ECLI:CZ:NSS:2017:4.AS.107.2017:30
sp. zn. 4 As 107/2017 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně:
DPÚK a. s., IČ 25497961, se sídlem Lumiérů 181/41, Praha 5, zast. JUDr. Ilonou
Vaněčkovou, advokátkou, se sídlem Na Pankráci 404/30, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 18. 6. 2013, č. j. MV-88784-112/ODK-2008, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2017, č. j. 9 A 144/2013 - 103,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 3. 2017, č. j. 9 A 144/2013 - 103,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 6. 2013, č. j. MV-88784-112/ODK-2008,
se zru šuj e a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 28.570 Kč k rukám její zástupkyně JUDr. Ilony Vaněčkové,
advokátky, se sídlem Na Pankráci 404/30, Praha 4, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Rekapitulace předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 6. 2013, č. j. MV-88784-112/ODK-2008, žalovaný podle §141
odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zamítl návrh, aby Ústeckému kraji, coby odpůrci,
uložil povinnost zaplatit žalobkyni, coby navrhovatelce, vyrovnání prokazatelné ztráty vzniklé
provozováním veřejné linkové osobní dopravy v měsících leden 2006 až květen 2006 ve výši
68.101.827 Kč spolu s úrokem z prodlení z částky 23.071.812,67 Kč ode dne 15. 6. 2006
do zaplacení a z částky 45.030.014,33 ode dne 13. 6. 2008 do zaplacení (I. výrok). Žalovaný
žalobkyni ani Ústeckému kraji nepřiznal náhradu nákladů řízení (II. a III. výrok).
[2] V odůvodnění rozhodnutí žalovaný shrnul, že podle argumentace žalobkyně zákon
č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, vždy upravoval závazky veřejné služby obsahově odpovídající
závazku veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 a článku 2 nařízení Rady EHS č. 1191/69 ze dne
26. června 1969, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby
v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „předmětné nařízení“).
Na tomto základě žalobkyně dovodila, že licence k provozování veřejné linkové dopravy na linky
zahrnuté Ústeckým krajem do rozsahu základní dopravní obslužnosti představovala rozhodnutí
o uložení závazku veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 předmětného nařízení, a uvedla, že jí vznikl
nárok na úhradu prokazatelné ztráty za celé období platnosti licencí.
[3] Žalovaný s odkazem na své rozhodnutí ze dne 2. 4. 2012, č. j. MV-88789-62/ODK-2008,
konstatoval, že licence k provozování linkové osobní dopravy v českém právním řádu dopravci
neukládá závazek veřejné služby ve smyslu předmětného nařízení, nárok žalobkyně proto nemohl
považovat za nárok na vyrovnání finančních břemen spojených se závazkem veřejné služby podle
jeho čl. 1 odst. 5 předmětného nařízení. Jak žalovaný blíže zdůvodnil, na základě licence neměl
dopravce nárok na náhradu prokazatelné ztráty. Ten vznikal až uzavřením smlouvy o závazku
veřejné služby, což vyplývalo z §19 odst. 1 a 3 ve spojení s §19b odst. 2 a 3 zákona o silniční
dopravě. Podle žalovaného přitom nešlo dovodit, že smlouva o závazku veřejné služby musela
být uzavřena po celou dobu trvání licence. Na podporu svého názoru žalovaný poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 8 As 13/2009 - 157,
a na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2012, č. j. 7 Ca 292/2009 - 477.
[4] Žalovaný nepřisvědčil tvrzení, že nárok na úhradu prokazatelné ztráty žalobkyni
bez dalšího vyplýval z §19b odst. 2 zákona o silniční dopravě. Podmínkou takového nároku
je sjednání smlouvy o závazku veřejné služby podle §19 uvedeného zákona, jejíž součástí
je konsensem dosažený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty na dobu trvání
přepravních povinností. Ze zákona nevyplývá, že by byl kraj povinen hradit dopravci
prokazatelnou ztrátu bez ohledu na to, zda spolu uzavřeli smlouvu o závazku veřejné služby.
V této souvislosti žalovaný poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2012,
č. j. 1 As 26/2012 - 53.
[5] Vzhledem k uvedeným závěrům se žalovaný zabýval otázkou, zda žalobkyní tvrzený
nárok vyplýval ze smlouvy o závazku veřejné služby ze dne 30. 12. 2003, ve znění pozdějších
dodatků.
[6] Žalovaný dovodil, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty podle §19b odst. 3
zákona o silniční dopravě je povinnou součástí smlouvy o závazku veřejné služby. Pokud
smlouva uvedené ujednání neobsahovala, byla v rozporu se zákonem a kraji nevznikla povinnost
hradit dopravci prokazatelnou ztrátu. Žalovaný nicméně připustil, že vznikla povinnost kraje
vydat dopravci bezdůvodné obohacení nebo vzniklou škodu.
[7] Žalovaný shrnul, že „[v] posuzovaném případě byla smlouva o závazku veřejné služby uzavřena
dne 30. prosince 2003. Dodatkem č. 7, uzavřeným dne 21. dubna 2005, byla smlouva změněna pro roky 2005
a 2006. Dodatkem došlo především ke změně čl. VII smlouvy (ve znění pozdějších dodatků), jenž nově stanovil
dobu trvání smlouvy v rozsahu uvedeném v příloze č. 1 dodatku na období od 1. ledna 2004
do 31. prosince 2006. Smlouva byla dále změněna ve svém čl. II tak, že pro období od 1. května 2005
do 31. prosince 2005 byl stanoven kilometrický rozsah závazku (základní dopravní obslužnosti), seznam linek
a spojů (v rámci přílohy dodatku) a předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty (také v rámci přílohy dodatku).
Pro rok 2006 smlouva neobsahovala konkrétní výši předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty
ani konkrétní rozsah závazku. Dodatek pouze stanovil, že rozsah základní dopravní obslužnosti pro období
od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 bude odpovídat nejméně rozsahu linek a spojů uvedených v příloze č. 1
(tj. bude odpovídat nejméně rozsahu pro rok 2005) a že smlouva bude pro období od 1. 1. 2006
do 31. 12. 2006 upravena dodatkem, při jehož uzavírání budou smluvní strany vycházet z příslušného usnesení
Zastupitelstva Ústeckého kraje souvisejícího se závazkem veřejné služby upraveného touto smlouvou a v souladu
s příslušnými právními předpisy. Smlouva byla dále změněna dodatky č. 8 a 9, které se však netýkaly období
po 1. lednu 2006. Pro období od 1. ledna 2006 mezi navrhovatelem a odpůrcem nedošlo k nalezení konsensu
o obsahu dodatku pro rok 2006 a tento spor skončil podáním výpovědi smlouvy ze strany odpůrce.“
[8] Na základě výše uvedeného dospěl žalovaný k závěru, že smlouva ve znění dodatku č. 7
mezi žalobkyní a Ústeckým krajem v rozporu s §19b odst. 3 zákona o silniční dopravě
nesplňovala jednu z povinných náležitostí, tj. ujednání o výši předběžného odborného odhadu
prokazatelné ztráty. Důsledky této skutečnosti hodnotil podle právního stavu ke dni sjednání
dodatku č. 7, tj. ke dni 21. 4. 2005. Vzhledem k tomu, že v této době neexistovala komplexní
úprava veřejnoprávních smluv (správní řád z roku 2004 nabyl účinnosti až dne 1. 1. 2006),
žalovaný s ohledem na §39 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, dospěl k závěru,
že dodatek č. 7 smlouvy byl v určitých částech, které se vztahovaly na období ode dne 1. 1. 2006
do dne 31. 12. 2006, neplatný. Neplatnost se pro rozpor s §19b odst. 3 zákona o silniční dopravě
dotýkala části, v níž chyběl předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Podle žalovaného
bylo neplatné také ujednání o rozsahu základní dopravní obslužnosti pro období ode dne
1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006. Neplatnost se však netýkala ujednání o celkové době trvání
smlouvy do konce roku 2006, protože jeho podstatou nebylo sjednání konkrétního závazku
veřejné služby pro rok 2006, ale obecné stanovení doby trvání smlouvy jako takové. Stejně
tak nebylo neplatné ani ustanovení dodatku č. 7, které předpokládalo uzavření budoucího
dodatku pro období roku 2006, neboť toto ustanovení bylo pouze právně nevynutitelnou
deklarací smluvních stran o tom, že při uzavírání budoucího dodatku budou vycházet
z příslušného usnesení Zastupitelstva Ústeckého kraje a z příslušných právních předpisů.
[9] Žalovaný proto uzavřel, že v důsledku neplatnosti ustanovení dodatku č. 7 týkajícího
se odborného odhadu prokazatelné ztráty nárok žalobkyně neplynul z veřejnoprávní smlouvy,
a proto žalobkyni ve sporném řízení nemohl vyhovět. Odkázal ji však do občanského soudního
řízení, přičemž poukázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2012,
č. j. 29 Co 393/2009 - 527. Jakkoliv podle žalovaného dodatkem č. 7 došlo k platnému
prodloužení doby trvání smlouvy do konce roku 2006, nedošlo k založení závazku veřejné služby
pro rok 2006. Pojem „trvání smlouvy“ a „trvání závazku“ je totiž nutné rozlišovat. Proto
ani není podstatné, zda právní vztah plynoucí ze smlouvy ve znění dodatku č. 7 skončil uplynutím
výpovědní doby ke dni 30. 4. 2006 nebo až ke dni 31. 5. 2006.
[10] K námitkám ohledně neplatnosti výpovědi smlouvy žalovaný poukázal na své rozhodnutí
ze dne 10. 8. 2009, č. j. MV-69481-68/ODK-2008, kterým již pravomocně zamítl návrh
žalobkyně na určení neplatnosti výpovědi smlouvy.
[11] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 8. 3. 2017, č. j. 9 A 144/2013 - 103, žalobu
proti rozhodnutí žalovaného zamítl (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení (výrok II).
[12] V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že žalobkyně sice namítala nedostatky zjištěného
skutkového stavu a dokazování, ve skutečnosti však nebrojila proti tomu, že by si žalovaný
neopatřil dostatečné podklady pro rozhodnutí, ale proti tomu, že z těchto podkladů nezjistil
skutečnosti a nedovodil závěry, které by odpovídaly jejímu právnímu náhledu. Soud se proto
primárně zabýval námitkami žalobkyně ohledně právního základu nároku, který uplatnila.
[13] Soud shrnul právní závěry žalobkyně a konstatoval, že se s nimi správní soudy
již v minulosti vypořádaly. Ke vztahu mezi zákonem o silniční dopravě a předmětným nařízením
připomněl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 As 19/2013 - 130,
přičemž vyložil, že Nejvyšší správní soud za autoritativní rozhodnutí členského státu ve smyslu
uvedeného předmětného nařízení nepovažuje rozhodnutí o udělení licence k provozování veřejné
linkové dopravy, které nemá se vznikem závazku veřejné služby nic společného. Na podporu
svého názoru poukázal i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015,
č. j. 1 As 97/2015 - 164. Na tomto základě Městský soud v Praze konstatoval, že závazek veřejné
služby vzniká ze smlouvy, ovšem za podmínky, že dopravci byla udělena licence. V důsledku
udělení licence je dopravce povinen dodržovat obecné povinnosti obsažené v §18 zákona
o silniční dopravě, avšak žádný závazek veřejné služby mu tímto uložen není.
[14] Městský soud v Praze se s ohledem na žalobní námitky zabýval nejen obsahem smlouvy
ve znění jejího dodatku č. 7, ale zejména skutečnostmi, které uzavření tohoto dodatku provázely
a týkaly se platnosti smlouvy. Podle soudu je v dané věci nesporné, že smlouva ze dne
30. 12. 2003 obsahovala závazek veřejné služby, podle něhož se žalobce jako dopravce zavázal
provozovat linkovou osobní dopravu na linkách a spojích uvedených v příloze smlouvy,
a Ústecký kraj se zavázal poskytovat zálohu na prokazatelnou ztrátu na základě předběžného
odborného odhadu prokazatelné ztráty a hradit prokazatelnou ztrátu vzniklou z plnění tohoto
závazku. Uvedené strany měnily a prodlužovaly dobu plnění závazku pro každý další rok.
Dodatkem č. 7 strany prodloužily smlouvu do konce roku 2006, přičemž si ujednaly, že smlouva
bude v souvislosti se závazkem veřejné služby pro období ode dne 1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006
upravena dodatkem, při jehož uzavírání budou smluvní strany vycházet z usnesení Zastupitelstva
Ústeckého kraje. Strany současně doplnily smlouvu tak, že podle čl. VII písm. b) rozsah základní
obslužnosti pro období ode dne 1. 1. 2006 do dne 31. 12. 2006 bude odpovídat nejméně rozsahu
linek a spojů uvedených v příloze č. 1 smlouvy. Odborný odhad prokazatelné ztráty
tak byl stanoven jen na období ode dne 21. 1. 2005 do dne 31. 12. 2005 ve výši 119.386.920 Kč
na kilometrický rozsah ve výši 7.422.482 km. Na základě uvedených ujednání žalobkyně
Ústeckému kraji předložila návrh dodatku č. 10 a předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty
ve výši 313.200.000 Kč, přičemž při jeho výpočtu zohlednila ty linky, které odpovídaly vymezení
základní dopravní obslužnosti podle zákona o silniční dopravě. Rada Ústeckého kraje ovšem
projednala a schválila vlastní návrh dodatku č. 10, o kterém také žalobkyni vyrozuměla. Vycházela
přitom ze základního objemu dopravní obslužnosti ve výši 11.006.308 km a prokazatelné ztráty
ve výši 180.571.616 Kč, přestože v příloze č. 1 návrhu dodatku smlouvy byla v rubrice „celková
ztráta za období v Kč“ uvedena částka 275.267.763,08 Kč. Součástí návrhu nebyl předběžný
odborný odhad prokazatelné ztráty pro rok 2006, neboť proti jeho výši Ústecký kraj uplatnil
výhrady a vyzval žalobkyni k předložení nového odborného odhadu, odpovídajícímu
požadavkům kraje na nižší dopravní výkon. Na rozsahu základní dopravní obslužnosti kraje
a způsobu stanovení předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty se však strany následně
neshodly. Nový návrh dodatku č. 10 předložený žalobkyní Rada Ústeckého kraje odmítla a zaslala
žalobkyni dne 31. 1. 2006 výpověď smlouvy. Městský soud v Praze připomněl, že mezi stranami
bylo sporné, zda došlo k doručení výpovědi dne 31. 1. 2006, nebo dne 6. 2. 2006, nikoliv však,
že výpověď byla doručena.
[15] Soud v této souvislosti uvedl, že žalovaný již v minulosti zamítl návrh žalobkyně na určení
neplatnosti výpovědi smlouvy. Toto rozhodnutí potvrdil Městský soud v Praze v rozsudku ze dne
11. 12. 2012, č. j. 7 Ca 292/2009 - 477, respektive i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
18. 7. 2013, č. j. 1 As 19/2013 - 130. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dovodil, že kraj
nemůže akceptovat pro něj nevýhodný či likvidační odhad, neboť by následně ani nebyl
s to dodržet své závazky. V uvedené souvislosti přisvědčil, že Ústecký kraj byl oprávněn
odmítnout žalobkyní vypracovaný předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Povinnost
podepsat smlouvu či její dodatek kraji neplynula ani z §19 odst. 3 zákona o silniční dopravě.
Nejvyšší správní soud také vysvětlil, že žalobkyně zaměňuje obecnou povinnost kraje zajistit
základní dopravní obslužnost svého území prostřednictvím smlouvy o závazku veřejné služby
s konkrétní, avšak neexistující povinností Ústeckého kraje podepsat smlouvu či její dodatek právě
se žalobkyní.
[16] Závěry Nejvyššího správního soudu Městský soud v Praze interpretoval tak, že strany
se ohledně obsahu veřejnoprávní smlouvy sice nemohou dohodnout zcela svobodně, nicméně
v rámci daných zákonných kritérií to možné je. Nelze vycházet z toho, že výpočet odhadu
prokazatelné ztráty provedený žalobkyní je jediný možný; může existovat dopravce, který nabídne
odhad nižší. V době výpovědi proto smlouva neobsahovala povinnou náležitost podle §19
odst. 3 zákona o silniční dopravě, tj. oběma stranami akceptovaný odhad prokazatelné ztráty.
[17] Městský soud v Praze však nepřisvědčil názoru žalovaného, že dodatek č. 7 smlouvy
nestanovil rozsah dopravní obslužnosti pro rok 2006. Rozsah závazku veřejné služby pro rok
2006 lze dovodit z čl. VII písm. b) dodatku č. 7, který odkazuje na přílohu č. 1 smlouvy ve znění
dodatku č. 1 smlouvy. Tím se však nemění nic na správnosti ostatních závěrů žalovaného, neboť
i v případě, že žalobce plnil z takto částečně sjednaného plnění, závazek veřejné služby nevznikl
ve svém celku z platné smlouvy, která by obsahovala všechny zákonem požadované náležitosti.
Proto nevznikl žalobkyni nárok na úhradu prokazatelné ztráty. Věc je podle soudu nezbytné
zkoumat s ohledem na skutečnost, že kraj je oprávněn rozhodovat o nakládání s veřejnými
prostředky, a na závazek veřejné služby je třeba nahlížet v jeho celku a materiální podstatě.
Ani tvrzení žalobkyně, že dodatek smlouvy č. 7 představuje smlouvu o smlouvě budoucí,
podle Městského soudu v Praze nedokládá, že byl uzavřen v souladu s právními předpisy.
I v takovém případě totiž strany měly odborný odhad prokazatelné ztráty teprve sjednat,
což se ovšem nestalo. Na podporu svých závěrů soud poukázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu
ve věci sp. zn. 28 Cdo 778/2013 a dovodil, že žalovaný nepochybil, když platnost smlouvy
ve znění dodatku č. 7 posuzoval podle právních předpisů účinných v době jeho vzniku.
Pro nedostatek úpravy veřejnoprávních smluv v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení,
ve znění dřívějších předpisů, bylo na místě podpůrně aplikovat ustanovení soukromoprávních
předpisů, tedy i §39 občanského zákoníku vztahující se k absolutní neplatnosti právních úkonů.
Námitka žalobkyně, že smlouva ve znění dodatku č. 7 trvala i po dni 1. 1. 2006, podle soudu
nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobkyni z ní nevznikl nárok na úhradu
prokazatelné ztráty v době jejího uzavření ani po dni 1. 1. 2006.
[18] S ohledem na skutečnost, že se Městský soud v Praze neztotožnil se shora uvedenými
námitkami, neztotožnil se ani s námitkou ohledně nedostatečného zjištění skutkového stavu
a neprovedení navržených důkazů. Žalovaný se s rozsahem provedeného dokazování náležitě
vypořádal pod bodem 119 až 121 napadeného rozhodnutí, přičemž navržené důkazy byly vesměs
zaměřené k obsahu, platnosti a výpovědi smlouvy a směřovaly k podpoře právních, nikoliv
skutkových tvrzení žalobkyně. Stěžejní však bylo znění samotné smlouvy spolu s okolnostmi,
které nasvědčovaly, že ke sj ednání dodatku s předběžným odhadem prokazatelné ztráty
pro období roku 2006 nedošlo. Městský soud v Praze v závěru poukázal na rozhodnutí
zvláštního senátu pod sp. zn. Konf 10/2015 a dodal, že uvedené závěry nevylučují nárok
žalobkyně na jiné plnění odpovídající nákladům na provozování dopravy, pokud takové plnění
bylo zčásti hrazeno, a tedy přijímáno.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[19] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem a nepřezkoumatelnosti podle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). V ní nejprve shrnula okolnosti uzavření a trvání smlouvy o závazku veřejné
služby mezi ní jako dopravcem a Ústeckým krajem ze dne 30. 12. 2003, jakož i dodatků, kterými
tuto smlouvu strany prodlužovaly a upravovaly, a výpovědi ze strany Ústeckého kraje, kterou
smlouvu ukončily.
[20] Stěžovatelka uvedla, že v období měsíců ledna a února 2006 i následujících tří měsíců
výpovědní lhůty plnila závazky veřejné služby provozem linkové osobní dopravy zahrnuté
do rozsahu základní dopravní obslužnosti, jehož vymezení nebylo pro rok 2006 zastupitelstvem
Ústeckého kraje změněno. Ústecký kraj přitom v období měsíců leden až duben 2006 hradil
stěžovatelce prokazatelnou ztrátu ve výši určené stěžovatelkou dle kogentních právních předpisů.
Neučinil tak až za měsíc květen 2006, protože se nesprávně domníval, že výpovědní lhůta
skončila již dne 30. 4. 2006, a nikoliv dne 31. 5. 2006. Podle stěžovatelky strany plněním smlouvy
v rámci období měsíců leden až duben 2006 uznaly i rozsah dopravní obslužnosti, na který
se plnění smlouvy vztahovalo. Z uvedeného stěžovatelka dovodila, že Ústecký kraj v období
měsíců leden až duben 2006 uznával existenci závazků veřejné služby a jeho argumentace
údajnou neplatností smlouvy byla zjevně toliko účelová.
[21] Stěžovatelka namítla, že smlouva o závazku veřejné služby nebyla po předmětné období
roku 2006 v rozporu s §19b odst. 3 zákona o silniční dopravě, neboť splnila svoji zákonnou
povinnost a předložila předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty na rok 2006, který plně
v souladu s čl. VII písm. e) dodatku č. 7 smlouvy o závazku veřejné služby respektoval
rozhodnutí zastupitelstva Ústeckého kraje o rozsahu dopravní obslužnosti. Takto předložený
odhad se stal v souladu se zákonem součástí smlouvy, a to bez ohledu na to, že Ústecký kraj
se stěžovatelkou odmítl uzavřít příslušný dodatek.
[22] Podle stěžovatelky nemůže být výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty
vypočtená dopravcem podle příslušných kogentních ustanovení právních předpisů předmětem
smluvního vyjednávání, jak uvedl Městský soud v Praze a žalovaný. Proto není třeba, aby ohledně
předmětného odhadu existoval smluvní konsenzus. Takový požadavek by představoval právně
nepřípustný formalismus, který odporuje zákonu o silniční dopravě i samotné povaze pojmu
„odborný odhad“. Stěžovatelka přitom připomněla, že podle nařízení vlády č. 493/2004 Sb.,
kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje
způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní
obslužnosti, předběžný odborný odhad vypočte dopravce sám na základě výsledku provozování
veřejné linkové dopravy v minulém roce. Podle stěžovatelky se Městský soud v Praze
ani žalovaný s touto argumentací dostatečně nevypořádali a nepřihlédli k závěrům zvláštního
senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů
(dále jen „zvláštní senát“), na které stěžovatelka poukazovala. Zvláštní senát totiž striktně vyloučil
možnost dohody stran smlouvy o závazku veřejné služby na výši prokazatelné ztráty, či jakékoliv
její složky. Kraj však není pouhým pasivním příjemcem výsledku výpočtu odborného odhadu
prokazatelné ztráty, protože je oprávněn podle §19b odst. 4 zákona o silniční dopravě zaslat
podnět dopravnímu úřadu ke kontrole daného výpočtu. Výsledek výpočtu stanoveného
kogentní právní normou tedy může být podroben přezkoumání ve správním řízení, nemůže
však být předmětem smluvní dohody. Ani s touto argumentací se však soud i žalovaný
nevypořádal. Stěžovatelka uvedla, že závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku
ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 As 19/2013 - 130, jsou v příkrém rozporu se závěry zvláštního senátu,
na které již dříve poukazovala. Současně uvedla, že „[…] Městským soudem dále odkazovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu opírající se o jiný rozsudek Nejvyššího správního soudu, a to č. j. 1 As 26/2012 - 53
ze dne 18. 4. 2012, na danou věc nedopadá.“
[23] I kdyby se smlouva o závazku veřejné služby dostala do rozporu s právními předpisy
v důsledku absence odborného odhadu prokazatelné ztráty, i pak by bylo podle stěžovatelky stále
nutné shledat, že rozhodnutí žalovaného bylo nezákonné. V takovém případě bylo nutné
postupovat podle §167 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004 a podat návrh na zrušení
smlouvy, což ovšem nikdo neučinil.
[24] Nadto, Městský soud v Praze a žalovaný v dané procesní situaci aplikovali §39
občanského zákoníku, a to s odkazem na §182 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Tento postup
však podle stěžovatelky odporuje zákonu, neboť předmětná smlouva o závazku veřejné služby
sice vznikla před účinností správního řádu z roku 2004, avšak plně v souladu s právními předpisy.
K tvrzenému rozporu smlouvy se zákonem o silniční dopravě mělo dojít až v důsledku absence
dodatku o předběžném odborném odhadu prokazatelné ztráty pro rok 2006, tedy nejdříve první
den roku 2006, to znamená v první den účinnosti správního řádu z roku 2004. Předmětem
sporného řízení před žalovaným bylo posouzení nároku na vyrovnání prokazatelné ztráty
za období měsíců ledna až května 2006. Předmětem řízení tedy byly nároky vzniklé
až po účinnosti správního řádu z roku 2004. Podle §182 odst. 2 správního řádu z roku 2004
se dosavadní právní úprava může aplikovat toliko na nároky vzniklé před účinností tohoto
zákona. Za dané situace bylo na místě aplikovat §167 správního řádu z roku 2004 a nebylo
tedy možné na věc použít občanský zákoník.
[25] Stěžovatelka dodala, že i kdyby bylo třeba aplikovat §182 odst. 2 správního řádu z roku
2004 ve spojení s §39 občanského zákoníku, i tak by bylo napadené rozhodnutí nezákonné.
Smlouva o závazku veřejné služby totiž není úplatnou smlouvou a předběžný odborný odhad
prokazatelné ztráty nepředstavuje výši úplaty. Platí sice, že úhrada prokazatelné ztráty je omezena
předběžným odhadem, dopravce však má nárok i na úhradu nepředvídatelných nákladů.
Předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty tak podle stěžovatelky představuje toliko podklad
pro rozhodování zastupitelstva kraje při stanovení předběžné rozpočtové výše mandatorních
nákladů kraje spojených se zajišťováním základní dopravní obslužnosti v daném roce, a jeho
absence proto nemohla způsobit absolutní neplatnost smlouvy. Ani v případě opačného závěru
by se však nejednalo o nezhojitelný nedostatek smlouvy o závazku veřejné služby, neboť výše
předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty objektivně vyplývá z výpočtu upraveného
kogentními právními předpisy a z výsledků dosažených dopravcem při provozování veřejné
linkové dopravy v předchozím roce.
[26] Vzhledem ke všem dovozeným závěrům stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[27] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že stěžovatelka v kasační stížnosti neuvedla žádné
nové skutečnosti způsobilé zvrátit názor vyjádřený v jeho rozhodnutí. Ztotožnil se proto
s rozsudkem Městského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[28] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom shledal vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[29] Kasační stížnost je důvodná.
[30] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce stěžovatelky, že Městský soud v Praze založil
nepřezkoumatelnost rozsudku, neboť opomněl její argumentaci judikaturou zvláštního senátu.
Přestože se soud k této argumentaci nevyjádřil výslovně, na str. 20 odůvodnění rozsudku
vysvětlil, že závěry zvláštního senátu již dostatečně zohlednila judikatura Nejvyššího správního
soudu, přičemž odkázal zejména na rozsudek ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 As 19/2013 - 130,
a ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 As 26/2012 - 53. K námitce, že naposledy citovaný rozsudek
není v posuzované věci relevantní, neboť vychází ze zcela odlišného skutkového stavu, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že stěžovatelka namítané odlišnosti přeceňuje. Právní závěry
předmětného rozsudku odpovídají stálé judikatuře připouštějící smluvní ujednání výše odborného
odhadu prokazatelné ztráty. Závěrem, že jedna ze stran smlouvy nemůže vnutit druhé smluvní
straně jednostranně stanovený odborný odhad prokazatelné ztráty, Městský soud v Praze
zdůvodnil, že se odborný odhad prokazatelné ztráty předložený stěžovatelkou kraji nemohl stát
součástí smlouvy, aniž ho kraj přijal. Úvahy soudu založené na citovaném rozhodnutí
tedy nepřekračují tyto závěry, není možné je považovat za nedostatečně odůvodněné
a (jak Nejvyšší správní soud přibližuje dále) lze je považovat i za věcně správné.
[31] Nejvyšší správní soud totiž souhlasí se závěrem žalovaného i Městského soudu v Praze,
že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty je zákonem požadovanou náležitostí smlouvy
o závazku veřejné služby. Z pohledu kraje smlouva o závazku veřejné služby slouží k zajištění
osobní dopravy na linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje, na nichž
nelze předpokládat ziskovost provozu. Aby tedy byl provoz zachován, uzavírá kraj v souladu
s §19 a násl. zákona o silniční dopravě písemnou smlouvu s dopravcem, v níž se dopravce
zavazuje zajišťovat linkovou osobní dopravu na vybraných spojích, za což se mu kraj zavazuje
poskytnout plnění v podobě finanční kompenzace. Jak stanoví §19b odst. 2 zákona o silniční
dopravě, je plněním kraje dopravci kompenzace v podobě úhrady prokazatelné ztráty. Maximální
uhraditelná výše prokazatelné ztráty je zákonem o silniční dopravě kogentně stanovena v §19b
odst. 3 ve spojení s nařízením č. 493/2004 Sb., a to vzorcem výpočtu prokazatelné ztráty
zahrnujícím i přiměřený zisk. Zákon tedy nastavuje jednak maximální zákonnou výši plnění
ze strany kraje, ale dále také stanoví, že výše plnění je v konkrétním případě omezena výší
předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, který strany včlenily do smlouvy. Jakkoli
zákon umožňuje uhradit i nepředvídatelnou prokazatelnou ztrátu převyšující odborný odhad,
je zřejmé, že nejde o automatický mechanismus navýšení plnění ze strany kraje, protože dopravce
by především tížilo břemeno tvrzení a břemeno důkazní ohledně prokázání, že vzniklá ztráta
pro něj byla nepředvídatelná. Nejvyšší správní soud přitom již dříve dovodil, že uzavření smlouvy
automaticky nezbavuje dopravce podnikatelského rizika (srov. rozsudek ze dne 18. 4. 2012,
č. j. 1 As 26/2012 - 53), jakkoli zvláštní senát připustil, že nepředvídatelná ztráta může pramenit
i z neočekávaného vývoje trhů (srov. usnesení ze dne 1. 10. 2008, č. j. Konf 6/2008 - 66). Z výše
uvedeného je zřejmé, že odborný odhad prokazatelné ztráty není jen incidentní součástí smlouvy,
plnící podkladovou roli pro sestavení krajského rozpočtu, nýbrž až na výjimky definitivně určuje
maximální výši plnění, které kraj v závislosti na výsledku vyúčtování poskytne dopravci
za zajištění linkové osobní dopravy na sjednaných linkách (srov. naposledy citované usnesení
zvláštního senátu). Bez sjednání tohoto protiplnění ze strany kraje by smlouva postrádala
pro dopravce jakýkoli ekonomický účel, neboť by ho pouze zavazovala k poskytnutí
dle očekávání prodělečné služby bez odpovídajícího protiplnění. Na těchto závěrech nic nemění
skutečnost, že dopravce má povinnost zajistit osobní dopravu na vymezených linkách
už na základě jemu udělené licence, neboť držitelem této licence je dobrovolně a může kdykoli
žádat o změnu rozsahu linek, kterých se licence týká. Po dobu trvání smlouvy naopak dopravce
přichází o možnost dopravu na ztrátových linkách ukončit (srov. komplexní rozbor vztahu
licence a smlouvy o závazku veřejné služby v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 7. 2013, č. j. 1 As 19/2013 - 130, mezi stejnými účastníky).
[32] Nejvyšší správní soud se nadto neztotožnil s námitkou, že konsenzus ohledně
předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty nemusí být součástí smlouvy o závazku
veřejné služby, respektive, že v posuzovaném případě bylo pro vznik závazku dostačující,
že stěžovatelka předložila Ústeckému kraji předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty
pro rok 2006 prostřednictvím návrhu dodatku č. 10, i když se na něm smluvní strany neshodly.
Takovému výkladu podle Nejvyššího správního soudu odporovalo již samotné znění §19b
odst. 3 zákona o silniční dopravě, podle kterého byl předběžný odborný odhad prokazatelné
ztráty povinnou součástí smlouvy o závazku veřejné služby. Smlouva z povahy věci představuje
konsenzus stran. Pokud by tedy zákonodárce nezamýšlel, aby byl předběžný odborný odhad
prokazatelné ztráty výsledkem konsenzu, nestanovil by, že je povinnou součástí smlouvy.
Tomu rovněž nasvědčuje skutečnost, že výpočet odborného odhadu prokazatelné ztráty
podle §19b zákona o silniční dopravě a prováděcího nařízení vlády č. 493/2004 Sb.
není postaven na vzorci, který by umožňoval toliko mechanické dosazení stanovených hodnot
s jediným výsledkem. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 13. 7. 2016,
č. j. 6 As 206/2015 - 99, jedná se o vzorec proměnných, závislých v určité míře na úvaze
dopravce. Do stanovení předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty vstupuje
vlastní podnikatelská úvaha dopravce, ovlivňující zejména určení přiměřeného zisku,
a to až do maximální výše podle §3 nařízení vlády č. 493/2004 Sb., popřípadě také optimalizace
vlastních nákladů. Dopravci si tak ve výsledku mohou konkurovat nabídkami nižších
předběžných odborných odhadů prokazatelné ztráty. Za takové situace je však zřejmé,
že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty nemůže být do smlouvy o závazku veřejné
služby včleněn jen tím, že jej jedna ze stran předloží druhé. Ostatně, Nejvyšší správní soud
v naposledy uvedeném rozsudku konstatoval, že kraj jako smluvní strana nemá možnost
modifikovat výši odborného odhadu prokazatelné ztráty, nabídku odhadu však může přijmout
nebo odmítnout. Kraj tedy nemůže vyloučit podnikatelskou úvahu dopravce, stejně tak ovšem
ani dopravce nemůže vyloučit úvahu kraje. Tomuto závěru podle Nejvyššího správního soudu
nikterak neodporují stěžovatelkou uvedená usnesení zvláštního senátu. Stěžovatelka přehlédla,
že zvláštní senát například v usnesení ze dne 1. 10. 2008, č. j. Konf 6/2008 - 66, ze dne
21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007 - 82, či ze dne 3. 12. 2008, č. j. Konf 33/2007- 65, posuzoval
výhradně otázku kogentní úpravy stanovení výše plnění ze strany kraje. To bylo definováno
v §19b odst. 2 a 3 zákona o silniční dopravě jako úhrada prokazatelné ztráty až do výše
předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, stanovené v souladu s nařízením vlády
č. 493/2004 Sb. Od tohoto způsobu stanovení plnění kraje se není možné smluvně odchýlit,
jak uvedl zvláštní senát (srov. např. usnesení zvláštního senátu ze dne 1. 10. 2008,
č. j. Konf 6/2008 - 66). Z toho Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 1 As 19/2013 - 130, dovodil, že konkrétní výše plnění kraje není určována jednostranně,
jakkoli je smluvní volnost stran omezená co do výše plnění z důvodu zajištění hospodárného
nakládání s veřejnými prostředky a vyloučení zakázané státní podpory ve smyslu rozsudku
Soudního dvora Evropské unie ve věci Altmark ze dne 24. 7. 2003, zn. C-280/00.
[33] S ohledem na uvedené závěry Nejvyšší správní soud přisvědčil žalovanému a Městskému
soudu v Praze, že stěžovatelka toliko předložením předběžného odborného odhadu prokazatelné
ztráty nedosáhla jeho včlenění do smlouvy o závazku veřejné služby v souladu s §19b odst. 3
zákona o silniční dopravě. K takovému včlenění podle Nejvyššího správního soudu nemohlo
dojít ani konkludentně, když Ústecký kraj stěžovatelce v období od ledna do dubna roku 2006
platil určitou částku, neboť i nadále zajišťovala dopravní obslužnost. Podle §19 odst. 1 zákona
o silniční dopravě totiž smluvní strany mohly uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby toliko
písemně. Totéž ostatně v období od ledna do dubna roku 2006, kdy Ústecký kraj platil
stěžovatelce za zajištění dopravní obslužnosti, stanovil §164 odst. 1 tehdy již účinného správního
řádu z roku 2004. Ústecký kraj a stěžovatelka tak popsaným jednáním nemohly konkludentně
uzavřít žádnou veřejnoprávní smlouvu. K námitce, že tvrzení Ústeckého kraje o neplatnosti
smlouvy o závazku veřejné služby je s ohledem na jeho jednání v roce 2006 účelové, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že neplatnost podle §39 občanského zákoníku z roku 1964 představuje
objektivní kategorii, a je proto irelevantní, zda ji Ústecký kraj namítal účelově.
[34] Nejvyšší správní soud proto dovodil, že smlouva ve znění dodatku č. 7 pro období
roku 2006 neobsahovala předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, přičemž nepřisvědčil
námitce, že Městský soud v Praze ani žalovaný tento tvrzený nedostatek neposoudili podle
odpovídající právní úpravy. V tomto ohledu je zásadní, že smlouva o závazku veřejné služby
má subordinační veřejnoprávní povahu (srov. např. usnesení zvláštního senátu ze dne 3. 12. 2008,
č. j. Konf 33/2007 - 65), přičemž mezi účastníky řízení není sporu, že Ústecký kraj a stěžovatelka
uzavřely smlouvu ve znění dodatku č. 7 pro období roku 2006 před účinností správního řádu
z roku 2004. Podle §182 odst. 2 správního řádu z roku 2004 „[u]stanoveními tohoto zákona se řídí
i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; vznik těchto smluv, jakož i nároky
z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují podle dosavadních právních předpisů.“
Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 19. 7. 2013, sp. zn. 28 Cdo 778/2013, „[z]vážení,
zdali smlouva odporuje zákonu či jej obchází (tedy je-li dán důvod neplatnosti ve smyslu §39 obč. zák.),
je pak třeba činit z pohledu právní úpravy účinné k okamžiku uzavření předmětné smlouvy.“ Z výše
uvedeného je zřejmé, že při posuzování otázky, jaké důsledky má absence ujednání Ústeckého
kraje a stěžovatelky o předběžném odborném odhadu prokazatelné ztráty ve smlouvě o závazku
veřejné služby ve znění dodatku č. 7 pro období roku 2006, nelze aplikovat správní řádu
z roku 2004. Pro určení použitelné právní úpravy je podstatný výlučně okamžik uzavření
smlouvy, v daném případě tedy okamžik, kdy smluvní strany shodně projevily vůli podpisem
dodatku č. 7 smlouvy. Žalovaný, respektive i Městský soud v Praze, tak při posuzování nastíněné
otázky nebyli vázáni §170 správního řádu z roku 2004 a byli povinni aplikovat §39 občanského
zákoníku z roku 1964, podle kterého byl neplatný takový právní úkon, který svým obsahem
nebo účelem odporoval zákonu nebo jej obcházel anebo se příčil dobrým mravům. Nejvyšší
správní soud již konstatoval, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty byl podle §19b
odst. 3 silničního zákona podstatnou náležitostí smlouvy o závazku veřejné služby; z důvodu jeho
absence proto ve smyslu §39 občanského zákoníku z roku 1964 nemohl ze smlouvy ve znění
dodatku č. 7 vzniknout pro období roku 2006 závazek veřejné služby a Ústecký kraj
nebyl povinen hradit stěžovatelce prokazatelnou ztrátu ve smyslu §19b odst. 2 silničního zákona.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že žalovaný ani Městský soud v Praze
nedovodili neplatnost smlouvy, kterou Ústecký kraj a stěžovatelka uzavřely v roce 2003,
ani úplnou neplatnost dodatku č. 7 smlouvy. Konstatovali, že smluvní strany dodatkem č. 7
prodloužily smlouvu až do konce roku 2006, aniž by však pro období roku 2006, v důsledku
absence podstatného ujednání, založily závazek veřejné služby (viz bod 181 žalovaného
rozhodnutí a str. 20 - 22 rozsudku Městského soudu v Praze). Přestože tak mezi stranami
existovala smlouva z roku 2003, závazek veřejné služby mezi nimi mohl vzniknout,
jen pokud by výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty byl součástí jejich
konsenzu o smlouvě o závazku veřejné služby právě pro rok 2006. Jak již totiž konstatoval
Městský soud v Praze a jak vyplývalo i z §5 ve spojení s §2 až §4 nařízení vlády č. 493/2004 Sb.,
výpočet výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty vychází z proměnných veličin,
které je dopravce povinen dosadit na základě předchozích období jeho činnosti.
[35] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že žalovaný, respektive Městský soud
v Praze, nebyli oprávněni aplikovat ve věci §39 občanského zákoníku z roku 1964, neboť
Ústecký kraj a stěžovatelka se v dodatku č. 7 dohodly, že smlouvu pro rok 2006 ještě doplní
dalším dodatkem. Smlouva ve znění dodatku č. 7 se tak podle stěžovatelky mohla dostat
do rozporu se silničním zákonem teprve neuzavřením plánovaného dodatku, a to až první den
roku 2006, tedy již za účinnosti §170 správního řádu z roku 2004, který vylučoval aplikaci §39
občanského zákoníku z roku 1964. Podle Nejvyššího správního soudu mohly smluvní strany
uzavřením zamýšleného dodatku až do konce roku 2005 bez jakýchkoliv negativních následků
konvalidovat vadu smlouvy ve znění dodatku č. 7, pokud by tak do ní včlenily předběžný
odborný odhad prokazatelné ztráty. Sama nevyužitá možnost konvalidovat smlouvu ve znění
dodatku č. 7 uzavřením dalšího dodatku však nemá žádný vliv na okamžik, kdy byla smlouva
pro období roku 2006 skutečně uzavřena. Přitom není důvod se domnívat, že smlouva nemohla
být neplatná dříve, než měla podle smluvních stran vyvolávat právní účinky, tedy před začátkem
roku 2006. Skutečnost, že se smluvní strany k uzavření dalšího dodatku pro období roku 2006
zavázaly v dodatku č. 7 smlouvy, může mít význam pro posouzení nároku stěžovatelky na vydání
bezdůvodného obohacení či na náhradu škody, nikoliv však pro posouzení vzniku smlouvy
o závazku veřejné služby pro období roku 2006. Stěžovatelka se podle Nejvyššího správního
soudu rovněž mýlí, když tvrdí, že ve věci nebylo možné aplikovat §39 občanského zákoníku
z roku 1964, neboť uplatnila nároky, které měly vzniknout za období leden až květen roku 2006,
tedy za účinnosti správního řádu z roku 2004. Žalovaný i Městský soud v Praze totiž v prvé řadě
posuzovali vznik závazku veřejné služby pro období roku 2006, bez kterého stěžovatelce
ani nemohl nárok na úhradu prokazatelné ztráty vzniknout (čímž Nejvyšší správní soud
nepředjímá, zda stěžovatelce v souvislosti se zajišťováním dopravní obslužnosti v daném období
nevznikl jiný nárok).
[36] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce stěžovatelky, že i kdyby se smlouva dostala
do rozporu s právními předpisy, musel by o jejím zrušení rozhodnout příslušný správní orgán
podle §167 odst. 1 písm. c) a odst. 3 správního řádu z roku 2004, což se nestalo. Uvedené
ustanovení totiž nikterak nevylučovalo oprávnění žalovaného posoudit otázku neplatnosti
smlouvy o závazku veřejné služby ve znění dodatku č. 7 pro období roku 2006, jako předběžnou
otázku podle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu z roku 2004.
[37] Nejvyšší správní soud nicméně přihlédl ke skutečnosti, že žalovaný v odůvodnění svého
rozhodnutí (na konci odstavce č. 178), poté co dovodil, že Ústecký kraj nebyl povinen uhradit
stěžovatelce prokazatelnou ztrátu, uvedl, že „[v] takovém případě se aktivuje jeho [pozn. tj. Ústeckého
kraje] případná povinnost vydat získané bezdůvodné obohacení nebo uhradit dopravci vzniklou škodu […]“.
V odstavci č. 183 odůvodnění žalovaný konstatoval, že „[…] případné nároky vůči odpůrci
[pozn. tj. Ústeckému kraji] může navrhovatel [pozn. tj. stěžovatelka] uplatňovat v civilním soudním řízení
jako nárok na vydání bezdůvodného obohacení, případně jako nárok na náhradu škody způsobené částečnou
neplatností dodatku č. 7 (srov. §42 občanského zákoníku). K posouzení důvodnosti takto případně
požadovaného plnění však není příslušný správní orgán ve sporném řízení podle správního řádu, ale soud
v občanském soudním řízení, jak vyplývá i z výše uvedených závěrů usnesení zvláštního senátu
[pozn. tj. usnesení zvláštního senátu ze dne 27. 3. 2013, č. j. Konf 22/2012 - 9]. Správní orgán
v této souvislosti uvádí, že navrhovatel nyní posuzovaný nárok za období od ledna do května 2006 neuplatnil
(netvrdil) jako nárok na vydání bezdůvodného obohacení nebo náhrady škody, ale výslovně jako nárok na úhradu
prokazatelné ztráty (případně vyrovnání finančního břemene) podle smlouvy o závazku veřejné služby
z 30. prosince 2003, ve znění příslušných dodatků. Správní orgán proto takto uplatněný nárok meritorně
posoudil a taktéž o něm meritorně rozhodl. Pokud by nárok byl uplatněn pouze jako nárok na vydání
bezdůvodného obohacení nebo náhrady škody, byl by správním orgánem bez věcného posouzení odložen v souladu
s §43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Pokud by navrhovatel nárok uplatňoval eventuálně jako nárok
na vyrovnání prokazatelné ztráty nebo nárok na vydání bezdůvodného obohacení (na náhradu škody),
pak by byl zčásti zamítnut podle §141 odst. 7 správního řádu a z hlediska civilních nároků odmítnut podle
§43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Jak ovšem bylo řešeno, ve vztahu k posuzovanému nároku však
navrhovatel uplatnil nárok jen jako nárok na vyrovnání prokazatelné ztráty.“
[38] Nejvyšší správní soud si je vědom, že žalovanému v době jeho rozhodování nemohly
být známy závěry, které zvláštní senát učinil až v usnesení ze dne 25. 2. 2016, č. j. Konf 10/2015 - 11.
To však nic nemění na povinnosti Nejvyššího správního soudu aplikovat tyto závěry v nyní
posuzované věci. Zvláštní senát dovodil, že „[s]porem z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu §169 odst. 1
správního řádu je nutno rozumět podstatně širší okruh nároků svou povahou a podstatou veřejnoprávních
než pouze okruh nároků vyplývajících z konkrétního ujednání o plnění obsaženého v platné veřejnoprávní smlouvě.
Vedle práv a povinností plynoucích ze smlouvy samotné může jít i o práva a povinnosti – striktně vzato – povahy
mimosmluvní. V tomto smyslu je i v oblasti veřejnoprávních smluv představitelná veřejnoprávní obdoba nároků,
jakými jsou v oblasti soukromého práva nárok na vydání bezdůvodného obohacení či nárok na náhradu škody.
Druhý z uvedených nároků však nelze směšovat s nároky podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“
V posuzované věci je podle Nejvyššího správního soudu třeba analogicky aplikovat rovněž závěry
Nejvyššího soudu, který například v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 1934/2001,
konstatoval, že „[j]e-li žalobou uplatněn nárok na peněžité plnění, vycházející ze skutkového tvrzení,
že na základě smlouvy o nájmu žalovaný užíval nebytové prostory a neposkytl za to žalobci smluvené protiplnění
(nájemné), avšak podle názoru soudu je nájemní smlouva neplatná a jiný důvod užívání není tvrzen, není změnou
skutkového stavu vymezeného v žalobě, posoudí-li soud nárok žalobce na zaplacení požadované částky podle
hmotněprávních norem upravujících nárok na vydání plnění z bezdůvodného obohacení.“ V tomtéž rozsudku
Nejvyšší soud rovněž uvedl, že „[u]ž z toho důvodu, že otázka absolutní neplatnosti smlouvy je otázkou
právní a nikoliv skutkovou, nemohlo v dané věci právní posouzení smlouvy jako neplatné znamenat změnu
skutkového stavu vymezeného žalobou. Nešlo tedy o změnu žaloby, nýbrž pouze o jiný než žalobci uvedený právní
důvod požadovaného plnění, jímž – jak již bylo uvedeno – soud není vázán. Kromě toho je třeba poukázat
na dosavadní judikaturu, a to nejen zmiňovanou v dovolání, která jednoznačně dovozuje, že pokud soud
rozhoduje o nároku na plnění na základě skutkových zjištění, umožňujících podřadit uplatněný nárok po právní
stránce pod jinou hmotněprávní normu, než jak ji uvádí žalobce, je povinností soudu podle příslušných ustanovení
věc posoudit a o nároku rozhodnout, a to bez ohledu na to, jaký právní důvod požadovaného plnění uvádí žalobce.
Jestliže na základě zjištěného skutkového stavu lze žalobci přiznat plnění, kterého se domáhá, byť z jiného
právního důvodu, než jak žalobce svůj nárok po právní stránce kvalifikoval, soud nemůže žalobu zamítnout,
nýbrž musí žalobci plnění přiznat. Překročením návrhu a porušením dispoziční zásady řízení by bylo pouze
přiznání jiného plnění, než které žalobce v žalobním petitu požadoval, nebo přiznání plnění na základě jiného
skutkového stavu, než který byl tvrzen v žalobě a byl předmětem dokazování v soudním řízení.“
[39] Z pohledu výše uvedených závěrů žalovaný, poté co dovodil, že stěžovatelce nevznikl
nárok na úhradu prokazatelné ztráty, byl oprávněn (tedy i povinen) posoudit, zda její nárok
nevyplývá z povinnosti vydat bezdůvodné obohacení, nebo z povinnosti nahradit způsobenou
škodu; takové posouzení však žalovaný odmítl provést. Navzdory skutečnosti, že postupoval
v souladu s dřívějšími závěry judikatury, tak žalovaný podstatně porušil ustanovení o řízení
před správním orgánem, neboť nesprávně posoudil rozsah své pravomoci a v důsledku
toho zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí. K uvedené vadě
rozhodnutí byl Městský soud v Praze povinen přihlédnout z úřední povinnosti již v žalobním
řízení, a to podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s usnesením rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73. Vzhledem
k tomu, že tak Městský soud v Praze neučinil, zatížil i žalobní řízení jinou vadou podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Podle §109 odst. 4 s. ř. s. byl přitom Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout k takové vadě
z vlastní povinnosti.
IV. Závěr
[40] S ohledem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1
věty první s. ř. s. zrušil nejen rozsudek Městského soudu v Praze, ale podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. také rozhodnutí žalovaného a věc mu ve smyslu §78 odst. 4 s. ř. s. vrátil k dalšímu
řízení. Pravomoc Nejvyššího správního soudu k současnému zrušení rozhodnutí správního
orgánu přitom není vázána na návrh stěžovatelky. Pokud by Nejvyšší správní soud nepostupoval
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., Městskému soudu v Praze by nezbylo nic jiného,
než aby v novém řízení zopakoval právní názor vyslovený již v tomto rozsudku, zrušil rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení, což by bylo nadbytečné a procesně neekonomické.
[41] Podle §110 odst. 2 písm. a) a §78 odst. 5 s. ř. s. je žalovaný vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu; v dalším řízení tak posoudí stěžovatelkou vznesený nárok z hlediska
práva na vydání bezdůvodného obohacení, popřípadě z hlediska práva na náhradu škody.
[42] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze
i žalovaného, rozhodl podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení o žalobě. Stěžovatelka má vůči žalovanému právo na náhradu nákladů řízení,
které důvodně vynaložila, neboť měla ve věci plný úspěch (§60 odst. 1 věta první za použití
§120 s. ř. s.). Stěžovatelka nezaslala vyúčtování svých nákladů, soud proto vycházel z údajů
založených ve spisové dokumentaci. Náklady řízení podle §57 odst. 1 s. ř. s. tvoří zaplacený
soudní poplatek za žalobu ve výši 3.000 Kč a za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč, tj. celkem
8.000 Kč.
[43] Náklady řízení podle naposledy uvedeného ustanovení tvoří i odměna zástupkyně
stěžovatelky, tj. advokátky. Nejvyšší správní soud stěžovatelce přiznal náhradu nákladů
vynaložených na zastupování v řízení o žalobě a v řízení o kasační stížnosti, tj. za pět úkonů
právní služby spočívajících v převzetí a přípravě zastoupení na základě smlouvy o poskytnutí
právních služeb podle §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění
pozdějších předpisů (tj. 1 úkon), v podání žaloby, repliky a kasační stížnosti podle §11 odst. 1
písm. d) advokátního tarifu (tj. 3 úkony) a v účasti na jednání před Městským soudem v Praze,
které nepřesáhlo dvě hodiny podle §11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu (tj. 1 úkon).
[44] Podle §7 bod 5 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu a podle §13 odst. 3
advokátního tarifu se odměna zástupkyně skládá ze sazby mimosmluvní odměny ve výši 3.100 Kč
a paušální náhrady výdajů ve výši 300 Kč, to vše za jeden úkon právní služby; tedy celkem 17.000
Kč. Nejvyšší správní soud z veřejně přístupného registru Ministerstva financí zjistil,
že zástupkyně stěžovatelky je plátkyní daně z přidané hodnoty, jejíž příslušná částka odpovídající
sazbě daně je podle §57 odst. 2 s. ř. s. součástí nákladů řízení. Náhrada nákladů řízení o žalobě
i o kasační stížnosti spočívajících v odměně za zastupování stěžovatelky, včetně daně z přidané
hodnoty, tak činí 20.570 Kč.
[45] Podle §57 odst. 1 s. ř. s. patří mezi náklady řízení rovněž hotové výdaje účastníků,
tedy mimo jiné i náklady na cestovné. Nejvyšší správní soud však stěžovatelce nepřiznal náhradu
nákladů cestovného na jednání u Městského soudu v Praze, kterého se zúčastnil člen dozorčí rady
stěžovatelky i její zástupkyně. Sídlo soudu, u kterého jednání probíhalo, sídlo stěžovatelky i sídlo
advokátní kanceláře její právní zástupkyně je v Praze. Nadto, účast člena dozorčí rady
stěžovatelky při jednání nebyla nezbytná a stěžovatelka náhradu nákladů nevyúčtovala. Nejvyšší
správní soud tak dovodil, že stěžovatelce náklady cestovného nevznikly.
[46] Celkové důvodně vynaložené náklady stěžovatelky činí 28.570 Kč. Nejvyšší správní soud
proto uložil procesně neúspěšnému žalovanému povinnost zaplatit úspěšné stěžovatelce
na náhradě nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti částku v celkové výši 28.570 Kč k rukám
její zástupkyně. Ke splnění této povinnosti stanovil soud přiměřenou lhůtu třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2017
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu