilo. To potvrzuje v předchozím odstavci uvedený postoj samotné České republiky, uznávající presumpci platnosti Dohody ve vztahu k Arménii až do formálního ukončení sukcesních jednání. Poté, pro dobu od 28. 4. 2004 do podání žádosti o přiznání starobního důchodu, tj. do 13. 1. 2005, resp. dodnes, je třeba vyvodit závěr z toho, co implikují závěry uvedené v části IV. tohoto nálezu k interpretaci principu právního státu a k základnímu právu na legitimní očekávání. Ústavní soud považuje za účelné vést nejprve argumentaci z pozice podústavního práva vykládaného samozřejmě ústavně konformně.
32. Podle §5 odst. 1 písm. b) zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv se ve Sbírce mezinárodních smluv vyhlašují sdělením Ministerstva zahraničních věcí oznámení o výpovědi mezinárodních smluv a o jiných skutečnostech důležitých pro provádění jednotlivých mezinárodních smluv. Ve Sbírce mezinárodních smluv bylo publikováno sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 81//2000 Sb.m.s., v němž Ministerstvo zahraničních věcí sděluje, že na základě Protokolu mezi vládou České republiky a kabinetem ministrů Ukrajiny o dvoustranných smluvních vztazích mezi Českou republikou a Ukrajinou, podepsaného dne 17. prosince 1998, pozbyla platnosti mj. i Dohoda mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení a Protokol k Dohodě ze dne 2. prosince 1959, č. 116/1960 Sb. (bod 4 daného sdělení). Dále je ve Sbírce mezinárodních smluv publikováno sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 87/2008 Sb.m.s., v němž Ministerstvo zahraničních věcí sděluje, že po vyslovení souhlasu Parlamentem České republiky prezident republiky schválil dne 13. května 2008 ukončení platnosti Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení a Protokolu k této Dohodě, podepsané v Praze dne 2. prosince 1959 a vyhlášené pod č. 116/1960 Sb., ve vztahu k Ruské federaci k 31. 12. 2008. Sdělení o formálním ukončení sukcesních jednání formou diplomatické nóty ve vztahu k Arménii ve Sbírce mezinárodních smluv publikováno však není (viz body 14 a 16, ač je zřejmé, že Ministerstvo zahraničních věcí takovou povinnost mělo dle §5 odst. 1 písm. b) zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv a k vyhlášení, které §7 téhož zákona váže na den rozeslání příslušné částky Sbírky mezinárodních smluv uvedený v jejím záhlaví, dodnes dle zjištění Ústavního soudu nedošlo (body 14 až 16).
33. Vzhledem k výše uvedenému je třeba trvat na tom, že neexistuje žádný důvod pro odepření publikace sdělení o formálním ukončení sukcesních jednání formou diplomatické nóty ve vztahu k Arménii ve Sbírce mezinárodních smluv, neboť zamýšlené účinky tohoto ukončení smluvního vztahu v domácím právním prostředí měly být stejné jako účinky ukončení platnosti Dohody ve vztahu k Ukrajině a Ruské federaci a z dikce citovaného §5 odst. 1 písm. b) zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv jasně plyne, že počítá i s publikací jednostranného právního aktu. S ohledem na ústavní princip předvídatelnosti práva, který vyplývá z principu právního státu (viz bod 20), je proto třeba trvat na tom, že ústavně konformní interpretace §5 odst. 1 písm. b) zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv vyžaduje, aby byla publikována též sdělení o formálním ukončení sukcesních jednání diplomatickou nótou, jakožto jednostranných právních aktů, jimiž dochází jednak ke změně mezinárodněprávních závazků České republiky, a po jejich publikaci i ke změně vnitrostátního právního řádu. Ta pak má za následek i změnu ve vzniku subjektivních oprávnění, resp. právních nároků. Není-li sdělení publikováno v rozporu s principem právního státu a se subprincipy z něj dovoditelnými (viz body 20 až 23 shora), je třeba z této skutečnosti vyvodit konsekvence v podobě odepření domácích účinků takovému "utajenému" právnímu aktu. Tento závěr je plně podporován požadavkem na vyhlášení mezinárodní smlouvy, tak jak plyne z čl. 10 ve spojení s čl. 52 odst. 2 Ústavy (viz body 24 až 25 shora) ve vztahu k její domácí aplikovatelnosti.
34. Z výše řečeného podle názoru Ústavního soudu jednoznačně vyplývá, že stát (Ministerstvo zahraničních věcí) pochybil, když nepublikoval sdělení o obsahu předmětné diplomatické nóty ve Sbírce mezinárodních smluv. Stěžovateli je nutno přisvědčit, že jeho právní nárok je třeba posoudit podle seznatelného stavu českého právního řádu, tj. podle stavu založeného předmětnou Dohodou, publikovanou jako vyhláška ministra zahraničních věcí č. 116/1960 Sb., neboť v důsledku nepublikování předmětné diplomatické nóty se obsah domácího právního řádu nezměnil.
35. Z uvedeného dále plyne, že stěžovatel s důvěrou v řádný výkon veškeré státní moci uplatnil svůj nárok na přiznání starobního důchodu, a to podle dosud vnitrostátně nepřekonané Dohody. Bezpochyby mu na základě Dohody, resp. svrchu uvedené vyhlášky ministra zahraničních věcí, nepřekonané později publikovaným právním aktem, svědčilo právo legitimního očekávání ve vztahu k nabytí opakujícího se majetkového plnění. Jinými slovy, spoléhal se na to, že bude správním orgánem brán respekt a soudy bude poskytnuta ochrana jeho základnímu právu legitimního očekávání, které založila zmíněná vyhláška a které garantuje čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
36. Na stěžovatelův případ plně dopadají závěry uvedené shora v bodech 26 až 27 k interpretaci základního práva legitimního očekávání. Stěžovatel po právu spoléhal na to, že státní moc bude toto jeho základní právo respektovat při interpretaci shora rozebrané právní situace tak, že vyhoví jím uplatněnému nároku, který se opírá o řádně publikovaný a jednoznačný právní předpis. Platí-li obecně u mezinárodních smluv, že jednotlivci nemohou z mezinárodní smlouvy benefitovat, dokud není tato smlouva publikována, nemůže ani stát profitovat z ukončení závazku předtím, než tuto skutečnost náležitě publikuje, aby se s ní jednotlivé osoby mohly seznámit a přizpůsobit své chování nové právní úpravě.
37. Ústavní soud proto konstatuje, že rozhodnutími obou správních soudů nerespektujícími princip právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1 Ústavy) bylo porušeno stěžovatelovo právo na legitimní očekávání garantované čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Proto Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadená rozhodnutí podle §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.