Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 30.11.2021, sp. zn. Pl. ÚS 38/21 [ usnesení / FENYK / výz-4 ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.38.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 38/21UsneseníÚstavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a ze soudkyň a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaje), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti nezletilého A. Č., zastoupeného zákonnou zástupkyní L. L., obou právně zastoupených JUDr. Alešem Nytrou, advokátem sídlem Přívozská 703/10, Ostrava - Moravská Ostrava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2021, č. j. 8 As 98/2021-36, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 15. února 2021, č. j. 9 A 5/2021-47, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a vlády, sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, jako vedlejší účastnice řízení, takto:Ústavní stížnost se odmítá.Odůvodnění:I.Rekapitulace ústavní stížnosti a dosavadního průběhu řízení1. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví tohoto usnesení označených rozhodnutí, a to pro porušení zejména čl. 33 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2Listiny základních práv a svobod a čl. 13Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").2. Stěžovatel se u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ve věci vedené pod sp. zn. 9 A 5/2021 domáhal ochrany před nezákonným zásahem, spočívajícím jednak v neumožnění osobní přítomnosti stěžovatele na základním vzdělávání v základní škole a omezování kvality a rozsahu výuky od 14. 10. 2020 do 20. 11. 2020 a dále ve vyloučení zpěvu ze vzdělávacích aktivit v uvedeném období. Uvedená žaloba (dále také jen "zásahová žaloba") směřovala proti vládě, neboť k předmětnému zásahu mělo dojít prostřednictvím krizových opatření přijatých usneseními vlády vyhlášenými pod č. 408/2020 Sb., č. 443/2020 Sb., č. 464/2020 Sb., č. 447/2020 Sb., č. 473/2020 Sb. a č. 474/2020 Sb. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným usnesením zásahovou žalobu stěžovatele odmítl pro nedostatek podmínek řízení, neboť uvedená krizová opatření mají povahu právního předpisu, k jehož přezkumu nemá správní soud pravomoc, přičemž právní předpis nemůže být současně nezákonným zásahem, proti kterému by bylo možné se bránit zásahovou žalobou.3. Proti napadenému usnesení městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud postupoval správně a v souladu se zákonem, když zásahovou žalobu stěžovatele odmítl, neboť povaha žalovaných důsledků krizového opatření nemůže naplnit podstatu nezákonného zásahu. S odkazem především na rozsudek svého rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020-51 (dále jen "rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 9 As 264/2020"), Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku konstatoval, že předmětná krizová usnesení vlády mají povahu jiného právního předpisu, který nelze sám o sobě napadnout žádnou z žalob podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Normotvornou činnost ani samotné důsledky obecně formulované právní normy nelze považovat podle Nejvyššího správního soudu za zásah; to nelze obcházet ani tím, že by se za zásah označil nikoliv sporný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, ale dopady (důsledky) takové normy na jednotlivce.4. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti namítá, že postup správních soudů, které odmítly věcně projednat stěžovatelovu zásahovou žalobu, je rozporný s právem na přístup k soudu, jakož i s právem na účinný vnitrostátní prostředek nápravy ve smyslu čl. 13Úmluvy. Stěžovatel přitom poukazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 19/20 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), ze kterého má plynout, že v případě vyloučení přítomnosti žáků či studentů na základním vzdělání musí existovat opravný prostředek ve správním soudnictví. V návaznosti na uvedené stěžovatel dále poukazuje na právní názor městského soudu vyjádřený v rozsudku ze dne 11. 11. 2020, č. j. 14 A 45/2020-141, podle kterého důsledky krizového opatření v podobě usnesení vlády mohou výjimečně samy o sobě představovat zásah podle §82s. ř. s., přičemž k tomuto závěru se podle stěžovatele přiklonilo i plénum Ústavního soudu v usnesení ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21. Stěžovatel dále poukazuje také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021, č. j. 10 Ao 2/2021-107, ve kterém u prakticky totožné regulace, která je stěžovatelem nyní napadána - zákaz osobní přítomnosti žáků na základním vzdělávání v základní škole - Nejvyšší správní soud konstatuje, že žáci základní školy jsou takovou regulací přímo dotčeni. Závěrem stěžovatel upozorňuje, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku konstatoval, že v případě těchto krizových usnesení vlády nedochází k úplnému odepření práva na soudní ochranu, neboť ta není vyloučena v případě, kdy se použití daných krizových opatření skutečně negativně projeví v právech jednotlivce v podobě aktu aplikace práva (správní rozhodnutí) nebo zásahu, pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci. Nejvyšší správní soud však nevysvětlil, jaké správní rozhodnutí se mohlo negativně projevit v tomto případě v právech stěžovatele nebo o jaký zásah, pokyn či donucení správního orgánu, které by směřovalo přímo proti stěžovateli, mělo jít. Proto je napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nepřezkoumatelné a v rozporu s právem na soudní ochranu.II.Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem5. Ústavní stížnost je posouzena plénem podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., podle něhož si plénum Ústavního soudu vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda.6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.III.Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti7. Ústavní soud je podle čl. 83Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d)Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a)zákona o Ústavním soudu] za podmínek, které jsou podle čl. 88 odst. 1Ústavy stanoveny zákonem.8. Podstatou ústavní stížnosti je přesvědčení stěžovatele, že správní soudy měly předmětná krizová usnesení vlády věcně přezkoumat, neboť v jejich důsledku došlo k zásahu ve smyslu §82s. ř. s. Odkazuje-li k tomu stěžovatel na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21, je třeba konstatovat, že zde rozhodoval Ústavní soud v době před rozhodnutím rozšířeného senátu, který definitivně vyloučil možnost užití zásahové žaloby jako prostředku, jímž lze brojit proti důsledkům krizových usnesení vlády (rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 9 As 264/2020). Ústavní soud tak sice v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 1/21 poukázal - a činí tak i stěžovatel v ústavní stížnosti - na někdejší postup jednoho ze správních soudů ve věci sp. zn. 14 A 45/2020 (možnost zásahové žaloby i proti krizovému usnesení vlády) a konstatoval, že v řízení o zásahové žalobě "správní soudy v intencích čl. 95Ústavy jako předběžnou otázku posoudí zákonnost či ústavnost aplikovaného krizového opatření a případně podle povahy tohoto právního předpisu zvolí příslušný postup". Podle posléze vydaného rozsudku rozšířeného senátu, který měl tuto otázku postavit najisto, však účinky bezprostředně plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu §82s. ř. s. Rozsudkem rozšířeného senátu byly následně vázány i obě instance rozhodující v nyní projednávané věci s ohledem na roli Nejvyššího správního soudu podle §12 odst. 1 a násl. s. ř. s. jako vrcholného orgánu správního soudnictví, který zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování správních soudů (shodně viz usnesení ze dne 16. 11. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 35/21). Uvedené lze vztáhnout i k odkazu stěžovatele na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/20.9. Již v desítkách svých rozhodnutí se Ústavní soud vyjádřil, za jakých podmínek je možný přezkum ústavnosti, popř. zákonnosti těchto krizových opatření vlády, které jsou právními předpisy sui generis, a které je proto možno napadnout před Ústavním soudem za dodržení podmínek §64 odst. 1 až 3 zákona o Ústavním soudu, tedy podle pravidel o řízení ve věcech přezkumu ústavnosti a zákonnosti právních předpisů (např. usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, ze dne 2. 3. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 9/21 a naposledy ze dne 16. 11. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 35/21).10. Správní soudy v napadených rozhodnutích výše shrnuté závěry Ústavního soudu - od kterých nemá Ústavní soud důvod se v nyní posuzované věci odchýlit - respektovalya v případě Nejvyššího správního soudu bylo zohledněno i stanovisko rozšířeného senátu (rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 9 As 264/2020), které rovněž z těchto závěrů Ústavního soudu vychází. Postup správních soudů, při kterém k meritornímu posouzení stěžovatelovy zásahové žaloby nepřistoupily, proto lze považovat za ústavně souladný.11. Závěrem Ústavní soud dodává, že odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 Ao 2/2021 není pro nyní posuzovanou věc zcela přiléhavý, neboť jím bylo rozhodnuto ve věci mimořádného opatření vydaného na základě §69 odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, kterému tento zákon výslovně přiděluje právní formu opatření obecné povahy (§94a odst. 2 téhož zákona), k jehož soudnímu přezkumu jsou - na rozdíl od právních předpisů - správní soudy příslušné. Jak konstatoval Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20, "(...) při hodnocení povahy napadených aktů z hlediska možnosti jejich soudního přezkumu ve smyslu §101a a násl. s. ř. s. je v daném případě nutné vycházet primárně z toho, jak mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví označuje zákon. V tomto smyslu postačí, že zákon o ochraně veřejného zdraví mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví za opatření obecné povahy přímo označuje (...)".IV.Závěr12. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu.Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.V Brně dne 30. listopadu 2021Pavel Rychetský v. r.předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudkyně Kateřiny Šimáčkové k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/21Domnívám se, že napadenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze bylo porušeno právo stěžovatele na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ve spojení s právem na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny. Nesouhlasím proto s rozhodnutím většiny, které ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítlo, a k výroku i odůvodnění usnesení uplatňuji odlišné stanovisko.Stěžovateli nebyla – mimo jiné – v době nouzového stavu na základě krizových opatření vlády umožněna osobní přítomnost ve výuce. To stěžovatel pokládal za nezákonný zásah do svých práv, a proto se domáhal u správních soudů soudní ochrany, ty mu ji však poskytnout odmítly.Ústavní soud v minulosti ponechal správním soudům prostor k tomu, aby nejprve samy posoudily, zda a v jakém režimu se mohou u nich žáci domáhat ochrany v případech, kdy jim není umožněna kvůli krizovým opatřením vlády osobní přítomnost ve výuce (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 19/20 ze dne 9. 6. 2020, bod 27). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 9 As 264/2020 dospěl k závěru, že se nelze domáhat ochrany prostřednictvím zásahové žaloby, z čehož vychází i napadená rozhodnutí. Bylo tedy úlohou Ústavního soudu přezkoumat tento výklad, jenž i dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu ponechává „příliš velký prostor pro normotvorbu exekutivy v nouzových stavech, která není podrobena efektivní kontrole správních soudů“ (rozsudek sp. zn. 9 As 264/2020, bod 74).Většina ovšem na tento úkol rezignovala. Podstatou věci totiž nebyla obecná otázka, zda se jednotlivci mohou bránit přímo proti důsledkům vládních krizových opatření (tedy zda se například provozovatel restaurace může bránit přímo proti tomu, že mu vládní krizové opatření – pod hrozbou sankcí – přikazuje například neumožnit vstup zákazníků do provozovny), nýbrž v prvé řadě to, zda se škola (či jiný orgán veřejné moci) nedopouští zásahu do práv žáků, když jim neumožňuje osobní přítomnost na vzdělání.Základní právo na vzdělání dle čl. 33 odst. 1 Listiny má primárně povahu práva na plnění (jinak vyjádřeno jde o pozitivní závazek veřejné moci). Podstatou tohoto práva tedy není ochránit jednotlivce (žáky) před veřejnou mocí, nýbrž zajistit, že veřejná moc bude aktivně jednat tak, aby se žákům dostalo plnění spočívající ve vzdělávání. Jeden ze základních způsobů, jak zasáhnout do práva na plnění (pozitivního závazku), přitom spočívá v tom, že plnění přestane být poskytováno nebo bude poskytováno v jiné formě. Právo na vzdělání se realizuje primárně v prezenčním vzdělávání, založeném i na osobní přítomnosti žáků ve školách. Na základě krizových opatření vlády byly nicméně školy povinny s poskytování vzdělávání v prezenční formě přestat. Školy musely učinit řadu aktivních kroků, aby toto krizové opatření realizovaly – zejména přikázat svým zaměstnancům (učitelům), aby nevzdělávali žáky prezenčně a přešli na distanční formu. Není tedy pravda, že by se vládní opatření „realizovala“ jaksi sama od sebe a do právní sféry žáků dopadla bez součinnosti škol, jak dovozuje rozšířený senát (9 As 264/2020, bod 54). Mocenský zásah školy nespočíval v pouhém „uzavření vrat školy“. Jak ostatně píše i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, „nic by se nezměnilo ani tehdy, pokud by škola zůstala ‚odemčená‘ – [žáci] by v budově nejspíše našl[i] jen prázdné učebny“ (9 As 264/2020, bod 53). Bohužel už ale Nejvyšší správní soud nijak nereflektoval skutečnost, že učebny by byly prázdné v důsledku aktivních kroků školy, která to musela nařídit svým zaměstnancům. Zásah, proti němuž stěžovatel brojí, má tedy omisivní charakter – není mu poskytováno určité plnění (prezenční vzdělávání), ač má stěžovatel za to, že by mu poskytováno být mělo.Může se jevit jako nežádoucí, aby byly školy stavěny do pozic žalovaných před správními soudy, když jsou na základě krizových opatření vlády povinny ustat s poskytováním prezenčního vzdělávání. Avšak upírat žákům přístup k soudní ochraně ve věci zásahu do jejich základního práva na vzdělání není jen nežádoucí, ale neústavní (srov. čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny). Pokud se správním soudům nelíbila představa škol jako žalovaných, bylo na nich zabývat se tím, kdo jiný by v takové pozici měl vystupovat; vyloučení soudní ochrany žáků je však nepřijatelné.Jako ilustrace neudržitelnosti závěrů rozšířeného senátu pak slouží bod 56 rozsudku sp. zn. 9 As 264/2020, podle něhož by škola byla původcem zásahu, pokud by jí krizové opatření ukládalo rozhodovat o tom, komu bude poskytovat prezenční vzdělání a komu nikoliv (zda například určitý žák spadá či nespadá do některé z výjimek). Vyjádřím-li jinak tento princip: zakáže-li vláda prezenční výuku jen někomu, je škola správní orgán a může způsobit nezákonný zásah do práv těm, komu prezenční výuku neposkytne; postup školy by pak přezkoumávaly správní soudy. Zakáže-li vláda prezenční výuku všem, škola správním orgánem není a žádný zásah do práv žáků nezpůsobí. Když je tedy zásah do práv žáků svým dopadem nejširší a škola přestane poskytovat prezenční vzdělání všem svým žákům, o zásah se již najednou jednat nemá a jinak dostupná cesta k soudní ochraně se uzavře. Přestává škola jednat ve vrchnostenském postavení jen proto, že musí určité pravidlo vynutit vůči všem, a ne jen vůči někomu? Primární povinností soudní moci je poskytovat ochranu základním právům; procesní předpis, který vylučuje soudní ochranu základního práva, je neústavní (viz již odkazovaný čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny; ani ústavní zákon o bezpečnosti neumožňuje vyloučit soudní ochranu základních práv). Pokud by soudní řád správní skutečně znemožňoval soudům ve věci rozhodovat, měl být podán návrh na zrušení ustanovení, které v tom dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu bránilo. Jsem si vědoma, že situace vyloučení osobní přítomnosti žáků ve školách je specifická a že dovození soudní ochrany v jejich případě by nevyřešilo obecnou otázku přístupu k soudní ochraně v souvislosti s krizovými opatřeními. Jenže úkolem soudní moci nebylo vyřešit tento problém obecně, ale pokusit se ho vyřešit individualizovaně v kontextu posuzované věci a v kontextu práv konkrétního žáka, jemuž nebylo umožněno se prezenčně vzdělávat. Obecné doktrinální úvahy a předpochopení pro situaci školy tak vedly k odepření soudní ochrany konkrétnímu dítěti. V Brně dne 30. listopadu 2021Kateřina Šimáčková