ECLI:CZ:US:2021:4.US.643.21.1
sp. zn. IV. ÚS 643/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Šámala (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Jana Filipa o ústavní stížnosti stěžovatelky Zdenky Šillerové, zastoupené Mgr. et Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou, sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. ledna 2021 č. j. 5 As 8/2020-52 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. prosince 2019 č. j. 25 A 82/2019-35, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Ministerstva pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva zaručená v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí (dále jen "stavební úřad") rozhodnutím ze dne 22. 3. 2017 sp. zn. MUFO_S 723/2017 rozhodl o umístění stavby vodovodní přípojky a vnitřního vodovodu na pozemcích ve vlastnictví Ing. Šárky Jaichové (dále jen "stavebnice"), a to k její žádosti. Stěžovatelka se dne 19. 7. 2017 domáhala provedení přezkumného řízení, neboť jako vlastnice sousedního pozemku (určeného k plnění funkce lesa) nebyla účastnicí územního řízení. Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále jen "krajský úřad") uvedené podání posoudil podle obsahu jako odvolání a jako opožděné je odmítl rozhodnutím ze dne 31. 1. 2018 č. j. MSK 164456/2017. Stěžovatelka napadla uvedené rozhodnutí žalobou u Krajského soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud"), jenž ji zamítl rozsudkem ze dne 16. 1. 2019 č. j. 25 A 22/2018-35. Kasační stížnost stěžovatelky zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 8. 2019 č. j. 6 As 24/2019-22.
3. Krajský úřad přesto zahájil přezkumné řízení uvedeného územního rozhodnutí usnesením ze dne 31. 3. 2018 č. j. MSK 47574/2018. Shledal, že stavební úřad měl zahrnout stěžovatelku mezi účastníky územního řízení, avšak újma, jež by vznikla stavebnici zrušením dotčeného územního rozhodnutí, by byla v nepoměru k újmě stěžovatelky a veřejnému zájmu, a přezkumné řízení zastavil podle §94 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), rozhodnutím ze dne 6. 1. 2018 č. j. MSK 47574/2018. Stavebnice totiž nabyla práva z územního rozhodnutí v dobré víře a v územním řízení hájil ochranu lesa orgán státní správy lesů, jenž se stavbou souhlasil. Stavba je "vodovodní trubka" umístěná v hloubce více než metr pod zemí bez terénních úprav. Nadto zajišťuje stavebnici zdroj pitné vody.
4. Proti posledně uvedenému rozhodnutí krajského úřadu brojila stěžovatelka odvoláním. Vedlejší účastník odvolání zamítl a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil rozhodnutím ze dne 8. 3. 2019 č. j. MMR-812/2019-83/105.
5. Proti němu brojila stěžovatelka žalobou ke krajskému soudu, v níž mimo jiné tvrdila, že krajský úřad měl přezkumné řízení zastavit podle §66 odst. 2 správního řádu a že nepostavil najisto, zda jí nevznikla újma umístěním dotčené stavby. Krajský soud žalobu stěžovatelky zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Z něj se podává, že podle krajského soudu je §94 odst. 4 správního řádu speciální k §66 odst. 2 téhož zákona, a jeho použití má proto přednost, jsou-li pro to splněny předpoklady. To se také v nyní posuzované věci stalo, neboť sice územní rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem (stěžovatelka jako opomenutá účastnice), avšak újma, jež by vznikla stavebnici zrušením dotčeného územního rozhodnutí, by byla ve zjevném nepoměru k újmě opomenutého účastníka. Tyto závěry krajský soud potvrdil.
6. Proti napadenému rozsudku krajského soudu brojila stěžovatelka kasační stížností, ve které namítala, že se krajský soud nevěnoval zjištění, zda žalobou napadené rozhodnutí vedlejšího účastníka "je či není rozhodnutím o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí, proti kterému se nelze odvolat, když zákon stanoví, že přezkumné řízení se zastavuje usnesením poznamenaným do spisu, proti němuž se nelze odvolat". Stěžovatelka zdůraznila, že se v žalobě domáhala vyslovení nicotnosti uvedeného rozhodnutí; na to však krajský soud nereagoval. Kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. Podle Nejvyššího správního soudu krajský soud nehledal nicotnost dotčeného rozhodnutí, neboť zaprvé přistoupil k věcnému přezkumu rozhodnutí a zadruhé vyvrátil tvrzení stěžovatelky, že krajský úřad měl přezkumné řízení zastavit podle §66 odst. 2 správního řádu, a nikoli podle §94 odst. 4 správního řádu. Odvolání proti němu zákonem vyloučeno není, neboť dané ustanovení výslovně neuvádí, že se pouze poznamená do spisu. Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že stěžovatelka sice v kasační stížnosti brojila proti zastavení přezkumného řízení, avšak nezpochybnila věcné závěry orgánů veřejné moci o poměru její potenciální újmy nebo veřejného zájmu a újmy stavebnice při případném zrušení územního rozhodnutí v přezkumném řízení. Za dané situace stěžovatelka nemohla být úspěšná.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka tvrdí, že krajský úřad postupoval v rozporu se správním řádem, neboť uvedené přezkumné řízení zastavil podle §94 odst. 4 téhož zákona, nikoli podle jeho §66 odst. 2. Odkazuje přitom na komentářovou literaturu, z níž se podává, že proti rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení podle §94 odst. 4 správního řádu se odvolat nelze (srov. JEMELKA, L. a kol. Správní řád. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 527). Nejvyšší správní soud přitom v napadeném rozsudku chybně uvedl, že §94 odst. 4 správního řádu nestanoví, že se rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení pouze poznamená do spisu, ani že se proti němu nelze odvolat. Tím, že správní soudy akceptovaly nesprávný postup správních orgánů, zamezily stěžovatelce účinnou soudní ochranu jakožto opomenuté účastnice řízení. Stěžovatelka totiž měla právo podat žalobu přímo proti rozhodnutí krajského úřadu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
10. Obecně platí, že proces interpretace a aplikace podústavního práva bývá stižen takovou kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li správní soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].
11. Těžištěm argumentace stěžovatelky je tvrzení, že správní soudy nesprávně vyložily §94 odst. 4 správního řádu s tím, že rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení vydané podle něj se toliko poznamená do spisu a nelze se proti němu odvolat. Neústavní důsledky (znemožnění efektivní soudní ochrany jejích práv) takového výkladu stěžovatelka spatřuje v tom, že správní soudy neprohlásily žalobou napadené rozhodnutí za nicotné, neboť jím vedlejší účastník věcně rozhodl o odvolání stěžovatelky, přestože je podle ní podat nelze.
12. Je pravdou, že stěžovatelkou odkazovaná komentářová literatura (sub 7) zastává takový výklad, že proti rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení podle §94 odst. 4 správního řádu se nelze odvolat. Jak však bylo shora uvedeno, Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti nepřezkoumává pouhou zákonnost soudních rozhodnutí (sub 9 a 10). Nejde o to, zda jsou napadená rozhodnutí "správná", ale zda v jejich důsledku bylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatelky.
13. Nejvyšší správní soud se přitom v rozsudku ze dne 18. 1. 2016 č. j. 5 As 80/2015-77 zabýval obdobným rozhodnutím vedlejšího účastníka, jímž rozhodl o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu, kterým zastavil přezkumné řízení podle §94 odst. 4 správního řádu. V uvedeném rozsudku se sice Nejvyšší správní soud nezabýval výkladem §94 odst. 4 správního řádu v tom smyslu, zda se proti takovému rozhodnutí lze či nelze odvolat, avšak obdobně jako v nyní posuzované věci z jeho postupu lze dovodit, že nicotnost rozhodnutí vedlejšího účastníka neshledal. Nelze proto považovat výklad provedený správními soudy za exces z ustálené rozhodovací praxe. Komentářová literatura ani není bez dalšího závazným pramenem práva (srov. bod 15 usnesení ze dne 19. 2. 2019 sp. zn. IV. ÚS 197/19; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
14. Nelze proto dospět k závěru, že o rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení podle §94 odst. 4 správního řádu a jeho oznámení a možnosti odvolání proti němu existuje standard výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp., který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání, jak tvrdí stěžovatelka. Ostatně ani stěžovatelkou citovaná literatura nepřináší ústavněprávní argumenty, proč je opačný výklad v rozporu s ústavním pořádkem. Nutné je rovněž zohlednit, že výklad, který zastávají správní soudy, přiznává účastníkům přezkumného řízení více práv, neboť připouští oznámení rozhodnutí (namísto pouhého poznamenání do spisu) a rozšiřuje přípustnost opravných prostředků.
15. K námitkám stěžovatelky, že jí správní soudy chybným výkladem znemožnily poskytnout účinnou soudní ochranu, Ústavní soud zkoumal, zda stěžovatelka měla procesní možnost brojit proti věcným závěrům krajského úřadu při zastavení přezkumného řízení a zda se jimi správní soudy zabývaly. Z povahy předchozího řízení a argumentace stěžovatelky v něm se totiž podává, že stěžovatelka se v konečném důsledku domáhá odklizení právních důsledků územního rozhodnutí stavebního úřadu. To je totiž způsobilé zasáhnout do její právní sféry jako vlastnice pozemku sousedního k jinému pozemku, na němž byla dotčená stavba tímto rozhodnutím umístěna.
16. Pro Ústavní soud je proto v nyní posuzované věci rozhodné, že se správní soudy v napadených rozhodnutích poměřováním újmy, která by vznikla stavebnici při případném zrušení územního rozhodnutí v přezkumném řízení, a újmy stěžovatelky (§94 odst. 4 správního řádu) zabývaly (srov. bod 21 a 22 odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu) a zabývat mohly (srov. 19 a 20 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
17. Obdobně jako v řízení o kasační stížnosti, ani v ústavní stížnosti stěžovatelka nepředložila věcné argumenty, jimiž by zpochybnila závěr orgánů veřejné moci o poměřování újmy nebo veřejného zájmu podle §94 odst. 4 správního řádu, s nimiž se nevypořádal krajský soud. Je sice zřejmé, že stěžovatelka svou argumentaci v kasační stížnosti a ústavní stížnosti soustředila výhradně na procesní aspekt celé věci (zda se lze či nelze odvolat proti rozhodnutí krajského úřadu podle §94 odst. 4 správního řádu), avšak sama iniciovala řízení před správními soudy, a to až proti rozhodnutí vedlejšího účastníka o odvolání, které rovněž sama podala, nikoli přímo proti rozhodnutí krajského úřadu o zastavení řízení. Ani její procesní kroky proto neodpovídají výkladu §94 odst. 4 správního řádu, jehož se domáhá. Řídila se sice poučením krajského úřadu, jenž vycházel z výkladu uvedeného zákonného ustanovení tak, že proti dotčenému rozhodnutí se odvolat lze, avšak z argumentace stěžovatelky se nepodává, jak se cítí na svých právech dotčena, využila-li opravného prostředku k ochraně svých práv a přitom tvrdí, že takovou možnost mít neměla. K tomu je nutné dodat, že úkolem správních soudů je primárně ochrana veřejných subjektivních práv jednotlivců před zásahy orgánů veřejné správy [srov. §2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, či bod 63 nálezu ze dne 23. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2637/17 (N 10/88 SbNU 133) či bod 29 nálezu ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18]. Není proto vyloučeno, že orgán veřejné správy postupuje v rozporu se zákonem, aniž dochází k zásahu do veřejných subjektivních práv jednotlivce. Za takové situace správní soudy ochranu jednotlivci neposkytují (srov. KÜHN, Z. In: KÜHN, Z. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 3).
18. Ze žaloby (kterou stěžovatelka přiložila k ústavní stížnosti) se přitom podává, že stěžovatelka v ní argumentovala věcně, byť se domáhala rovněž prohlášení nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka tak měla procesní možnost dosáhnout efektivního přezkumu závěrů správních orgánů o podmínkách použití §94 odst. 4 správního řádu, a to přímo v řízeních předcházejících napadeným rozhodnutím, které sama s tímto cílem iniciovala. Soustředila-li se v pozdější fázi řízení na jiné aspekty věci, nelze to klást k tíži správním soudům. Ani Ústavní soud proto újmu na právech stěžovatelky neshledává. Výklad §94 odst. 4 správního řádu provedený správními soudy stěžovatelce přístup k účinné soudní ochraně neznemožnil.
19. Ústavní soud poznamenává, že shora uvedené neznamená "potvrzení" výkladu správních soudů §94 odst. 4 správního řádu jako správného. O to v nyní posuzované věci nejde a z povahy řízení o ústavní stížnosti jako prostředku ochrany ústavně zaručených práv ani zásadně jít nemůže.
20. Pro Ústavní soud je proto rozhodné, že výklad správních soudů §94 odst. 4 správního řádu je řádně (tj. srozumitelně a logicky) odůvodněn, neodporuje standardu ustáleného či všeobecně uznávaného výkladu (sub 12) a v jeho důsledku nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky (sub 16 a 17).
21. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti a dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2021
Pavel Šámal v. r.
předseda senátu