ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.26.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 26/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a ze soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní společnosti DPÚK a.s., sídlem Rotavská 2656/2b, Praha 5 - Stodůlky, zastoupené JUDr. Jakubem Kadlecem, advokátem, sídlem Karolínská 661/4, Praha 8 - Karlín, proti usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 20. dubna 2021 č. j. Konf 29/2019-18, za účasti zvláštního senátu, jako účastníka řízení, a 1) Okresního soudu v Ústí nad Labem, 2) Ministerstva vnitra, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4 - Nusle, a 3) Ústeckého kraje, sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 18. 5. 2021, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedeného usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Tímto rozhodnutím byl odmítnut návrh Ministerstva vnitra na rozhodnutí negativního kompetenčního sporu, jehož druhou stranou byl Okresní soud v Ústí nad Labem (dále jen "okresní soud"), ohledně věcné příslušnosti k rozhodnutí o žalobě stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout na její úkor Ústeckému kraji tím, že plnila závazek z neplatné veřejnoprávní smlouvy. Stěžovatelka má za to, že napadeným usnesením byla porušena její základní práva zaručená v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
II.
Okolnosti předcházející podání návrhu na rozhodnutí kompetenčního sporu
2. Stěžovatelka je obchodní společností, která v minulosti zajišťovala linkovou autobusovou přepravu pro Ústecký kraj na základě smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, uzavřené v roce 2003 mezi Ústeckým krajem jako objednatelem a právním předchůdcem stěžovatelky jako dopravcem. Přestože Ústecký kraj vypověděl tuto smlouvu ke dni 30. 6. 2006, stěžovatelka výpověď nepovažovala za platnou a nadále plnila závazek provozu a přepravy, který podle jejího názoru nejenže nezanikl, ale ani nebyl nezbytně vázán na existenci této smlouvy. Za následující období již ale od Ústeckého kraje neobdržela kompenzaci finančních nákladů s tím spojených.
3. Žalobou podanou dne 16. 6. 2008 u okresního soudu se stěžovatelka domáhala po Ústeckém kraji zaplacení částky 220 592 746,40 Kč s příslušenstvím. Tato částka měla odpovídat ztrátě za plnění závazků provozu a přepravy za období od června 2006 do prosince 2007. Pro případ, že by okresní soud považoval výpověď smlouvy za platnou a dospěl k závěru o zániku povinnosti Ústeckého kraje hradit stěžovatelce prokazatelnou ztrátu za plnění závazků provozu a přepravy, stěžovatelka uplatnila v žalobě eventuálním návrhem i nárok na zaplacení částky 91 530 047 Kč s příslušenstvím jakožto ztráty plynoucí z plnění tarifního závazku za období měsíců květen, červen a září až prosinec 2006, leden až červen 2007 a září až prosinec 2007. Důvodem vzniku této ztráty měly být slevy jízdného, poskytované některým kategoriím cestujících. Nadto stěžovatelka formulovala "z procesní opatrnosti" také další eventuální návrh na zaplacení částky 220 592 746,40 Kč, který měl odpovídat jejímu nároku na vydání bezdůvodného obohacení podle §451 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění účinném do 31. 12. 2013, (dále jen "občanský zákoník z roku 1964"). Pokud by totiž závazek veřejné služby neexistoval, Ústecký kraj by se na úkor stěžovatelky obohatil o uvedenou částku, kterou by jí byl jinak povinen zaplatit za zajištění základní dopravní obslužnosti za období od května 2006 do prosince 2007.
4. Usnesením okresního soudu ze dne 9. 9. 2008 č. j. 34 C 131/2008-544 (dále jen "první usnesení okresního soudu") bylo řízení o žalobě stěžovatelky zastaveno s tím, že věc bude postoupena k dalšímu řízení Ministerstvu vnitra. Podle okresního soudu je smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě smlouvou veřejnoprávní, a tudíž k rozhodnutí sporu z této smlouvy je založena pravomoc Ministerstva vnitra podle §161, §169 odst. 1 písm. d) a §178 odst. 2 správního řádu.
5. Poté, co byla věc postoupena k projednání a rozhodnutí Ministerstvu vnitra, došlo ve správním řízení ze strany stěžovatelky k rozšíření některých jejích v žalobě uplatněných návrhů. Stěžovatelka nově požadovala po Ústeckém kraji úhradu prokazatelné ztráty za plnění závazků provozu a přepravy i za období od ledna do května 2006 (po rozšíření šlo o celkovou částku 248 876 120,07 Kč s příslušenstvím) a vydání bezdůvodného obohacení i za období od ledna 2008 do prosince 2010 (po rozšíření šlo o celkovou částku 343 808 679,07 Kč s příslušenstvím). Rozšíření se netýkalo nároku z titulu plnění tarifního závazku.
6. Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 4. 2012 č. j. MV-88784-62/ODK-2008, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 3. 8. 2012 č. j. MV-88784-100/ODK-2008, (dále jen "první rozhodnutí Ministerstva vnitra") vyloučilo návrh stěžovatelky na úhradu prokazatelné ztráty za plnění závazků provozu a přepravy za období od ledna do května 2006 k samostatnému projednání (výrok I.), ve zbytku, tedy pro období od června 2006 do prosince 2007, tento návrh zamítlo (výrok II.), dále zamítlo návrh na vyrovnání prokazatelné ztráty z titulu plnění tarifního závazku (výrok III.) a postupem podle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu odložilo věc v rozsahu návrhu na vydání bezdůvodného obohacení za celé nárokované období od května 2006 do prosince 2010 (výrok IV.). Rozklad podaný proti posledně zmiňovanému výroku byl rozhodnutím ministra vnitra ze dne 12. 7. 2013 čj. MV-54144-3/VS-2012 zamítnut. Rozhodnutím ze dne 18. 6. 2013 čj. MV-88784-112/ODK-2008 (dále jen "druhé rozhodnutí Ministerstva vnitra") zase Ministerstvo vnitra zamítlo i tu část návrhu na úhradu prokazatelné ztráty za plnění závazků provozu a přepravy, která byla vyloučena k samostatnému projednání.
7. Dne 3. 8. 2012 podalo Ministerstvo vnitra zvláštnímu senátu návrh na rozhodnutí kompetenčního sporu, který vznikl mezi ním a okresním soudem ve věci žaloby stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007. Zvláštní senát usnesením ze dne 14. 11. 2013 č. j. Konf 55/2012-21 určil, že je to soud, kdo je příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u okresního soudu pod sp. zn. 34 C 131/2008 o zaplacení částky 220 592 746,40 Kč s příslušenstvím jako nároku z titulu bezdůvodného obohacení (výrok I.), a v tomto rozsahu zrušil první usnesení okresního soudu (výrok II.). Podle zvláštního senátu obecná pravomoc správních orgánů rozhodovat spory vyplývající z veřejnoprávní smlouvy není dána v případech, kdy se žalobce po žalovaném domáhá vydání bezdůvodného obohacení. Jestliže byl uplatňovaný nárok v žalobě po formální i věcné stránce označen za bezdůvodné obohacení, přísluší o něm rozhodnout soudu v občanském soudním řízení. Tím není dotčena pravomoc Ministerstva vnitra rozhodnout o ostatních stěžovatelkou uplatněných nárocích, které mají svůj původ v tvrzeném porušení veřejnoprávní smlouvy; to ostatně Ministerstvo vnitra ani nečinilo sporným a o těchto nárocích již pravomocně rozhodlo. Je namístě zdůraznit, že rozhodnutí zvláštního senátu, jak je patrné z uvedené částky, se týkalo jen nároku za období od května 2006 do prosince 2007, a nikoli i nároku za období od ledna 2008 do prosince 2010.
8. Výrok IV. prvního rozhodnutí Ministerstva vnitra a druhé rozhodnutí Ministerstva vnitra byly přezkoumány ve správním soudnictví. Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 21. 1. 2015 č. j. 10 A 151/2012-92 bylo zrušeno rozhodnutí ministra vnitra č. j. MV-54144-3/VS-2012, jakož i výrok IV. prvního rozhodnutí Ministerstva vnitra o odložení věci podle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu v rozsahu návrhu na vydání bezdůvodného obohacení. Městský soud ovšem v tomto rozsahu nevrátil věc správnímu orgánu k dalšímu řízení. Za situace, kdy Ministerstvo vnitra kvalifikovaně popřelo svou pravomoc podáním návrhu na rozhodnutí kompetenčního sporu, totiž o odložení věci nemělo být vůbec rozhodováno. Pokud se tak zrušeným výrokem stalo, došlo tím k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem a tento výrok musel být odklizen.
9. Následně bylo výrokem II. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2017 č. j. 4 As 107/2017-30, kterým bylo rozhodováno o kasační stížnosti stěžovatelky proti rozsudku městského soudu ze dne 8. 3. 2017 č. j. 9 A 144/2013-103, zrušeno kromě tohoto rozsudku i druhé rozhodnutí Ministerstva vnitra, jemuž byla věc vrácena k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud sice aproboval právní posouzení věci ministerstvem, pokud jde o neuznání nárokované úhrady za prokazatelné ztráty za plnění závazků provozu a přepravy v období od ledna do května 2006, podle jeho názoru však Ministerstvo vnitra bylo povinno zabývat se též tím, zda tento stěžovatelkou uplatněný nárok nelze posoudit jako bezdůvodné obohacení či povinnost k náhradě škody. Odkázal přitom na usnesení zvláštního senátu ze dne 25. 2. 2016 č. j. Konf 10/2015-11, z něhož se podává, že pojem "spor z veřejnoprávní smlouvy" ve smyslu §169 odst. 1 správního řádu je nutno vykládat šířeji než pouze jako okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého ve veřejnoprávní smlouvě. Za určitých okolností do této kategorie mohou spadat také nároky mimosmluvní, odpovídající bezdůvodnému obohacení v soukromoprávních vztazích. Jelikož Ministerstvo vnitra předmětný nárok (bez ohledu na jeho právní klasifikaci stěžovatelkou) neposoudilo i z těchto hledisek, zatížilo správní řízení těžkou procesní vadou. Nejvyšší správní soud proto Ministerstvo vnitra zavázal, aby stěžovatelčin nárok v rozsahu týkajícím se měsíců ledna až května 2006 posoudilo také z hlediska práva na vydání bezdůvodného obohacení.
10. Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu měl za následek, že o věcné příslušnosti k projednání a rozhodnutí žaloby stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení bylo dvěma pravomocnými rozhodnutími, z nichž každé se vztahovalo k jinému období, za které měl její nárok vzniknout, rozhodnuto různě. Na jedné straně rozhodl v minulosti zvláštní senát přímo ve věci stěžovatelky usnesením č. j. Konf 55/2012-21, že k rozhodování o nároku na vydání bezdůvodného obohacení je vždy věcně příslušný soud v občanském soudním řízení, na straně druhé rozhodl Nejvyšší správní soud, vycházeje z odlišného právního názoru vysloveného v pozdějším usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015-11, že u rozhodování o nároku na vydání bezdůvodného obohacení jde o "spor z veřejnoprávní smlouvy" ve smyslu §169 odst. 1 správního řádu, k jehož rozhodnutí je věcně příslušný správní orgán. Toto pozdější rozhodnutí zvláštního senátu nebylo vydáno ve věci stěžovatelky a Nejvyšší správní soud pouze zohlednil v něm vyslovený právní názor z důvodu jeho "precedenční závaznosti".
11. Ministerstvo vnitra se v intencích právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem věcí znovu zabývalo a rozhodnutím ze dne 9. 7. 2018 č. j. MV-88784-154/ODK-2008 (dále jen "třetí rozhodnutí Ministerstva vnitra") návrh stěžovatelky opětovně zamítlo. V tomto ohledu učinilo závěr, že provozováním veřejné linkové dopravy stěžovatelkou v období od ledna do dubna 2006 bez právního důvodu jí vůči Ústeckému kraji právo na vydání bezdůvodného obohacení nevzniklo. Zbývajícím obdobím měsíce května 2006 se Ministerstvo vnitra věcně nezabývalo s odkazem na usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21, kterým bylo vysloveno, že stěžovatelkou uplatněný nárok na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007 má být projednán soudem v občanském soudním řízení. Dne 24. 8. 2018 pak Ministerstvo vnitra postoupilo okresnímu soudu spisový materiál vztahující se k dané věci. Přípisem ze dne 21. 8. 2018 byl okresní soud informován o vydání třetího rozhodnutí Ministerstva vnitra s tím, že nárok na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2010 je v souladu s usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 předmětem probíhajícího občanskoprávního řízení vedeného u okresního soudu pod sp. zn. 34 C 131/2008. Pro přehlednost je třeba dodat, že uvedený přípis nenavazoval jen na rozsudek Nejvyššího správního soudu ohledně nároku za období měsíce května 2006, ale rovněž na dřívější usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 a rozsudek městského soudu č. j. 10 A 151/2012-92, po nichž trval stav, že o žalobě stěžovatelky na vydání bezdůvodné obohacení za období od června 2006 do prosince 2010 nerozhodl ani okresní soud, ani Ministerstvo vnitra, jemuž rozsudek městského soudu bránil znovu rozhodnout o odložení věci.
12. Okresní soud usnesením ze dne 8. 8. 2019 č. j. 34 C 131/2008-763 (dále jen "druhé usnesení okresního soudu") řízení ve věci označené jako žaloba "pro zaplacení 220 592 746,40 Kč s přísl. nárok z titulu bezdůvodného obohacení" zastavil (výrok I.) s tím, že po právní moci tohoto usnesení bude věc postoupena Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení (výrok II.). Z odůvodnění tohoto usnesení je zřejmé, že okresní soud při vymezení předmětu řízení vycházel z původní podoby žaloby, aniž by reflektoval rozšíření návrhu, ke kterému došlo v době, kdy bylo řízení vedeno před Ministerstvem vnitra (viz bod 5 tohoto usnesení). Tomu odpovídá i shora citované označení věci, neboť částka 220 592 746,40 Kč je částkou uvedenou v žalobě, zahrnující pouze tehdy nárokované bezdůvodné obohacení za období od května 2006 do prosince 2007.
13. Zastavení řízení podle §104 odst. 1 občanského soudního řádu a postoupení věci odůvodnil okresní soud tím, že je povinen v kterékoli fázi řízení zkoumat existenci podmínek řízení. Zvláštní senát v usnesení č. j. Konf 55/2012-21 vyslovil, že k rozhodnutí o nároku na vydání bezdůvodného obohacení je vždy příslušný soud v občanském soudním řízení. Nelze však přehlédnout, že pozdější judikatura dospěla k závěru opačnému. V této souvislosti okresní soud poukázal na již zmíněné usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015-11, jakož i na jeho usnesení ze dne 21. 6. 2016 č. j. Konf 9/2015-10, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. 6. 2018 sp. zn. 28 Cdo 5101/2017 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016 č. j. 9 As 25/2015-52. Z těchto rozhodnutí se podává, že předmětem "sporu z veřejnoprávní smlouvy" ve smyslu §169 odst. 1 správního řádu mohou být nejen nároky vyplývající z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě, nýbrž i nároky jiné, včetně nároků mimosmluvních, mezi které patří také nárok na vydání bezdůvodného obohacení. Příslušnost soudu k rozhodování těchto mimosmluvních vztahů by byla založena pouze tehdy, bylo-li by zřejmé, že uplatněný nárok nemá souvislost s právními vztahy v oblasti veřejného práva, které zákon umožňuje upravit veřejnoprávními smlouvami. Soubor práv a povinností odvíjejících se od veřejnoprávní smlouvy by měl být posuzován komplexně, ve všech vzájemných souvislostech a pokud možno jedním orgánem, respektive soustavou orgánů. Ve světle této recentní judikatury okresní soud dovodil, že došlo ke změně náhledu na pravomoc soudů rozhodovat spory o bezdůvodné obohacení mezi kontrahenty veřejnoprávních smluv, a to ve prospěch pravomoci správních orgánů, které jsou zákonem povolány k rozhodování sporů z těchto smluv. Za použití principu incidentní retrospektivy je třeba při posuzování podmínek řízení (in concreto pravomoci) vycházet z recentní judikatury, podle které je k projednání a rozhodnutí předmětného nároku stěžovatelky založena pravomoc správních orgánů, v daném případě Ministerstva vnitra.
14. Ministerstvo vnitra s tímto postupem okresního soudu nesouhlasilo, popřelo svou pravomoc rozhodnout o návrhu stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2010 a podalo zvláštnímu senátu další návrh na rozhodnutí negativního kompetenčního sporu. Učinilo tak z toho důvodu, že usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 již bylo jednou určeno, že k projednání a rozhodnutí této věci je příslušný soud v občanském soudním řízení. Uvedené pravomocné rozhodnutí nutno respektovat bez ohledu na to, že v mezidobí došlo k posunu náhledu zvláštního senátu na posouzení pravomoci správních orgánů, respektive soudů, ve věcech typově odpovídajících věci nyní posuzované.
III.
Shrnutí obsahu napadeného usnesení zvláštního senátu
15. O návrhu Ministerstva vnitra rozhodl zvláštní senát usnesením ze dne 20. 4. 2021 č. j. Konf 29/2019-18 tak, že jej podle §4 zákona č. 131/2002 Sb. a §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního v celém rozsahu odmítl pro nesplnění podmínek takovéhoto řízení (výrok I.). Současně podle §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. zrušil druhé usnesení okresního soudu (výrok II.).
16. V posuzované věci bylo třeba zvlášť posoudit existenci kompetenčního sporu ve vztahu k rozhodování o nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout na její úkor Ústeckému kraji tím, že plnila závazek z neplatné veřejnoprávní smlouvy, za období od května 2006 do prosince 2007 a za období od ledna 2008 do prosince 2010. Pokud jde o první období, podle zvláštního senátu zde kompetenční spor neexistuje, neboť v tomto rozsahu již byl rozhodnut usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21. Rozhodne-li zvláštní senát kompetenční spor, jeho pravomocné rozhodnutí představuje překážku věci rozhodnuté, která brání tomu, aby byly ohledně stejného předmětu řízení vyvolávány další kompetenční spory. Zvláštní senát připomněl, že jeho rozhodnutí je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné nejen pro účastníky kompetenčního sporu, ale pro všechny, a jeho účinky by mohly být zvráceny pouze jeho zrušením Ústavním soudem. Ani skutečnost, že podle recentní rozhodovací praxe zvláštního senátu by předmětný kompetenční spor mohl být posouzen a rozhodnut jinak, na uvedeném závěru nemůže nic změnit. K argumentaci principem incidentní retrospektivy, jenž lze stručně vyložit jako povinnost soudu či správního orgánu v dosud probíhajících či v budoucnu zahajovaných řízeních reflektovat změnu judikatury, která by byla na projednávanou věc použitelná, zvláštní senát uvedl, že tímto principem nelze odůvodnit znovuotevření již pravomocně rozhodnutých věcí, ať již cestou dozorčích či mimořádných opravných prostředků. Princip incidentní retrospektivy se týká výlučně užití judikaturních závěrů, tedy závěrů, k nimž soudy dospěly v jiných věcech a které by měly svým precedenčním potenciálem zavazovat soud i ve věci aktuálně jím projednávané, odůvodňují-li to skutkové a právní okolnosti této věci. Tato obecná judikaturní závaznost ale nemůže mít přednost před závazností pravomocného rozhodnutí, jež bylo vydáno v konkrétní věci. Opačný výklad by vedl k absurdním důsledkům v podobě možné revize pravomocných výsledků řízení poté, kdy dojde ke změně judikatury.
17. Kompetenční spor podle zvláštního senátu neexistuje ani v části stěžovatelkou uplatněného nároku na úhradu bezdůvodného obohacení za období od ledna 2008 do prosince 2010. Ministerstvo vnitra svou pravomoc projednat a rozhodnout návrh stěžovatelky na zaplacení bezdůvodného obohacení sice popřelo i v tomto rozsahu (prvním rozhodnutím Ministerstva vnitra) a věc postoupilo soudu, okresní soud ovšem poté (svým druhým rozhodnutím) svou pravomoc popřel výlučně jen ve vztahu k období od května 2006 do prosince 2007. Ve vztahu k období od ledna 2008 do prosince 2010 tak neučinil.
18. Zvláštní senát v této souvislosti upozornil na nestandardní (procesními předpisy nepředvídanou) situaci, která vznikla tím, že rozsudkem městského soudu č. j. 10 A 151/2012-92 byl (chybně) zrušen celý výrok IV. prvního rozhodnutí Ministerstva vnitra o odložení věci. Odložení věci se totiž týkalo nároku na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2010, zatímco návrh na rozhodnutí kompetenčního sporu, který měl být pro kvalifikované popření pravomoci postačující, se vztahoval jen k období od května 2006 do prosince 2007 (viz bod 7 tohoto usnesení). To, že Ministerstvo vnitra výrokem IV. svého prvního rozhodnutí kvalifikovaně popřelo svou pravomoc věc projednat a rozhodnout i v rozsahu nároku za období od ledna 2008 do prosince 2010, představovalo procesně jediný možný postup. Zvláštní senát připomněl, že k rozšíření návrhu v tomto rozsahu došlo až v době, kdy se řízení vedlo před Ministerstvem vnitra, a ze strany okresního soudu pravomoc popřena nebyla a ani být nemohla. Nemohlo tedy ještě dojít ke vzniku kompetenčního sporu. Jelikož městský soud po zrušení výroku IV. uvedeného rozhodnutí v tomto rozsahu výslovně nevrátil věc Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení, v úvahu přicházely jen dva možné postupy tohoto správního orgánu. První postup spočíval v tom, že Ministerstvo vnitra řízení o předmětné části návrhu znovu procesně ukončí [nejspíše opět usnesením o odložení věci podle §43 odst. 1 písm. b) správního řádu], což by však bylo v přímém rozporu s právním názorem o nepřípustnosti takového postupu vysloveným v rozsudku městského soudu. Následné postoupení věci soudu, k němuž došlo dne 24. 8. 2018, by bylo právně neúčinné a řízení by nadále probíhalo před Ministerstvem vnitra, neboť soud svou pravomoc v tomto rozsahu dosud nepopřel. Druhý postup, který Ministerstvo vnitra skutečně realizovalo, byl založen na výkladu, že procesní podmínky pro postoupení věci lze považovat za splněné z důvodu existence zcela atypické procesní situace. Postoupení věci, které by se opíralo o předchozí kvalifikované popření pravomoci, bylo tudíž (bez ohledu na to, že nedošlo k odložení věci) právně účinné a řízení dále probíhá před soudem, který svou pravomoc v rozsahu dané části nároku dosud nepopřel a návrh na rozhodnutí kompetenčního sporu nepodal.
19. Přetrvávající nejistota ohledně dalšího postupu, jež byla následkem mimořádně nestandardní geneze posuzované věci, jakož i skutečnost, že od podání návrhu na zahájení řízení uběhlo již 12 let, vedla zvláštní senát k tomu, aby se vyjádřil k otázce příslušnosti státního orgánu, který má návrh stěžovatelky projednat a rozhodnout o něm. Tím by se předešlo vzniku možného dalšího kompetenčního sporu, který by se týkal rozhodování o nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od ledna 2008 do prosince 2010 a jen by oddálil věcné projednání návrhu. Napadené usnesení proto obsahuje obiter dictum, podle něhož řízení o nároku stěžovatelky za uvedené období nyní probíhá u okresního soudu. Přestože Ministerstvo vnitra nově nerozhodlo o odložení věci (představující kvalifikované popření pravomoci), takovýto postup od něj ani nebylo možné očekávat, neboť pro vydání takového rozhodnutí nebyly podle závazného právního názoru městského soudu splněny procesní podmínky a věc byla v uvedeném rozsahu beztak předložena soudu.
20. Dále se zvláštní senát ztotožnil se závěrem, o který okresní soud opřel své popření pravomoci, byť nesprávně vztažené toliko k nároku na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007, že při posuzování pravomoci k projednání a rozhodování typově shodných věcí došlo po vydání usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 k judikaturnímu odklonu. Náhled zvláštního senátu na rozhraničení pravomoci soudů a správních orgánů k rozhodování sporů, jež souvisí s veřejnoprávní smlouvou pouze zprostředkovaně, se skutečně změnil a nyní jde již o jeho ustálenou rozhodovací praxi. Rovněž zvláštní senát principiálně přisvědčil názoru okresního soudu, že pokud řízení o návrhu stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení dosud probíhá, pak je povinností soudu přihlížet ve všech fázích řízení k tomu, zda jsou splněny podmínky řízení, a změna judikatury vztahující se k pravomoci soudů projednat spory tohoto typu by se měla promítnout i do posuzované věci (kromě případů, kdy bylo právě ve vztahu ke konkrétnímu nároku stěžovatelky již o pravomoci soudu rozhodnuto usnesením zvláštního senátu vydaným podle §5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.). Princip incidentní retrospektivy, který by se z těchto důvodů mohl uplatnit při rozhodování o nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od ledna 2008 do prosince 2010, ovšem neplatí bezvýjimečně. Jak vyplývá z usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 5101/2017, "výjimečné nepoužití později se prosadivších názorů v dříve zahájených kauzách může být odůvodněno pouze specifiky konkrétních situací, jež zakládají intenzivnější zájem na ochraně legitimních očekávání a důvěry adresátů právních norem ve stabilitu právního řádu" [obdobně také nález ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. II. ÚS 1955/15 (N 208/79 SbNU 373); všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz]. Použití principu incidentní retrospektivy v otázkách procesních zejména nesmí atakovat princip předvídatelnosti rozhodování, respektive legitimní očekávání účastníků, coby integrální součást práva na spravedlivý proces, či dokonce vést k odepření soudní ochrany. Bez významu není ani otázka procesní ekonomie.
21. Podle zvláštního senátu lze v posuzované věci nalézt specifické důvody, pro které by předmětný judikaturní odklon neměl být na další procesní postup aplikován. Nemůže-li rozhodnutím zvláštního senátu, kterým se pouze určí procesní rámec, v jakém bude věc projednána, dojít k zásahu do práv a povinností účastníků řízení vedeného před některou ze stran kompetenčního sporu, oslabuje se tím základní imperativ použití principu incidentní retrospektivy, kterým je primárně požadavek na spravedlivé rozhodnutí ve věci samé, cestou použití aktuálního výkladu práva. Za této situace lze akcentovat principy předvídatelnosti a procesní ekonomie před požadavkem na použití aktuální judikatury řešící pravomoc orgánů veřejné moci k projednání a rozhodnutí tohoto typu sporů.
22. Jestliže zvláštní senát již v dané věci autoritativně určil, že příslušným k projednání návrhu stěžovatelky na úhradu bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007 a k rozhodnutí o něm je soud, bylo by absurdní, aby o další části téhož nároku, uplatněného ve stejném řízení pouze za jiné časové období, rozhodoval jiný orgán. Zvláštní senát je přesvědčen, že o celém nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení má rozhodovat pouze jeden orgán. Bylo-li již nezměnitelně určeno, že o jedné jeho části má rozhodovat soud, měl by soud rozhodovat i o části zbývající. Opačný přístup by byl jen výrazem formalistického lpění na principu incidentní retrospektivy, který by vedl nejen k absurdní dvoukolejnosti rozhodování o jednotlivých částech téhož sporu různými orgány veřejné moci, ale mohl by ve svém důsledku vést i k vydání navzájem rozporných rozhodnutí.
IV.
Argumentace stěžovatelky
23. Stěžovatelka namítá, že projednání návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu, o němž bylo rozhodnuto napadeným usnesením zvláštního senátu, nebrání překážka věci rozhodnuté založená usnesením č. j. Konf 55/2012-21. V případě rozhodování o návrhu stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení jde stále o "živou" (neskončenou) věc, přičemž není důvod, pro který by se u ní v souladu s principem incidentní retrospektivy neměly uplatnit závěry vyplývající z aktuální rozhodovací praxe zvláštního senátu, jež byly vyjádřeny v jeho usnesení č. j. Konf 10/2015-11. Stěžovatelka připomíná, že podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí zvláštního senátu zavazuje nejen strany kompetenčního sporu a účastníky řízení, v němž tento spor vznikl, ale precedenčně dopadá na všechny obdobné případy. Nic na tom nemění skutečnost, že zvláštní senát se v usnesení č. j. Konf 10/2015-11 odchýlil právě od usnesení č. j. Konf 55/2012-21, které bylo vydáno v této konkrétní věci stěžovatelky. Správně se tedy nyní měl použít právní názor, že k projednání návrhu na vydání bezdůvodného obohacení, jde-li o "vztah z veřejnoprávních smluv", je příslušné Ministerstvo vnitra. Neexistenci překážky věci rozhodnuté dokládá i postup Nejvyššího správního soudu, který v souladu s principem incidentní retrospektivy judikaturní odklonu tento právní názor zohlednil ve svém rozsudku č. j. 4 As 107/2017-30, v němž uložil Ministerstvu vnitra závazný pokyn zabývat se stěžovatelkou uplatněným nárokem na vydání bezdůvodného obohacení.
24. Požadavek, aby o předmětném nároku rozhodl správní orgán, nemá podle stěžovatelky jen formální rozměr. Jde o procesní záruku, že o příslušné věci bude rozhodnuto co možná nejkomplexněji a nejobjektivněji. Jak uvedl zvláštní senát v usnesení č. j. Konf 10/2015-11, vztah veřejnoprávní smlouvy coby jakéhosi "těžiště" a s ní souvisejících práv a povinností nelze zpřetrhat, nýbrž je nutno je posuzovat vždy co komplexněji ve vzájemných souvislostech. O právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu by měl rozhodovat ideálně jeden orgán. Rozhodovací pravomoc nelze štěpit mezi správní orgány a civilní soudy.
25. Obdobnou situací, kdy došlo k judikaturní změně v posuzování pravomoci na základě usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015-11, se měl Ústavní soud zabývat již v usnesení ze dne 22. 9. 2020 sp. zn. I. ÚS 2024/20, které se týkalo věci jiného dopravce. Stěžovatelka upozorňuje, že v tomto usnesení Ústavní soud navzdory změně judikatury uznal příslušnost soudu k rozhodnutí o nároku na vydání bezdůvodného obohacení, avšak s ohledem na specifickou okolnost, že již byl vydán mezitímní rozsudek o základu nároku dopravce. V zájmu efektivního vyřešení merita sporu a důsledného naplnění zásady procesní ekonomie bylo nezbytné, aby zůstala zachována pravomoc soudu, ačkoli takový postup není v souladu s aktuální judikaturou v oblasti posuzování kompetencí. Ústavní soud ale zdůraznil, že jde o zcela výjimečný postup, odůvodněný specifickými faktickými okolnostmi, který nic nemění na tom, že soudy mají povinnost dodržovat princip incidentní retrospektivy a v probíhajících sporech respektovat judikaturní vývoj plynoucí z usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015-11. Výjimečné odchýlení se od této zásady vyžaduje přesvědčivé zdůvodnění, aby bylo možné přezkoumat konkrétní okolnosti věci a bezpečně vyloučit přítomnost svévole.
26. Podle stěžovatelky by Ústavní soud ve stejné logice, i kdyby se přiklonil k závěru o existenci překážky věci rozhodnuté, tuto překážku neměl vnímat dogmaticky. V posuzované věci o převážném rozsahu stěžovatelkou uplatněných nároků již meritorně rozhodovalo Ministerstvo vnitra. Právě Ministerstvo vnitra se (v části odůvodnění svého třetího rozhodnutí, kterou lze považovat za obiter dictum) zabývalo též nárokem na vydání bezdůvodného obohacení za období od ledna do dubna 2006. Okresní soud ve věci naopak vůbec nerozhodoval. Protože dotčený spor o vydání bezdůvodného obohacení trvá již více než dvanáct let, aniž by došlo k jeho meritornímu rozhodnutí, uznání věcné příslušnosti soudu by bylo nejen extrémně neefektivní, ale fakticky by znamenalo odepření práva stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu. V neposlední řadě je třeba zohlednit též škodní aspekt celé záležitosti, neboť přetrvávající vedení sporu o předmětném nároku na vydání bezdůvodného obohacení představuje pro stěžovatelku enormně vysokou zátěž nejen z ekonomického, ale též čistě z lidského hlediska. Všechny tyto důvody jednoznačně svědčí ve prospěch zachování věcné příslušnosti Ministerstva vnitra.
27. Zvláštní senát na jedné straně opakovaně poukazuje na nutnost respektovat nezměnitelnost a závaznost usnesení č. j. Konf 55/2012-21, zároveň si však protiřečí, když připouští, že existuje prostor k iniciaci nového kompetenčního sporu ohledně nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období leden 2008 až prosinec 2010. Tato interpretace je podle stěžovatelky nelogická a věcně nesprávná. Předmětný nárok, jenž byl uplatněn v rámci jednoho a téhož řízení a na základě shodných skutkových důvodů, nelze v žádném případě uměle štěpit na zdánlivé části. Právě z tohoto důvodu je třeba i usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 vztáhnout na uplatněný nárok na vydání bezdůvodného obohacení jako na celek.
28. Podle stěžovatelky se zvláštní senát v napadeném usnesení zcela nepřijatelně a bez jakýchkoli relevantních důvodů odchýlil od své vlastní judikatury a judikatury Ústavního soudu týkající se principu incidentní retrospektivy, čímž porušil její ústavně zaručené právo na soudní ochranu a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i její legitimní očekávání, že recentní judikatura bude řádné aplikována. Tento postup je problematický i z hlediska zachování záruky zákonného soudce ve smyslu čl. 38 odst. 1 Listiny. Je tomu tak z toho důvodu, že předvídatelnost a transparentnost výběru konkrétního rozhodujícího soudce, představující záruku nezávislosti a nestrannosti soudního rozhodování, je vázána na věcnou i funkční příslušnost soudů.
V.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
29. Ústavní soud je příslušný k projednání ústavní stížnosti [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], která byla podána oprávněnou navrhovatelkou mající v řízení, v němž bylo vydáno napadené usnesení, postavení účastníka řízení. Ústavní stížnost proti napadenému usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. není nepřípustná podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Nejenže proti tomuto usnesení nejsou přípustné opravné prostředky (§5 odst. 4 zákona č. 131/2002 Sb.), ale rovněž se jím, byť nejde o konečné rozhodnutí o žalobě stěžovatelky, uzavírá určitá část řízení, v jejímž rámci je řešena relevantní procesní otázka, a toto usnesení je způsobilé bezprostředně a citelně zasáhnout do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky. Otázka příslušnosti soudu nebo správního orgánu k rozhodnutí o jejím návrhu je tímto rozhodnutím závazně vyřešena a jakékoli námitky v tomto směru již v dalších fázích řízení nemohou být efektivně uplatněny [podrobně k tomu nález ze dne 10. 12. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 33/18, body 26 až 30]. Zbývá dodat, že ústavní stížnost byla podána včas (§72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) a splňuje i všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně povinného zastoupení advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu)
VI.
Vlastní posouzení
30. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací stěžovatelky a napadeným usnesením, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
31. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumal napadené usnesení z toho hlediska, zda jím nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky. Napadené usnesení, kterým bylo rozhodnuto ve věci kompetenčního sporu podle zákona č. 131/2002 Sb., se dotýká jejích práv v tom smyslu, že se od něj odvíjí způsob, jakým se v posuzované věci může domoci ochrany svého práva. Z hlediska základního práva na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny není podstatné, zda zákon svěřil rozhodování ve věci nároku na vydání bezdůvodného obohacení podle §451 občanského zákoníku z roku 1964 výlučně obecným soudům, nebo zda případnému soudnímu řízení v některých případech předřadil řízení správní, v němž bude možné tento nárok účinně uplatnit. Zvláštní senát při rozhodování o věcné příslušnosti nicméně nemůže postupovat svévolně a jím provedený výklad zákona musí respektovat obecně akceptované metody výkladu právních norem. Budou-li splněny zákonné podmínky k rozhodnutí kompetenčního sporu, je povinností zvláštního senátu, aby rozhodl, která ze stran kompetenčního sporu je věcně příslušná rozhodnout o nároku stěžovatelky.
32. Napadeným usnesením zvláštní senát podle §4 zákona č. 131/2002 Sb. a §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního odmítl návrh Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu, jemuž, jak bylo podrobně popsáno výše, předcházela poměrně složitá procesní situace. Stěžejní otázka, s níž se zvláštní senát musel při svém rozhodování vypořádat a od jejíhož řešení se v podstatné míře odvíjí posouzení ústavní stížnosti, se týkala závaznosti jeho dřívějšího usnesení č. j. Konf 55/2012-21. Jde o to, zda toto usnesení, kterým byl podle §5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnut kompetenční spor, vylučuje, aby ve stejné věci, z níž tento kompetenční spor vzešel, vznikl nový, avšak obsahově stejný kompetenční spor z důvodu změny rozhodovací praxe zvláštního senátu, k níž došlo v mezidobí a v jejímž důsledku by nyní byl tento kompetenční spor zřejmě rozhodnut odlišně. Podle stěžovatelky je takovéto nové posouzení kompetenčního sporu možné s ohledem na princip incidentní retrospektivy. Zvláštní senát tuto otázku ovšem posoudil jinak a z důvodů, jež budou dále rozvedeny, jeho závěrům přisvědčil také Ústavní soud.
33. Nepochybně není předmětem sporu, že rozhodovací praxe obecných soudů, byť jde u každého rozhodnutí vždy v první řadě o konkrétní věc týkající se konkrétních účastníků řízení, vytváří na straně adresátů právních norem očekávání, že se stejný právní názor uplatní i v jiných srovnatelných případech. V tomto ohledu přispívá ustálená judikatura k předvídatelnosti práva, což má pro jeho adresáty význam nejen z hlediska právní jistoty, ale také jejich rovnosti před zákonem.
34. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval účinkem (v souladu s příslušnou procedurou provedené) změny judikatury na právní vztahy, přičemž shledal, že nový právní názor se zásadně použije i v dosud probíhajících či v budoucnu zahajovaných řízeních. Jinými slovy, použije se princip incidentní retrospektivy judikaturního odklonu [např. nález ze dne 5. 8. 2010 sp. zn. II. ÚS 3168/09 (N 158/58 SbNU 345), nález ze dne 12. 12. 2013 sp. zn. III. ÚS 3221/11 (N 216/71 SbNU 531), nález sp. zn. II. ÚS 1955/15 nebo nález ze dne 10. 12. 2019 sp. zn. IV. ÚS 3500/18]. Nelze přehlédnout, že změna judikatury je ve své podstatě nápravou dříve vysloveného nesprávného právního názoru, aniž by bylo podstatné, zda tato nesprávnost byla dána od počátku, nebo vyvstala až v souvislosti s uplatňováním dřívějšího právního názoru v poměrech významně se odlišujících od těch, jež byly relevantní v době jejího vzniku. Pokud by se nový právní názor nepoužil ve věci, jejíž skutkový děj sice nastal před změnou judikatury, soud ale rozhodoval až následně, znamenalo by to, že by soud v těchto věcech musel vědomě použít "nesprávný" právní názor (nález sp. zn. II. ÚS 1955/15, bod 18). Přesto není namístě kategorický závěr, že se nový právní názor musí použít vždy. Jiný postup bude přicházet v úvahu za předpokladu, že jej odůvodňují konkrétní okolnosti věci při zohlednění práv všech dotčených účastníků řízení, zejména jednali-li by tito účastníci v důvěře ve správnost dosavadní judikatury a použití nového právního názoru by vedlo k nepřiměřenému zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod [kromě v tomto bodu citovaných nálezů srov. i nález ze dne 5. 8. 2009 sp. zn. I. ÚS 566/07 (N 176/54 SbNU 209) a nález ze dne 13. 12. 2011 sp. zn. III. ÚS 1976/09 (N 208/63 SbNU 419)]. Obecný soud je povinen zohlednit nový právní názor buď tím, že jej použije ve svém rozhodnutí, nebo že vysvětlí, z jakého důvodu jej použít nelze. Z hlediska rovnosti před zákonem neobstojí, aby byl v jednom řízení (v tom, v němž byl právní názor změněn) nový právní názor použit ve prospěch jednoho z účastníků, zatímco u účastníků dalšího řízení, jejichž pozice by byla srovnatelná, by tento právní názor použit nebyl (nález sp. zn. II. ÚS 1955/15, bod 18).
35. Samotná změna judikatury ale neznamená, že by pravomocná rozhodnutí založená na odlišném právním názoru než tom, který se v judikatuře nově prosadil, bez dalšího pozbyla závaznosti či vykonatelnosti, ani neumožňuje na tato pravomocná rozhodnutí nahlížet jako na rozhodnutí nezákonná [srov. nález ze dne 29. 9. 1999 sp. zn. II. ÚS 9/97 (N 131/15 SbNU 245)]. Odlišný závěr by v podstatě znamenal nepřijatelný stav trvající nejistoty ohledně závaznosti a vykonatelnosti pravomocných rozhodnutí, jež by závisela na okolnostech nesouvisejících s věcí účastníků řízení, tedy z jejich pohledu na nahodilé skutečnosti, kterou nemohou nijak ovlivnit. Respektování právní jistoty všech osob, jejichž práv a povinností se pravomocné rozhodnutí týká, a jejich důvěry v právo a ve správnost aktů orgánů veřejné moci, je přitom nezbytným předpokladem demokratického právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. Nedojde-li zákonem stanoveným způsobem ke zrušení pravomocného rozhodnutí nebo nebude-li dána zákonem stanovená překážka jeho vykonatelnosti, pak tomuto pravomocnému rozhodnutí nelze odepřít zákonem předpokládané právní účinky jen z důvodu změny judikatury.
36. Tyto závěry lze vztáhnout i na změnu judikatury, která nesporně nastala v rozhodovací praxi zvláštního senátu a s níž se zvláštní senát musel vypořádat v napadeném usnesení. Jak vyplývá z usnesení č. j. Konf 55/2012-21, zvláštní senát jím shledal věcnou příslušnost soudu k rozhodnutí o žalobě stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout v souvislosti s plněním na základě neplatné veřejnoprávní smlouvy za období od května 2006 do prosince 2007. V usnesení č. j. Konf 10/2015-11, které bylo vydáno ve srovnatelné věci jiných účastníků řízení, však později tento svůj závěr korigoval a za věcně příslušný považoval správní orgán, neboť povahu "sporu z veřejnoprávní smlouvy" ve smyslu §169 odst. 1 správního řádu může mít i rozhodování o nároku na vydání bezdůvodného obohacení. Ústavní soud konstatuje, že tento judikaturní odklon se nijak nedotkl závaznosti pravomocného usnesení č. j. Konf 55/2012-21, která podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. působí nejen vůči stranám kompetenčního sporu a účastníkům řízení, nýbrž vůči všem [blíže k účinku usnesení zvláštního senátu srov. nález ze dne 23. 11. 2010 č. j. IV. ÚS 1743/10 (N 234/59 SbNU 379)]. Usnesení zvláštního senátu, kterým byl podle §5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnut kompetenční spor o pravomoc nebo věcnou příslušnost vydat rozhodnutí v konkrétní věci individuálně určených účastníků, zavazuje podle §5 odst. 5 tohoto zákona také zvláštní senát a brání mu, aby k novému návrhu projednal a rozhodl stejný kompetenční spor týkající se totožné věci, a to bez ohledu na případný judikaturní odklon, k němuž posléze došlo v rozhodovací praxi zvláštního senátu a v jehož důsledku by zvláštní senát nyní patrně rozhodl kompetenční spor jinak. Nadto platí, že byl-li kompetenční spor jednou rozhodnut, jak tomu bylo ve věci nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007, pak v tomto rozsahu již tento kompetenční spor vlastně ani nemůže dále trvat či znovu vzniknout. Zvláštní senát proto nepochybil, jestliže na základě těchto úvah částečně odmítl nový návrh Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu podle §4 zákona č. 131/2002 Sb. a §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Novému projednání a rozhodnutí kompetenčního sporu brání překážka věci rozhodnuté, jakož i s ní související skutečnost, že v důsledku dřívějšího usnesení zvláštního senátu nyní žádný kompetenční spor neexistuje.
37. Dále Ústavní soud konstatuje, že zvláštnímu senátu nelze vytknout ani způsob, jakým posoudil existenci kompetenčního sporu ve věci nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od ledna 2008 do prosince 2010. V rámci posouzení podmínek pro rozhodnutí kompetenčního sporu bylo pro zvláštní senát určující, zda Ministerstvo vnitra i okresní soud relevantním způsobem popřely svou pravomoc k vydání rozhodnutí, k čemuž u této části žalobou uplatněného nároku ze strany okresního soudu nedošlo. Zvláštní senát nemůže ovlivnit, jakým způsobem tyto orgány vymezily předmět kompetenčního sporu. Není jeho pochybením, že otázka věcné příslušnosti k rozhodování o nároku stěžovatelky je řešena ve více kompetenčních sporech, z nichž každý se týká jiného období, za které mělo bezdůvodné obohacení vzniknout. Zvláštnímu senátu by bylo možné vytknout nepřípustné štěpení nároku jen v případě, že by o věcně příslušnosti v každém tomto "dílčím" kompetenčním sporu rozhodl bez relevantního důvodu jinak. K tomu ale napadeným usnesením nedošlo.
38. Namítá-li stěžovatelka, že v posuzované věci jsou dány věcné důvody k tomu, aby o jejím nároku rozhodovalo Ministerstvo vnitra (zejména obsahová spojitost s ostatními stěžovatelkou uplatněnými nároky, jež se týkaly práv a povinností z veřejnoprávní smlouvy a o nichž Ministerstvo vnitra již rozhodlo), jde o námitku, která svým obsahem směřuje především proti dřívějšímu usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21. Toto usnesení ovšem není (a ani v minulosti nebylo) ústavní stížnosti napadeno. Vzhledem k překážce věci rozhodnuté tyto důvody nyní nemohou vést k jinému posouzení věcné příslušnosti, pokud jde o nárok stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007. Přesto lze uvedenou námitku vztáhnout alespoň k úvahám, které zvláštní senát vyslovil v napadeném usnesení jako obiter dictum, tedy nad rámec důvodů rozhodnutí, a v nichž dal najevo, že i kdyby kompetenční spor existoval ohledně věcné příslušnosti k rozhodnutí o nároku stěžovatelky za období od ledna 2008 do prosince 2010, pak by i v této části o něm měl rozhodovat okresní soud. Jde totiž o stejný nárok lišící se toliko tím, že se vztahuje k jinému období. Obdobný argument, byť ve prospěch jiného posouzení věcné příslušnosti, nakonec uplatňuje i sama stěžovatelka, podle níž by o jejím nároku měl v celém rozsahu rozhodovat jeden státní orgán.
39. Ústavní soud nepřehlédl, že část nároku na vydání bezdůvodné obohacení za období od ledna do dubna 2006 již byla posouzena v třetím rozhodnutí Ministerstva vnitra, které k tomu bylo zavázáno právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku č. j. 4 As 107/2017-30 (viz bod 11 tohoto usnesení). Usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 55/2012-21 byl nicméně vázán i Nejvyšší správní soud, jehož rozsudku nelze přisuzovat takový význam, že z něj implicitně vyplývá přednost principu incidentní retrospektivy před překážkou věci rozhodnuté. Protože o věcné příslušnosti k rozhodnutí o nároku stěžovatelky na vydání bezdůvodného obohacení za období od května 2006 do prosince 2007 již bylo usnesením zvláštního senátu pravomocně rozhodnuto, podle Ústavního soudu nedává žádný smysl, aby se věcná příslušnost ohledně nároku za období od ledna 2008 do prosince 2010 odvíjela právě od uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, a o zbylé části nároku tak rozhodovaly dva různé orgány. Takovýto postup by nepochybně nebyl v zájmu žádného účastníka řízení. Ústavní soud proto považuje za přiléhavé a rozumné úvahy zvláštního senátu, podle nichž by měl i o zbylé části tohoto nároku rozhodovat okresní soud.
40. Ve prospěch odlišného posouzení nelze nakonec přesvědčivě argumentovat ani poukazem na usnesení sp. zn. I. ÚS 2024/20, v němž Ústavní soud připustil, že princip incidentní retrospektivy se v otázce věcné příslušnosti nemusí použít bezvýjimečně. I tehdy šlo mezi účastníky řízení o spor týkající se nároku na vydání bezdůvodného obohacení, které mělo vzniknout na úkor dopravce tím, že plnil závazek z veřejnoprávní smlouvy, a tedy podle usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2015-11 měla být dána pravomoc správního orgánu. Současně však existovaly specifické skutkové okolnosti (zejména skutečnost, že v mezidobí již byl vydán pravomocný mezitímní rozsudek), které s ohledem na zájmy všech účastníků řízení opodstatňovaly, aby ve věci navzdory uvedenému právnímu názoru zvláštního senátu rozhodovaly obecné soudy. Stěžovatelka má za to, že v odůvodněných případech by mělo být možné připustit výjimku nejen z principu incidentní retrospektivy, ale i překážky věci rozhodnuté. Podle Ústavního soudu ale takovémuto prolomení brání povaha této překážky. Zatímco odůvodněná výjimka z principu incidentní retrospektivy umožňuje soudu při rozhodování věci zohlednit legitimní očekávání účastníků a dospět tak ke spravedlivému výsledku řízení, u prolomení překážky věci rozhodnuté by byla naopak zpochybněna jejich právní jistota, ačkoli právě jejímu dosažení má sloužit pravomocné rozhodnutí.
41. Ústavní soud proto v posuzované věci nezjistil žádné skutečnosti, pro které by měl v odmítnutí návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí kompetenčního sporu spatřovat porušení práva stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. V tomto ohledu plně obstojí závěr o absenci kompetenčního sporu jednak z důvodu překážky věci rozhodnuté, jednak z důvodu, že ve vztahu k rozhodování o části nároku stěžovatelky nedošlo ze strany obecného soudu k popření jeho pravomoci. V podrobnostech lze odkázat na relevantní části odůvodnění napadeného usnesení. Tím byla fakticky vypořádána i námitka porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, které byla formulována spíše jako možný budoucí následek neústavního rozhodnutí o věcné příslušnosti.
VII.
Závěr
42. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o odmítnutí ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost. V souladu s čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. b) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., tak učinil v plénu, které si tímto rozhodnutím vyhradilo rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutím zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2021
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu