ECLI:CZ:US:2021:4.US.2042.21.1
sp. zn. IV. ÚS 2042/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Šámala a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky nezletilé K. S., zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou, sídlem Burešova 615/6, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. května 2021 č. j. 5 Ao 7/2021-169, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její práva zaručená v čl. 7 odst. 1, čl. 31, čl. 33 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 3 Úmluvy o právech dítěte.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadeného rozhodnutí se podává, že návrh stěžovatelky na zrušení mimořádného opatření vedlejšího účastníka ze dne 6. 4. 2021 č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN, ve znění pozdějších mimořádných opatření ze dne 12. 4. 2021 č. j. MZDR 14592/2021-4/MIN/KAN a ze dne 19. 4. 2021 č. j. MZDR 14592/2021-5/MIN/KAN, Nejvyšší správní soud napadeným usnesením odmítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky II a III). Nejvyšší správní soud konstatoval, že důvody stěžovatelky v zásadě kopírují důvody návrhu, který Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65, na jehož odůvodnění v podrobnostech odkázal, toto odůvodnění doplnil a shledal, že návrh stěžovatelky je zjevně neopodstatněný.
II.
Argumentace stěžovatelky
3. Stěžovatelka v obsáhlé ústavní stížnosti spatřuje porušení svých ústavně zaručených práv zejména v tom, že Nejvyšší správní soud měl podání stěžovatelky s ohledem na využitou argumentaci plnohodnotně přezkoumat a neupírat jí tak právo na meritorní přezkum jejího podání, obzvláště tehdy, šlo-li o namítaný zásah do základních lidských práv, a to navíc u nezletilého dítěte. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí se podává, že Nejvyšší správní soud pouze přebral určité pasáže uvedené v jeho rozsudku ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65, aniž by se podrobněji zabýval stěžovatelkou předestřenými argumenty a odkazy na odborné názory a zdroje, které byly objektivně způsobilé názor Nejvyššího správního soudu změnit. Stěžovatelka podle svého tvrzení předložila Nejvyššímu správnímu soudu celou řadu argumentů, proč napadené opatření nepovažuje za odůvodněné ani přiměřené. Podkladové studie se skupinou osob dětí prvního stupně základních škol nezabývaly, nebo vykazovaly jiné výsledky oproti starším žákům a studentům. Záchyt pozitivních výsledků prvních vln preventivního testování byl v řádu promile, zatímco možných negativních důsledků u stěžovatelky byla celá řada. Tento malý záchyt pozitivně testovaných na nemoc COVID-19 postupně ukázal, že nemocní v dětské populaci u prvního stupně základních škol buď nejsou, nebo není testování účinné. Bylo odkazováno i na laboratorní studii o účinnosti daných značek antigenních samotestů, kdy státem distribuované testy skončily na posledních možných příčkách. V konečném důsledku tak nelze hovořit o "hrubém sítu", jako spíše o sítu děravém, navíc zbytečně ekonomicky náročném. Mnohem ekonomičtější by byla například tzv. metoda poolingu, kterou se ze slin pomocí přesnějších PCR testů vyhodnocují vzorky více dětí najednou, a teprve je-li mezi nimi pozitivní vzorek, prověří se každý zvlášť. Povinné preventivní samotestování u asymptomatických dětí prvního stupně základních škol bez lékařské indikace nebylo a není účinné, a vzhledem k zanedbatelnému účinku, kterého je možné dosáhnout, je nepřiměřené. Předmětné mimořádné opatření vedlejšího účastníka tak sice sledovalo legitimní cíl (ochranu veřejného zdraví), ale nerozumnými prostředky, které mohly v dané podobě a podmínkách přispět k zamezení komunitního přenosu a ochraně veřejného zdraví zanedbatelným způsobem a nemohly převážit nad možnými negativními důsledky. Všechny tyto argumenty měly vést k důvodnému zamyšlení nad tím, zda na této povinnosti, omezující přístup dětí k povinné školní docházce v podobě prezenční formy výuky, i nadále setrvat, lze-li se komunitnímu přenosu šíření viru SARS-CoV-2 dostatečně bránit i jinými a méně nepříjemnými a do práv dětí méně zasahujícími opatřeními: kontrola dětí před vstupem do školy na přítomnost hlavních zdravotních symptomů onemocnění COVID-19, sledování rodinné anamnézy u onemocnění, menší kolektivy, rotace tříd, hygienické mytí rukou, větrání tříd, nošení ochranných prostředků dýchacích cest v nezbytně nutném rozsahu aj. Nelze pak tvrdit, že by dané argumenty i s ohledem na použité zdroje byly totožné s věcí řešenou pod sp. zn. 5 Ao 1/2021 a že by proto bylo opodstatněné přistoupit k odmítnutí návrhu pro jeho zjevnou neopodstatněnost. Stěžovatelka pak podrobně odůvodňuje, proč podle jejího názoru došlo k zásahu do jejího práva na soudní ochranu, kdy odkazuje i na zásadu právní jistoty a předvídatelnosti, k zásahu do práva na nedotknutelnost osoby a práva na ochranu zdraví stěžovatelky a k zásahu do práva na vzdělání. Podle stěžovatelky došlo napadeným usnesením též k porušení ochrany nejlepšího zájmu stěžovatelky jako dítěte a poukázala též na nevhodnost použitého testu racionality.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
4. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnosti je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně jejích práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
5. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
6. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [viz např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
7. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí odkázal zejména na svůj rozsudek ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65, který přezkoumával stejné mimořádné opatření vedlejšího účastníka a který byl předmětem přezkumu před Ústavním soudem, přičemž ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla jako zjevně neopodstatněná usnesením ze dne 27. 7. 2021 sp. zn. IV. ÚS 1474/21 odmítnuta. V nyní posuzovaném případě přitom nemá Ústavní soud důvod odchýlit se od posouzení a závěrů uvedených v tomto usnesení, pročež na něj odkazuje a opakuje podstatné závěry tam uvedené.
8. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly porušeny předpisy ústavního pořádku, ústavně zaručená práva nebo svobody jeho účastníků, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
9. Ústavní soud ve své judikatuře zastává stanovisko, podle kterého postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzeno, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takovéto pochybení v posuzované věci neshledal. Na právních závěrech Nejvyššího správního soudu neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Stěžovatelka pouze polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
10. Pro úplnost Ústavní soud zdůrazňuje, že samotestování ve školách nepředstavuje zásah do práva na nedotknutelnost osoby (čl. 7 odst. 1 Listiny), pro který chybí nezbytný zákonný podklad. Požadavek zákonného podkladu přestavuje §69 odst. 1 písm. i) ve spojení s §80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), a ve spojení s §2 odst. 4 písm. b) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen "pandemický zákon"). Jádro zákonné úpravy tvoří §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož jsou mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku "zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku". Existence zákonného podkladu je naplněna i tím, že zákon zmocňuje k vydání mimořádného opatření, které pojímá jako opatření obecné povahy [§3 odst. 6 věta první ve spojení s §2 odst. 4 písm. b) pandemického zákona a ve spojení s §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví; dále srov. §94a odst. 2 ve spojení s §80 odst. 1 písm. g) a §69 zákona o ochraně veřejného zdraví], a takto vydané mimořádné opatření pak upravuje práva a povinnosti.
11. K ochraně nedotknutelnosti osoby (čl. 7 odst. 1 Listiny) Ústavní soud uvádí, že samotestování stěrem z nosní dutiny jen v minimální míře zasahuje do tělesné integrity. Navíc mimořádné opatření nepředepisuje konkrétní formu antigenního samotestu, lze tak užít i testu ze slin, kde jde ještě o menší zásah. Ať již jde o samotest ze slin či stěrem z nosu, má testování zákonný podklad, na jehož základě je možno podle čl. 7 odst. 1 Listiny nedotknutelnost osoby omezit, a legitimní účel, jímž je ochrana veřejného zdraví, zejména ochrana zdraví dětí. Namítaný rozpor s čl. 7 odst. 1 Listiny Ústavní soud neshledal.
12. Ústavní soud nesouhlasí též s tím, že by samotestování ve školách porušovalo stěžovatelčino právo na ochranu zdraví (čl. 31 Listiny). Riziko, že si může při provádění samotestu ublížit a poranit si tak nosní sliznici, považuje Ústavní soud za okrajové, protože se stěr z nosu provádí malou neostrou tyčinkou. Z pohledu práva na ochranu zdraví pak převažuje pozitivní účinek provádění testování, které představuje opatření schopné k omezení kontaktů osob nakažených infekcí COVID-19 s ostatními žáky, nad okrajovým rizikem spojeným s poraněním při provádění samotestu.
13. Co se týče práva na vzdělávání (čl. 33 odst. 1 Listiny), lze uvést, že podle předmětného mimořádného opatření vedlejšího účastníka je osobní přítomnost ve škole podmíněna negativním výsledkem preventivního antigenního samotestu (tato podmínka se považuje za splněnou v případech blíže upravených napadeným mimořádným opatřením, mezi něž patří např. prodělání onemocnění COVID-19 s dalšími podmínkami). Nejsou-li splněny podmínky pro umožnění osobní přítomnosti ve škole, pak měl být žák vzděláván distančně, a jak zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65, škola je povinna mu poskytnout minimální studijní podporu. Lze tedy konstatovat, že vzdělávání takového žáka stále pokračuje. Předmětné mimořádné opatření neznamená úplné vyloučení žáka ze vzdělávání, byť je třeba připustit, že distanční vzdělávání na žáka klade mnohdy vyšší nároky než prezenční vzdělávání. Práva na vzdělání (čl. 33 Listiny) se lze podle čl. 41 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "školský zákon"), přitom pro základní vzdělávání předepisuje denní formu vzdělávání, tj. jako výuku organizovanou pravidelně každý den v pětidenním vyučovacím týdnu v průběhu školního roku [§25 odst. 1 a odst. 2 písm. a) školského zákona], zároveň však za účelem ochrany zdraví předpokládá poskytování vzdělávání distančním způsobem mimo jiné v důsledku mimořádného opatření (§184a školského zákona).
14. Ústavní soud konstatuje, že v obecné rovině je možno prezenční formu základního vzdělávání omezit za účelem ochrany zdraví. Zavedení testování žáků na přítomnost onemocnění COVID-19 a podmínění jejich osobní přítomnosti ve škole negativním výsledkem testu je opatření způsobilé nalézt nakažené jedince a přinejmenším zpomalit šíření tohoto onemocnění. Jde tak o opatření schopné přispět k ochraně zdraví před nákazou COVID-19.
15. K vhodnosti antigenních testů možno uvést, že z omezené spolehlivosti antigenních testů vycházel již Nejvyšší správní soud (srov. bod 72 rozsudku ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021-65) označující antigenní testy za "hrubé síto", které může být méně spolehlivé. Ústavní soud se ztotožňuje s argumentací, že spolehlivost antigenních testů je jen jedním z vícera relevantních hledisek, mezi něž patří i organizační a technické aspekty věci. Zajištění antigenního testování je přitom organizačně a technicky snazší než testování PCR testy, neboť test si mohou provést sami žáci, jeho vyhodnocení netrvá dlouho a může tak probíhat častěji. Na základě těchto důvodů Ústavní soud antigenní samotestování ve školách vyhodnotil jako racionální opatření sledující ochranu zdraví a namítané porušení čl. 33 Listiny v něm nespatřuje.
16. Ústavní soud po ústavním přezkumu napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu (zejména bodů 18 až 42) uzavírá, že jde o rozhodnutí ústavně konformní a srozumitelné, a úvahy Nejvyššího správního soudu neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud v meritu předmětné věci rozhodoval v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, napadené rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolné, ale toto rozhodnutí je výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
17. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky, dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. října 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu