ECLI:CZ:US:2021:4.US.1721.20.1
sp. zn. IV. ÚS 1721/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelů M. S. B., Ch. K. B., J. K. B. a nezletilé J. K. B., zastoupených JUDr. Marošem Matiaškem, LL.M., advokátem, sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7 - Bubeneč, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. dubna 2020 č. j. 9 Azs 156/2019-68, rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. dubna 2019 č. j. 75 A 13/2019-38 a rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 21. března 2019 č. j. KRPU-55852-16/ČJ-2019-040022, ze dne 21. března 2019 č. j. KRPU-55871-14/ČJ-2019-040022-ZZ-DB a ze dne 21. března 2019 č. j. KRPU-55861-16/ČJ-2019-040022-ZZ-DB, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ústí nad Labem a Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 7 odst. 2, čl. 8, čl. 10 odst. 2, čl. 32 odst. 1 a 4 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 3, čl. 5 odst. 1 písm. f), čl. 8 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1 a 2, čl. 6 odst. 2, čl. 9 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 a čl. 37 písm. a) a b) Úmluvy o právech dítěte.
2. Z ústavní stížnosti, doručených písemností a vyžádaných spisů Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") sp. zn. 75 A 13/2019 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Azs 156/2019 se podává, že stěžovatelé - otec, matka a jejich dvě dcery, všichni cizí státní příslušníci, společně uprchli v roce 2016 z Afghánské islámské republiky. Přicestovali do Rakouské republiky, kde požádali o mezinárodní ochranu a kde nadále pobývali. V březnu roku 2019 se kvůli nevyhovujícím podmínkám rozhodli zemi opustit prostřednictvím tzv. převaděčů.
3. Dne 20. 3. 2019 hlídka Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále jen "správní orgán") zadržela stěžovatele, aniž by měli platný doklad opravňující je k pobytu na území České republiky nebo cestovní doklad. Následující den správní orgán napadenými rozhodnutími stěžovatele zajistil za účelem jejich předání do Rakouské republiky po dobu 30 dní podle §129 odst. 1 a 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 326/1999 Sb."), a umístil do uzavřeného Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová (dále jen "ZZC Bělá"). Podle správního orgánu nebylo možno použít mírnější donucovací opatření (pravidelné hlášení, finanční záruka, odevzdání dokladu), neboť stěžovatelé neoznámili na území České republiky žádnou adresu pobytu, tuzemskem pouze tranzitovali, neměli se kde zdržovat a jejich cílem byla Spolková republika Německo. Nedošlo-li by ke kontrole správním orgánem, bez platných cestovních dokladů či víza by vstoupili na její území; mírnější donucovací opatření jsou proto neúčinná. Správní orgán uvedl, že zajištění nezletilé dcery (druhá dcera již v době zajištění byla zletilá) je v jejím zájmu (zájem dítěte), jehož primární složkou je zachování jednoty rodiny (jejich rodinného života) a další složkou umístění rodičů do detenčního zařízení po náležité úvaze správního orgánu. Mimo jiné, otec umístění dcery s rodinou požaduje, budou-li rodiče zajištěni. Nadto se v ZZC Bělá nachází samostatná část pro rodiny s dětmi se sníženými viditelnými bezpečnostními prvky, celé rodině bude poskytnuto samostatné ubytování, zařízena je školní docházka a volnočasové aktivity i mimo zařízení.
4. Dne 8. 4. 2019 stěžovatelé podali proti uvedeným rozhodnutím žalobu ke krajskému soudu. Namítali, že úvahy správního orgánu o zájmu dítěte nebyly dostatečné. Stěžovatel nebyl poučen o alternativách, jeho vyjádření ke sloučení rodiny bylo motivováno obavami o její rozdělení. Napadená rozhodnutí správního orgánu postrádají úvahy o umístění v alternativním "ne-vězeňském" prostředí, zejména pro zvláštní zranitelnost nezletilé stěžovatelky. Podle bodu 28 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015 č. j. 1 Azs 39/2015-56 měl správní orgán zvážit, zda neumístit stěžovatele do přijímacího střediska v Zastávce u Brna (dále jen "PS Zastávka"), které je alternativou k ZZC Bělá. Dále stěžovatelé namítali, že byť se v ZZC Bělá nachází zvláštní oddělení pro rodiny s dětmi, jde stále o zařízení vězeňského typu s bezpečnostními prvky. Poukázali na to, že se v areálu nachází tři uniformovaní policisté, zatímco dříve byl v detenční části viditelný pouze jeden, nadto za plotem. Správní orgán nedostatečně zohlednil zranitelnost zletilé dcery, která se svým věkem blíží věku dítěte.
5. Mezitím Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky rozhodnutími ze dne 9. 4. 2019 č. j. OAM-384/DS-PR-P08-2019, resp. OAM-385/DS-PR-P08-2019 a OAM-386/DS-PR-P08-2019 zastavilo řízení o návrhu stěžovatelů o udělení mezinárodní ochrany v České republice pro nepřípustnost, neboť příslušným státem k takovému rozhodnutí je Rakouská republika.
6. Žalobu stěžovatelů krajský soud zamítl napadeným rozsudkem. Podle krajského soudu byly úvahy správního orgánu o zájmu dítěte dostatečné. Je adekvátní, zohlednil-li především zájem na sloučení rodiny, neboť odloučení od ostatních členů může být závažnější než dočasný pobyt v detenčním zařízení. Správní orgán se stěžovatele dotázal, zda si přeje, aby byla nezletilá svěřena do opatrovnictví, ale stěžovatel přesto trval na zachování společného pobytu. Zájem dítěte zohlednil také tím, že zvážil, zda není možné využít u rodičů zvláštních opatření za účelem vycestování a dobu zajištění stanovil na 30 dní. PS Zastávka již není alternativou k ZZC Bělá, což se podává z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2019 č. j. 10 Azs 316/2018-60. Správní orgán podrobně popsal nynější materiální podmínky ZZC Bělá; za poslední dva roky v něm došlo k odstranění většiny režimových opatření, např. mříží v oknech, ostnatého drátu v oplocení apod. Samotný zvýšený počet uniformovaných policistů je přiměřený tomu, že jde stále o zařízení, jehož účelem je zajištění osob. Současná podoba ZZC Bělá však pobyt rodinám usnadňuje, opatření jsou málo viditelná a nevzbuzují pocit věznění. Správní orgán nepochybil při přistupování k druhé dceři jako dospělé, bylo-li ji 18 let, což je nejzazší hranice, kdy může být osoba považována za dítě.
7. Dne 24. 4. 2019 byli stěžovatelé předáni do Rakouské republiky. V zajištění strávili celkem 34 dnů.
8. Proti napadenému rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost. V ní namítali, že krajský soud nedostatečně hodnotil podmínky v ZZC Bělá, vycházel-li pouze z obecných tvrzení správního orgánu. Krajský soud opomenul zhodnotit alternativy k zajištění v ZZC Bělá, konkrétně umístění do PS Zastávka; odmítnutí této alternativy pro neaktuálnost není dostatečné. Podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. 6. 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (dále jen "nařízení Dublin III") pro zajištění musí být splněny předpoklady 1) vážného nebezpečí útěku, 2) přiměřenosti okolnostem a 3) chybějící alternativy, jak účelu zajištění dosáhnout. Poslednímu předpokladu krajský soud nevěnoval dostatečnou pozornost.
9. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl napadeným rozsudkem. Správní orgán i krajský soud se podle jeho názoru dostatečně věnovaly vhodnosti ZZC Bělá pro stěžovatele jako jediného zařízení určeného pro rodiny s dětmi. Umístění stěžovatelů do PS Zastávka nebylo alternativou k ZZC Bělá, neboť stěžovatelé nebyli na území České republiky žadateli o mezinárodní ochranu. Podle Nejvyššího správního soudu lze vypozorovat snahu o reflexi potřeb dětí v ZZC Bělá [srov. nález ze dne 10. 5. 2017 sp. zn. III. ÚS 3289/14 (N 72/85 SbNU 277)]. Námitky stěžovatelů o přítomnosti policistů jsou obecné, není důvod zpochybňovat tvrzení krajského soudu, který podmínky v ZZC Bělá popsal konkrétně. Závěrem uvedl, že správní orgán dostatečně zohlednil nejlepší zájem dítěte; stěžovatelé nebyli podle svého přání odděleni a byli umístěni do zařízení, které je pro rodiny s dětmi určeno, a to po úvaze, že mírnější zajišťovací instituty nejsou v jejich věci vhodné.
II.
Argumentace stěžovatelů
10. Stěžovatelé námitky v ústavní stížnosti rozdělují do tří okruhů. Zaprvé namítají, že správní orgán a správní soudy nedostatečně zohlednily alternativy k zajištění. Při rozhodnutí o zajištění jako krajním prostředku je nutné zvážit, v čem je spatřováno tzv. vážné nebezpečí útěku, a proč nemohou být užity mírnější prostředky. Stěžovatelé zdůrazňují, že musí jít o situace výjimečné, jde-li nadto o nezletilé jako zranitelné osoby. Stěžovatelé s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 39/2015 tvrdí, že alternativou k zajištění bylo jejich umístění do PS Zastávka. Nejsou důvodná tvrzení správního orgánu a správních soudů, že umístění do PS Zastávka není alternativou k zajištění. Byli-li by stěžovatelé propuštěni před předáním, mohli by jako žadatelé o mezinárodní ochranu, kteří čekají na předání podle nařízení Dublin III a jsou pravidelně v praxi ubytováni v pobytových střediscích Správy uprchlických zařízení, být ubytovaní právě v PS Zastávka.
11. V tomto směru stěžovatelé dále odkazují na bod 18 rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2018 č. j. 49 A 9/2018-37, podle kterého se správní orgán před samotným zajištěním musí jednou pokusit uložit mírnější opatření. Uvedené rozhodnutí se sice týká zajištění zranitelných osob podle §46a odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o azylu"), avšak podle stěžovatelů by mělo žadatelům o mezinárodní ochranu v jiném členském státě Evropské unie náležet obdobné postavení jako žadatelům o mezinárodní ochranu v České republice. Stěžovatelé k tomu odkazují na rozsudky Soudního dvora ze dne 27. 9. 2012 ve věci C-179/11 Cimade a GISTI a ze dne 21. 12. 2011 ve spojených věcech C-411/10 a C-493/10 N. S. a další. Při použití zákona č. 326/1999 Sb., použitého v nyní posuzované věci, by proto měly být použity analogické úvahy jako při použití zákona o azylu, jde-li o zranitelné osoby.
12. Dále stěžovatelé poukazují na rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), jenž v minulosti konstatoval porušení práv plynoucích z Úmluvy při umisťování nezletilých do detenčních zařízení již při krátké době trvání zajištění a zdůraznil, že zajištění je až krajním prostředkem, jehož použití musí předcházet úvaha o vhodnosti mírnějších opatření (srov. rozsudky ve věci Muskhadzhiyeva a další proti Belgii ze dne 19. 1. 2010 č. 41442/07, ve věci Popov proti Francii ze dne 19. 1. 2012 č. 39472/07 a 39474/07, ve věci A. B. a další proti Francii ze dne 12. 7. 2016 č. 11593/12, ve věci A. M. a další proti Francii ze dne 12. 7. 2016 č. 24587/12, ve věci R. C. a V. C. proti Francii ze dne 12. 7. 2016 č. 76491/14, ve věci R. M. a další proti Francii ze dne 12. 7. 2016 č. 33201/11 a ve věci S. F. a další proti Bulharsku ze dne 7. 12. 2017 č. 8138/16). Stěžovatelé rovněž odkazují na tvrzení orgánů OSN, podle kterých je zajištění dítěte vždy v rozporu s jeho nejlepším zájmem a tvrdí, že je Česká republika za zajišťování dětí dlouhodobě kritizována v mezinárodním společenství.
13. Kromě toho, stěžovatelé namítají, že správní orgán stěžovatele zajistil tzv. automaticky, neboť nesprávně zhodnotil tzv. nebezpečí vážného útěku a jejich důvěryhodnost. Přitom stěžovatelé spolupracovali a jejich motivem bylo zajistit lepší podmínky dcery. Stěžovatel rovněž vycestování z Rakouské republiky litoval. Stěžovatelé k tomu dodávají, že "vážné nebezpečí útěku" v §129 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb. je definováno příliš široce. Přitom podle čl. 28 odst. 1 nařízení Dublin III členský stát nezajistí osobu pouze pro to, že se na ni vztahuje řízení podle uvedeného právního předpisu, což česká právní úprava umožňuje, odkazuje-li na neoprávněný pobyt. Neoprávněný pobyt může být jeden z indikátorů vážného nebezpečí útěku, nemůže být však jediným faktorem, jako v nyní posuzované věci.
14. Zadruhé, stěžovatelé namítají porušení práv dítěte - nezletilé dcery. Podle výzkumu organizace International Detention Coalition se u dětí v důsledku detence objevuje posttraumatická stresová porucha a deprese. Kromě toho stěžovatelé tvrdí, že věk 18 let není vždy chápán jako pevná hranice. Nadto, datum narození stěžovatelů vždy k 1. 1. daného roku je v zemi jejich původu zapisováno automaticky jako zvyklost, zletilá dcera proto mohla mít v době zajištění toliko 17 let. Podle konceptů tzv. evolving capacities of a child (vyvíjejících se schopností dítěte) a vulnerable adults (zranitelných dospělých) lze však i k osobám starším 18 let přistupovat jako ke zranitelným osobám, obdobně jako k dětem, jsou-li vystaveni vyššímu riziku újmy pro individuální okolnosti. Proto mělo být jako ke zranitelné osobě přistupováno i ke zletilé stěžovatelce, přestože v době zajištění překročila věk 18 let. Konceptu tzv. evolving capacities of a child se přitom dovolává přímo Výbor OSN pro práva dítěte i ESLP.
15. Stěžovatelé zdůrazňují, že podle orgánů OSN je zajištění dětí vždy v rozporu s jejich nejlepším zájmem (srov. bod 10 in fine Společného obecného komentáře č. 4 Výboru OSN pro ochranu práv migrujících pracovníků a Výboru OSN pro práva dítěte, o povinnostech státu o lidských právech děti v kontextu mezinárodní migrace v zemi původu, tranzitu, cílové zemi a zemi návratu ze dne 16. 11. 2017 č. CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23). Není proto odpovídající, že umístěním stěžovatelů do ZZC Bělá byl zachován nejlepší zájem dítěte. Podle stěžovatelů potom zásada zachování celistvosti rodiny nemůže být důvodem pro zajištění celé rodiny, přestože stěžovatel s umístěním dcer do ZZC Bělá souhlasil a trval na tom, aby zůstali jako rodina spolu. Ke konkrétním podmínkám ZZC Bělá stěžovatelé uvádějí, že jsou v objektu nadále přítomny bezpečnostní prvky (vnější ploty, uniformovaní policisti a pracovníci "ochranky", denní režim "připomínající vězení", omezený prostor pro pohyb uvnitř i ven, omezení komunikace s vnějším prostředím), k jejichž navýšení došlo nadto v roce 2019 při rozdělení ZZC Bělá na detenční a pobytové středisko. Správní soudy se neměly spokojit s popisem stavu ZZC Bělá z obecně dostupných informací. Tvrzení stěžovatelů o aktuální situaci uvedené v žalobě nijak nereflektovaly.
16. Zatřetí, stěžovatelé namítají porušení svých práv na zákaz špatného zacházení a respektování jejich rodinného a soukromého života. Dcery byly podle jejich názoru vystaveny nelidskému a ponižujícímu zacházení tím, že byly ve svém věku zbaveny osobní svobody, a to po dobu jednoho měsíce. Takové zbavení svobody považují za déle trvající a způsobující pocit strachu, stresu a nejistoty. V této souvislosti stěžovatelé tvrdí, že nález sp. zn. III. ÚS 3289/14 týkající se mimo jiné zajištění nezletilých, na který odkazují i správní soudy v nyní posuzované věci, je v rozporu s Úmluvou o právech dítěte a shora uvedenou judikaturou ESLP. Zajištění nezletilých po dobu jednoho měsíce "bezpochyby" dosahuje intenzity špatného zacházení. Konečně stěžovatelé namítají, že došlo k neoprávněnému zásahu do jejich práva na respektování soukromého a rodinného života tím, že nemohli v důsledku zajištění vést "normální" rodinný život (sub 10 až 13).
III.
Vyjádření účastníků řízení
17. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení.
18. Správní orgán ve vyjádření zdůraznil, že v posuzované věci nelze použít směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a proto je nutné použít přímo nařízení Dublin III. Podle správního orgánu jsou námitky stěžovatelů uvedené shora zaprvé v rozporu se spisem. Stěžovatelé byli nalezeni v neudržovaném domě, vynaložili značné prostředky na cestu do zahraničí prostřednictvím placených převaděčů a úmyslně se skrývali. Z jejich jednání vyplýval úmysl nelegálně vycestovat. Zvláštní opatření za účelem vycestování nemohl správní orgán použít, neboť podle §123b odst. 4 zákona č 326/1999 Sb. je nelze uložit, je-li zřejmé, že cizinec má v úmyslu neoprávněně vstoupit na území jiného státu. Správní orgán odkazuje na odůvodnění napadených rozhodnutí, ve kterých zhodnotil konkrétní podmínky ZZC Bělá a uvedl, že jde o jediné zařízení určené pro rodiny s dětmi. Odkazují-li stěžovatelé na praxi správních orgánů, kdy docházelo k přesunu rodin cizinců z ZZC Bělá do PS Zastávka, šlo o několik situací v roce 2015. V té době však ZZC Bělá bylo přetíženo kvůli migrační krizi a objekt PS Zastávka byl vyčleněn jako zařízení pro zajištění cizinců. To již nyní neplatí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 Azs 316/2018). Jde-li o stěžovateli odkazovanou judikaturu ESLP, ta se od nyní posuzované věci skutkově odlišuje. V odkazovaných věcech šlo o děti nejvýše do tří let věku a osoby, jež měly v daných státech zázemí, na rozdíl od stěžovatelů, kteří Českou republikou pouze tranzitovali. Správní orgán považoval důvěryhodnost stěžovatelů za "výrazně oslabenou", neboť se po tříletém čekání na vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu v Rakouské republice rozhodli dobrovolně a za pomoci převaděčů vstoupit na území jiného státu a zde znovu požádat o mezinárodní ochranu. Spolupráce v následných procesech nemohla být nijak zohledněna při vydání napadených rozhodnutí.
19. Správní orgán k námitkám stěžovatelů uvedeným zadruhé uvedl, že postavení dcer zohlednil tak, že rozhodl o jejich zajištění v jediném zařízení uzpůsobeném pro pobyt rodin s dětmi a nepřekročil maximální zákonnou dobu zajištění. K námitkám stěžovatelů uvedeným zatřetí správní orgán odkázal na odůvodnění napadených rozhodnutí.
20. Krajský soud ve vyjádření odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
21. Nejvyšší správní soud ve vyjádření zdůrazňuje, že zajištění nezletilých nepovažuje za řešení optimální, avšak ani za vyloučené, což se podává z nařízení Dublin III, směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2013/33/EU ze dne 26. 6. 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen "přijímací směrnice") a judikatury ESLP. Zajištění v režimu nařízení Dublin III představuje zásah do osobní svobody, avšak v nyní posuzované věci zásah dovolený a přiměřený. Zaprvé, vážné nebezpečí útěku u stěžovatelů existovalo, neboť stěžovatelé porušili podmínky stanovené v řízení o mezinárodní ochranu platnou pro celé území Evropské unie a opustili přijímací středisko v zahraničí. Domníval-li se proto správní orgán, že tak mohou učinit i na území České republiky, byla tato úvaha legitimní. Zadruhé, přísné požadavky zajištění dítěte (prostředek ultima ratio) správní orgán splnil. Zatřetí, s odkazem na judikaturu ESLP je nutné při rozhodování o legalitě zajištění zvážit nízký věk dětí, délku zajištění a nevhodný typ zařízení. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že závěry stěžovateli uváděné judikatury ESLP nelze automatiky přenášet na nyní posazovanou věc, neboť v odkazovaných věcech šlo o děti daleko mladší než nezletilá dcera. Tvrzení o nepřesném datu jejího narození jsou vzneseny až v ústavní stížnosti. K délce zajištění Nejvyšší správní soud uvádí, že 30 dnů považuje za odpovídající "administrativní náročnosti úkonů spojených s přemístěním stěžovatelů do Rakouska", nadto v řízení o kasační stížnosti nebyla rozporována. K vhodnosti typu zařízení Nejvyšší správní soud uvádí, že byla zkoumána, nejlepší zájem dítěte zohledněn tím, že k přání stěžovatelů zůstali pohromadě. Alternativy k zajištění nebyly použitelné pro neoznámení místa adresy pobytu, chybějící úmysl se na území České republiky zdržovat a neoprávněný pobyt. Stěžovatelé však ani netvrdí, že se použije některá z alternativ podle zákona č. 326/1999 Sb.; domáhají se toliko umístění do PS Zastávka. To však nebylo relevantní alternativou, a proto se jím nemusely správní soudy zabývat.
22. Pobyt v ZZC Bělá nelze podle nálezu sp. zn. III. ÚS 3289/14 a priori považovat za nevyhovující. Od doby vydání uvedeného nálezu nebyly vydány žádné zprávy o změně podmínek v ZZC Bělá, stěžovatelé na zhoršení podmínek v řízení nepoukazovali a nerozporovali existenci volnočasových aktivit, dostupnost lékařské a jiné péče a dalších zvláštností ZZC Bělá pro nezletilé.
23. Závěrem Nejvyšší správní soud upozorňuje, že stěžovatelé žili tři roky v Rakouské republice, kde požádali o mezinárodní ochranu, tedy v zemi, kde se pravidelně nevyskytují systémové nedostatky v azylovém řízení. Dcery tam navštěvovaly školu, měly zajištěno ubytování a pobíraly dávky na stravu a školní pomůcky. Přesto stěžovatelé tvrdí, že byli v Rakouské republice nuceni žít v nevyhovujících podmínkách. Odkazují-li na tvrzení orgánů OSN, nutno zdůraznit, že odkazují na právně nezávazné dokumenty. Stěžovatelé byli zajištění podle zákona č. 326/1999 Sb., nikoli podle zákona o azylu. Samotné nařízení Dublin III ve svém čl. 28 odst. 4 odkazuje na přijímací směrnici, která ve svém čl. 11 upravuje zajištění zranitelných osob a zajištění nezletilých výslovně dovoluje, byť je považuje za krajní prostředek. Přestože se zranitelnost nezletilých nijak nepromítá do zákonné úpravy zajištění cizinců, v nyní posuzované věci byla zranitelnost stěžovatelů zohledněna.
24. Soudce zpravodaj zaslal vyjádření účastníků řízení stěžovatelům na vědomí a k případné replice. Stěžovatelé využili této možnosti a v replice trvají na tom, že správní orgán tzv. vážné nebezpečí útěku neprokázal. Stěžovatelé spolupracovali od počátku, uvedli, že opuštění Rakouské republiky litují, deklarovali svůj úmysl vrátit se zpět a nabídli správnímu orgánu vzdání se práva na opravný prostředek k rozhodnutí o předání. Stěžovatelé opakují, že široká definice vážného nebezpečí útěku podle §129 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb. umožňuje tzv. automatické zajišťování cizinců. Nebezpečí vážného útěku se totiž podle uvedeného zákona vztahuje na všechny cizince, na které se vztahuje nařízení Dublin III, což je v rozporu s jeho čl. 28 odst. 1. Samotná skutečnost, že na stěžovatele dopadá nařízení Dublin III tak vedla nejen k zjištění tzv. vážného nebezpečí útěku, ale rovněž k nemožnosti použít tzv. zvláštní opatření k vycestování. Správní orgán nedostál své povinnosti použít zajištění jako krajní opatření.
25. Dále, tvrzení správního orgánu, že pobyt v PS Zastávka není alternativou k zajištění, (sub 18), není dostatečným důvodem pro odmítnutí umístění do PS Zastávka. Poukazují na zákon č. 176/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, který nově zavedl povinnost cizince zdržovat se na v místě určeném policií a ve stanovené době být přítomen pobytové kontrole [§123b odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb.]. Podle důvodové zprávy k dané novele je cílem tohoto opatření umožnit pobyt rodin s dětmi v PS Zastávka. To reflektoval Nejvyšší správní soud v bodu 34 rozsudku ze dne 21. 5. 2020 č. j. 7 Azs 417/2019-60, podle něhož, byť v kontextu zajištění za účelem správního vyhoštění, pobyt v PS Zastávka naplňuje účel zajištění a představuje opatření mírnější. Stěžovatelé si jsou vědomi, že byli zajištění ještě před účinností dané novely, avšak možnost umístění do PS Zastávka přesto existovala a pro naplnění účelu zajištění mohla být uložena povinnost hlásit se policii [§123b odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb.] či zdržovat se na místě pobytu za účelem provedení pobytové kontroly [§123b odst. 1 písm. a) téhož zákona].
26. Stěžovatelé dále k vyjádření Nejvyššího správního soudu uvádějí, že souhlasí s tím, že uváděná judikatura ESLP se týká malých dětí. To však nic nemění na tom, že dítě je člověk mladší 18 let a právní předpisy nerozlišují při zajištění jiné věkové kategorie. Nadto ESLP v rozsudku ve věci Abdullahi Elmi a Aweys Abubakar proti Maltě ze dne 22. 11. 2016 č. 25794/13 a 28151/13 uvedl, že zvýšená ochrana se týká i dětí věku blížícího se věku dospělých. Nezletilá dcera měla v době zajištění 11 let, uvedené závěry ESLP na její zajištění lze použít. Jde-li o zajištění zletilé dcery, přestože správní orgán a správní soudy nemohly předjímat, že byla nezletilá, nic to nemění na tom, že měla být vnímána jako zranitelná dospělá.
27. Kromě toho, stěžovatelé si jsou vědomi, že ZZC Bělá je uzpůsobeno k ubytování rodin s dětmi, avšak přesto není vhodné k zajištění dětí a jiných zranitelných osob, neboť jsou v objektu nadále přítomny bezpečnostní prvky. Zdravotní a psychologická pomoc není dostatečná pro jazykové bariéry a počet zde umístěných osob. Stěžovatelé zdůrazňují, že v roce 2019 došlo k navýšení bezpečnostních prvků při rozdělení objektu na detenční zařízení a pobytové středisko - na to upozorňovali již v žalobě. Tato tvrzení správní soudy nijak nereflektovaly. Nereflektovaly ani to, že děti a zranitelné osoby zažívají pocit strachu a úzkosti jen v důsledku zbavení jejich svobody. Znovu odkazují na uvedený výzkum (sub 14) a zdůrazňují, že do detence se děti dostávají často již s předchozími traumatickými zkušenostmi. Tak tomu bylo i u stěžovatelů, neboť utekli ze země původu kvůli výhružkám a útokům Tálibánu.
28. Stěžovatelé dále Nejvyššímu správnímu soudu vytýkají, že jeho tvrzení o délce zajištění je "mlhavé" a v rozporu s rozhodovací praxí ESLP, neboť podle ní je i sedmidenní zajištění v rozporu s Úmluvou. Stěžovatelé přitom byli zajištění více než měsíc. Nadto stěžovatelé upozorňují, že Úmluva o právech dítěte je přísnější; její výklad je takový, že detence dětí z imigračních důvodů je vždy v rozporu s nejlepším zájmem dítěte. Podle Výboru OSN pro práva dítěte čl. 37 písm. b) Úmluvy o právech dítěte sice umožňuje zbavení svobody dítěte, avšak neregulérní vstup na území státu nemůže mít stejné důsledky jako trestná činnost; zásada zachování celistvosti rodiny nemůže být důvodem pro zajištění dětí. Stěžovatelé vznáší pochybnosti o souladu zákonné právní úpravy s Úmluvou o právech dítěte. K tvrzení Nejvyššího správního soudu, že jde o odkazy na právně nezávazné dokumenty, stěžovatelé uvádí, že Výbor OSN pro práva dítěte má autoritativní pravomoc interpretovat Úmluvu o právech dítěte. Nejde přitom o nové závazky České republiky, ale o výklad již existujících. Byť jde toliko o tzv. soft-law, mají odpovídající výkladovou hodnotu. K tomu stěžovatelé připomínají doktrínu pojetí mezinárodních lidskoprávních smluvních instrumentů jako tzv. živoucích nástrojů. Při jejich výkladu je proto nutné zohlednit určitý vývoj, a to jak judikaturní, tak provedený orgány pověřenými samotnými smluvními instrumenty v jejich výkladu. Stěžovatelé uzavírají, že Úmluva a ESLP sice detenci dětí připouští, avšak Úmluva o právech dítěte a orgány OSN se k ní staví kriticky.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
29. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu, a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv, resp. žádné další k dispozici neměli (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
30. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), není jim instančně nadřazen a nezasahuje do rozhodovací činnosti soudů vždy, dojde-li k porušení "běžné zákonnosti nebo k jiným nesprávnostem", ale až tehdy, představuje-li taková vada porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94 (N 5/3 SbNU 17)]. V řízení o ústavní stížnosti proto není sama o sobě významná námitka "nesprávnosti" napadeného rozhodnutí, a není rozhodné, je-li dovozována z hmotného či procesního (podústavního) práva. Proto postup v řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
31. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471), všechna rozhodnutí jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, tj. srozumitelně a logicky odůvodněna.
32. Těžištěm ústavní stížnosti jsou tvrzení stěžovatelů o zásahu do jejich ústavně zaručených práv v důsledku omezení jejich osobní svobody zajištěním v ZZC Bělá. Stěžovatelé pochybení správních orgánů a správních soudů spatřují v nedostatečném zhodnocení předpokladů pro zajištění a jeho alternativ (sub 10 až 13) a zohlednění zájmu nezletilé dcery a zletilé dcery jako zranitelné osoby ve věku blížícímu se věku nezletilé (sub 14 a 15). S uvedeným rovněž spojují porušení práv dítěte (dcer, sub 14) a porušení svých práv na zákaz špatného zacházení a respektování rodinného a soukromého života (sub 16).
33. Jde-li zaprvé o zhodnocení zákonných předpokladů pro zajištění stěžovatelů, Ústavní soud v úvahách správního orgánu a správních soudů tzv. kvalifikované vady neshledává. Vyšel přitom z obecných východisek popsaných zejména v bodech 35 a násl. nálezu sp. zn. III. ÚS 3289/14, jenž se zajištěním dětí v migračním kontextu zabýval. Ústavní soud na něj v podrobnostech odkazuje. Je však třeba zdůraznit, že zbavení osobní svobody dětí v migračním kontextu vyloučeno není. Přesto k němu musí být přistoupeno jako ke krajnímu opatření na nejkratší nutnou dobu.
34. Z obdobných východisek pro zajištění dětí v migračním kontextu vychází i judikatura ESLP. Přítomnost dětí doprovázejících své rodiče v zařízení pro zajištění cizinců bude v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy jen tehdy, prokáží-li vnitrostátní orgány, že k tomuto krajnímu řešení přistoupily až poté, co s ohledem na konkrétní individuální okolnosti věci ověřily, že jiné opatření, které méně zasahuje do osobní svobody, není možné přijmout (srov. §123 rozsudku ve věci A. B. a další proti Franci, §85 rozsudku ve věci R. K. a další proti Francii ze dne 12. 7. 2016 č. 68264/14 či §86 rozsudku ve věci R. M. a další proti Francii).
35. Stěžovatelé v tomto směru nejprve tvrdí, že pro jejich zajištění chyběl zákonný podklad, neboť správní orgán chybně posoudil tzv. vážné nebezpečí útěku (§129 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb.) a napadená rozhodnutí jsou projevem tzv. automatického zajištění stěžovatelů jako cizinců (sub 13). Je však třeba zdůraznit, že správní orgán a později správní soudy nezaložily úvahy o existenci vážného nebezpečí útěku výlučně na skutečnosti, že stěžovatelé se na území České republice zdržovali neoprávněně. Z napadených rozhodnutí se podává, že pro správní orgán bylo rozhodné, že stěžovatelé se rozhodli opustit Rakouskou republiku, kde měli jako žadatelé o mezinárodní ochranu relativně stabilní zázemí, a vycestovat do Spolkové republiky Německo. Založily-li správní orgány úvahu o vážném nebezpečí útěku stěžovatelů na předpokladu, že utekli-li z místa pobytu s určitým zázemím, tím spíše hrozí, že uprchnou (budou pokračovat v přesunu) z České republiky, kde žádné zázemí nemají, neshledává na tom Ústavní soud nic nepřiměřeného, a to již vzhledem ke skutkovým okolnostem případu. Jde o zhodnocení konkrétních okolností předchozího jednání stěžovatelů a jejich zřejmých motivů a je řádně odůvodněno. Projevem tzv. automatického zajištění není. Zajištění stěžovatelů nevycházelo toliko z jejich právního postavení jako osob, na něž se dopadá nařízení Dublin III. Proto rovněž není důvod se dále zabývat námitkami směřujícími proti legální definici vážného nebezpečí útěku (§129 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb.).
36. Jde-li dále o zhodnocení posouzení alternativ k zajištění, námitky stěžovatelů opodstatněné rovněž nejsou. Správní soudy na námitku stěžovatelů o umístění do PS Zastávka jako alternativě k zajištění náležitě reagovaly, a to tak, že o alternativu k zajištění nejde. Namítají-li proti tomu následně stěžovatelé, že novela zákona č. 326/1999 Sb. pobyt v PS Zastávka jako alternativu k zajištění zavedla (sub 25), je nutné zaprvé uvést, jak stěžovatelé sami poukazují, že v době zajištění uvedená novela účinná nebyla.
37. S tím související námitky stěžovatelů o analogickém použití zákona o azylu (sub 11) jsou tzv. materiálně nepřípustné. Stěžovatelé totiž vznesli obdobné námitky poprvé až v ústavní stížnosti. Správním soudům nedali možnost se s obsahem těchto námitek vypořádat, přestože k tomu příležitost měli. Zabýval-li by se Ústavní soud uvedenými námitkami, postupoval by v rozporu se zásadou subsidiarity ústavní stížnosti a minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti orgánů veřejné moci [srov. body 16 a 17 nálezu ze dne 6. 9. 2016 sp. zn. II. ÚS 3383/14 (N 163/82 SbNU 565) či bod 10 usnesení ze dne 25. 3. 2020 sp. zn. II. ÚS 316/20 a bod 13 usnesení ze dne 27. 10. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2453/20].
38. Jde-li dále o námitky stěžovatelů o nezohlednění zájmu dítěte (sub 14 a 15), Ústavní soud vychází z předpokladu, že na zajištění dětí v migračním kontextu jsou kladeny přísnější požadavky, a to právě pro existenci vůdčího principu nejlepšího zájmu dítěte podle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte (srov. bod 40 nálezu sp. zn. III. ÚS 3289/14). Nutno však zdůraznit, že podle ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, vycházející mimo jiné z postoje Výboru pro práva dítěte, je nejlepší zájem dítěte nutné vyvažovat s ostatními oprávněnými zájmy v každé jednotlivé věci (srov. body 18 a 19 nálezu ze dne 23. 2. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2732/20). Zjednodušeně řečeno: byť je nejlepší zájem dítěte hlediskem předním (s vysokou prioritou), z povahy každé věci nemůže být a není hlediskem jediným.
39. Správní orgán v napadených rozhodnutích založil svoje úvahy o nejlepším zájmu dítěte zaprvé na zachování celistvosti rodiny. Rozhodné přitom pro něj bylo, že stěžovatel výslovně před správním orgánem uvedl, že si přeje, aby stěžovatelé zůstali pohromadě. Zadruhé, pro správní orgán bylo rozhodné, že ZZC Bělá je zařízením zvláštně určeným pro rodiny s dětmi, přičemž současně shledal, že mírnější opatření (bez omezení na svobodě) nejsou ve specifické situaci stěžovatelů (sub 34) účinná (vhodná). Zachování celistvosti rodiny proto pro správní orgán nebylo hlediskem jediným a nadto vycházelo z výslovného přání stěžovatele, což stěžovatelé ve své argumentaci opomíjí.
40. S uvedeným se však pojí námitky stěžovatelů o materiálních podmínkách v ZZC Bělá. Správní soudy zdůrazňují zlepšení podmínek oproti předchozím rokům, existující sociální zázemí a snižující se počet bezpečnostních prvků. Stěžovatelé naproti tomu zdůrazňují přetrvávající výskyt bezpečnostních prvků, který vyvolává dojem zařízení "vězeňského" typu. Ústavní soud přitom již v minulosti potvrdil, že ZZC Bělá je zařízením uzpůsobeným pro zajištění zranitelných osob (viz bod 19 usnesení ze dne 20. 7. 2020 sp. zn. II. ÚS 102/20; šlo o zajištění cizince v létě 2019, tj. jen o několik měsíců později než stěžovatelé v nyní posuzované věci). Jak však zdůrazňuje Nejvyšší správní soud (sub 22), stěžovatelé nerozporovali přizpůsobení ZZC Bělá pro pobyt rodin s dětmi; to přitom bylo pro orgány veřejné moci rozhodné. Byť Ústavní soud si je vědom možných negativních důsledků pro zranitelné osoby omezené na svobodě, určitá existence bezpečnostních prvků je u zajištění nevyhnutelná. Ve věci přitom správní orgán náležitě uvážil, proč nemohla být uložena mírnější opatření. S ohledem na okolnosti stěžovatelů (sub 34) šlo v dané době (sub 36) o jediné řešení.
41. Napadená rozhodnutí ani v tomto směru neodporují judikatuře ESLP. Stěžovatelé zaprvé upozorňují, že věk dětí je jen jedno z kritérií, které ESLP posuzuje, neboť zvýšená ochrana se týká dětí všeho věku (sub 26), a že v odkazovaných věcech šlo o zajištění v řádu několika dnů, zatímco v jejich věci šlo o více než měsíc (sub 28). Je nutné uvést, že judikatura ESLP se skutečně netýká toliko malých dětí. V rozsudku ve věci Kanagaratnam a další proti Belgii ze dne 13. 12. 2011 č. 15297/09 šlo o děti ve věku 8, 11 a 13 let, ve věci Abdullahi Elmi a Aweys Abubakar proti Maltě ve věku 16 a 17 let a ve věci S. F. a další proti Bulharsku ve věku roku a půl a 11 a 16 let.
42. Uvedené věci však jsou skutkově specifické. Ve věci Kanagaratnam a další proti Belgii ESLP zohlednil, že děti byly odděleny od jejich otce, jejich matka nebyla objektivně schopna pro svoji negramotnost čelit celé situaci a o děti se postarat a rodina byla zajištěna "téměř čtyři měsíce" v zařízení, které nebylo pro pobyt rodin s dětmi určeno (srov. §64 až 69 rozsudku). Ve věci Abdullahi Elmi a Aweys Abubakar proti Maltě ESLP zohlednil, že nezletilí byli zajištění po celkovou dobu osmi měsíců v horkém středomořském podnebí v přeplněném zařízení, které ani nebylo určeno pro pobyt osob po delší dobu (viz §107 až 110 rozsudku). Ve věci S. F. a další proti Bulharsku sice šlo o zajištění v délce několika desítek hodin, avšak ESLP zohlednil, že šlo o zařízení, kde nezletilí neměli sebemenší zázemí, jež je mimo jiné donutilo močit na zem v místě, kde pobývali. Nezletilí v odkazované věci rovněž nedostali jídlo a pití po dobu 24 hodin (viz §84 až 87 rozsudku). Z uvedeného se podává, že při zajištění starších dětí ESLP shledal porušení práv z Úmluvy pouze, trvalo-li zajištění řádově jednotky měsíců či šlo o závažně nevyhovující podmínky. Do srovnatelné situace se však stěžovatelé v nyní posuzované věci nedostali. Z judikatury ESLP se proto snaží vyvozovat obecné závěry, které z ní neplynou.
43. Posouzení materiálních podmínek a zvážení principu nejlepšího zájmu dítěte orgány veřejné moci v napadených rozhodnutích proto nevykazuje tzv. kvalifikované vady.
44. Jde-li v tomto směru o obdobné námitky nelidského, krutého či ponižujícího zacházení, Ústavní soud v podrobnostech odkazuje body 58 až 60 nálezu sp. zn. III. ÚS 3289/14, podle něhož podmínky v ZZC Bělá skutkovou podstatu uvedeného nenaplňuje. Došlo-li v mezidobí ke zlepšení podmínek v uvedeném zařízení, což správní soudy dovozují z bodů 41 až 43 rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 Azs 316/2018 a stěžovatelé tuto skutečnost nerozporují, tím spíše námitka není důvodná ve věci stěžovatelů.
45. Námitky nezohlednění zranitelnosti zletilé dcery pro její věk blížícímu se věku dítěte nejsou proto ve věci významné, neboť její zranitelnost již byla zohledněna při vážení nejlepšího zájmu dítěte u nezletilé dcery. K porušení uvedeného principu proto nedošlo. Nedůvodné jsou rovněž námitky stěžovatelů o neoprávněném zásahu do jejich rodinného života, neboť je stěžovatelé spojují výhradně s neoprávněností omezení na svobodě (sub 16), jež však Ústavní soud v jejich věci neshledal.
46. Ústavní soud přezkoumal ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, a dospěl k závěru, že je zjevně neopodstatněná. Proto ji z výše uvedených důvodů mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. června 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu