ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.98.2021:36
sp. zn. 8 As 98/2021-36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobců: a) A. Č., b) L. L., oba zastoupeni Mgr.
Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované:
Vláda České republiky, se sídlem Nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce a) proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 15. 2. 2021, čj. 9 A 5/2021-47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobci podali ke Krajskému soudu v Ostravě žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem proti žalované a základní škole ZŠ a MŠ Kopřivnice, se sídlem
17. listopadu 1225, Kopřivnice, který měl spočívat 1) v neumožnění osobní přítomnosti žalobce
a) – žáka 7. třídy – na základním vzdělávání v základní škole a omezování kvality a rozsahu výuky
od 14. 10. 2020 do 20. 11. 2020 a 2) ve vyloučení zpěvu ze vzdělávacích aktivit od 14. 10. 2020
do 20. 11. 2020. Žalobu v části směřující proti žalované Krajský soud v Ostravě usnesením
ze dne 3. 12. 2020, čj. 22 A 90/2020-25, vyloučil k samostatnému projednání a následně
ji usnesením ze dne 17. 12. 2020, čj. 22 A 93/2020-26, postoupil Městskému soudu v Praze jako
soudu místně příslušnému.
[2] V řízení před městským soudem se žalobci domáhali toho, aby soud označil oba výše
namítané zásahy za nezákonné a aby žalované zakázal pokračovat v neumožnění osobní
přítomnosti žalobce a) na základním vzdělání v základní škole a omezování kvality a rozsahu
výuky. Přípustnost žaloby opřeli o závěry plynoucí např. z rozsudku městského soudu ze dne
11. 11. 2020, čj. 14 A 45/2020-141, podle nějž je rozdíl, zdali žalobci v dané věci usilují o zrušení
krizového opatření, anebo zdali požadují konstatování, že účinky jím vyvolané vůči nim
představovaly nezákonný zásah. Právě důsledky výše uvedených krizových opatření se žalobců a)
a b) v této věci zásadním způsobem dotýkají na jejich právech. S odkazem na judikaturu
Ústavního soudu se domnívají, že zákazem osobní přítomnosti žalobce a) na výuce na základní
škole bylo zasaženo do jeho práva na vzdělání a práva na respektování soukromého a rodinného
života a došlo k jeho diskriminaci při výkonu těchto práv. Od 14. 10. 2020 bylo žalobci a) upřeno
právo na plnohodnotné vzdělání a bylo podstatným způsobem zasaženo do jeho práva stýkat
se se svými vrstevníky, neboť školní docházka plní důležitou socializační roli. Diskriminace
žalobce a) byla podle žalobců založena tím, že krizová opatření stanovovala výjimky pro různé
osoby (odlišné zejména věkem), aniž by pro tyto výjimky byl dán relevantní důvod z hlediska
epidemiologie. V případě žalobkyně b) – matky žalobce a) – byl dán zásah do jejího práva na
respektování soukromého a rodinného života a rovněž došlo k její diskriminaci, neboť
v důsledku přijatých opatření bylo zasaženo do jejího práva na rovné zacházení ve spojení
s právem na lidskou důstojnost, svobodu pohybu a pobytu, svobodu projevu a právy na ochranu
zdraví a na vzdělání. Tato opatření totiž diskriminačně dopadala na ženy, neboť zejména ony
se v jejich důsledku (uzavření škol) nemohly věnovat výdělečným či jiným činnostem. Přijatá
opatření navíc nebyla vydána v souladu se zákonem, neboť nouzový stav nebyl platně vyhlášen,
tato opatření nebyla odůvodněná a z hlediska zásahu do práv žalobců byla nepřiměřená.
[3] Městský soud žalobu shora uvedeným usnesením odmítl. Vyšel z toho, že zákaz osobní
přítomnosti žáků na základním vzdělávání v základní škole byl pro rozhodné období stanoven
usneseními žalované č. 1022 ze dne 12. 10. 2020, č. 1112 ze dne 30. 10. 2020, č. 1191 ze dne
16. 11. 2020, č. 1197 ze dne 20. 11. 2020 a č. 1198 ze dne 20. 11. 2020. Povahou krizových
opatření vlády se již správní soudy zabývaly. Touto otázkou se zabýval i Ústavní soud, podle nějž
přijatá usnesení vlády nejsou opatřeními obecné povahy, ale právními předpisy sui generis
(srov. usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 anebo ze dne 15. 12. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 111/20). V návaznosti na to Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 2. 2021,
čj. 9 As 296/2020-69, uvedl, že s ohledem na výše uvedenou povahu krizových opatření vlády
je k jejich přezkumu povolán pouze Ústavní soud, a to navíc nikoliv na návrh jednotlivce.
Nedostatek pravomoci k přezkumu jiného právního předpisu nelze obcházet teoretickou
konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě přezkoumat a případně konstatovat
nezákonnost účinků právního předpisu v určité sféře, neboť tím by v podstatě došlo k popření
uvedených pravidel. Ze stejných důvodů tedy dospěl i městský soud v nyní projednávané věci
k tomu, že v případě žalobců nelze z hlediska zásahové žaloby odlišit samotná (plošná) krizová
opatření vlády od jejich (individuálních) účinků, které měly namítané zásahy představovat. Jelikož
k jejich přezkumu nemají správní soudy pravomoc, nebyly ve věci naplněny podmínky řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti usnesení městského soudu podal žalobce a) (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
Tu směřoval jak proti nyní přezkoumávanému usnesení městského soudu, tak proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 2. 2021, čj. 22 A 94/2020-74, jehož přezkum
je předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 8 As 99/2021. Ve vztahu
k oběma usnesením stěžovatel zejména namítá, že není možné dopustit, aby krizová opatření
(resp. jejich dopady na život žalobce) mohli napadnout pouze zvláštní kvalifikovaní navrhovatelé
vymezení v zákoně č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Soudy stěžovateli neponechaly žádnou
možnost obrany proti dopadům vládních opatření, neboť jeho žalobu odmítl jak městský soud
nyní napadeným usnesením, tak krajský soud ve vztahu k namítanému zásahu de strany školy,
kterou stěžovatel navštěvuje. V usnesení ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, Ústavní soud
uvedl, že jednotlivec musí mít k dispozici efektivní prostředek nápravy proti zásahu do svých
základních práv, proto je dle stěžovatele nutné připustit možnost přezkumu dopadů krizového
opatření vlády na základě zásahové žaloby. Napadená krizová opatření navíc byla založena na
podobné legislativní technice, jakou Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2021,
sp. zn. Pl. ÚS 106/20, prohlásil za protiústavní. Stěžovatel nemá možnost domoci se zrušení
vládních opatření. Podle judikatury Ústavního soudu má přístup k soudu pouze tehdy, pokud
na základě přijatého krizového opatření dojde k vydání individuálního aktu vůči jednotlivci, avšak
stěžovatel se (s ohledem na svůj věk a objektivní překážky) nemůže přestupku v tomto směru
dopustit. Ve vztahu k oběma napadeným usnesením (městského soudu i Krajského soudu
v Ostravě) stěžovatel dále namítá jejich nepřezkoumatelnost, neboť v žalobách odkázal
na judikaturu správních soudů, podle níž bylo namístě věc projednat. S touto argumentací
se soudy adekvátně nevypořádaly. Ve zbytku kasační argumentace stěžovatel směřuje proti
závěrům Krajského soudu v Ostravě. Stěžovatel závěrem uvedl, že si je vědom toho, že v době
podání kasační stížnosti se předmětnými otázkami zabývá rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu, a proto z opatrnosti podal kasační stížnost proti oběma odmítavým usnesením.
[5] Žalovaná se v podrobném vyjádření ke kasační stížnosti přihlásila k judikatuře Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou krizová opatření vlády právními předpisy sui
generis, která nejsou ve správním soudnictví přezkoumatelná a jejich přímé důsledky nelze žalovat
jako nezákonný zásah. Odkázala na rozsudek městského soudu ze dne 17. 3. 2021,
čj. 10 A 14/2021-68, podle nějž nemá výše označené usnesení Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 1/21 precedenční povahu a projednatelnost žaloby v nyní přezkoumávané věci
z něj nelze dovozovat. Naopak žalovaná nesouhlasí s tím, že by z rozsudku městského soudu
ze dne 11. 11. 2020, čj. 14 A 45/2020-141, mělo být dovozováno obecné pravidlo, že lze žalovat
jako nezákonný zásah důsledky krizových opatření do práv jednotlivce, neboť podle konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu nemůže být povaha „nezákonného
zásahu“ ve smyslu §82 s. ř. s. přiznána výsledkům normotvorné činnosti. Tím, že Ústavní soud
vymezil povahu krizových opatření vlády jakožto právních předpisů sui generis, vymezil zároveň
o možnosti obrany proti těmto opatřením. Kromě kvalifikovaných navrhovatelů podle zákona
o Ústavním soudu není přímá ochrana v podobě abstraktní kontroly daných opatření možná.
Stěžovatel navíc není v nyní projednávané věci v natolik specifické situaci, o které jednal městský
soud ve výše uvedeném rozsudku sp. zn. 14 A 45/2020. Kasační stížností napadené usnesení
městského soudu je podle žalované zcela přezkoumatelné, neboť se v něm soud vypořádal
s otázkou nedostatku pravomoci rozhodovat o zásahové žalobě proti krizovým opatřením vlády.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v mezích rozsahu kasační stížnosti
a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že se v tomto rozsudku nijak nezabýval
námitkami směřujícími pouze proti usnesení Krajského soudu v Ostravě (a v něm obsaženým
závěrům), neboť to je předmětem jiného řízení vedeného u zdejšího soudu.
[9] Nejvyšší správní soud v prvé řadě zkoumal, zda městský soud v napadeném usnesení
přezkoumatelně odůvodnil, proč přistoupil k odmítnutí podané žaloby (k obsahu samotného
pojmu nepřezkoumatelnost srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52,
ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, ze dne
17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007-64, či ze dne 25. 5. 2006, čj. 2 Afs 154/2005-245). S ohledem
na kritéria (ne)přezkoumatelnosti vymezená v judikatuře Nejvyššího správního soudu nelze
stěžovateli přisvědčit v tom, že se městský soud dostatečně nevypořádal s jeho argumentací
ve prospěch věcného projednání žaloby. Právě naopak, s ohledem na odmítnutí žaloby šlo
o jedinou právní otázku, jíž se městský soud (poměrně podrobně) věnoval. S judikaturou
správních soudů a Ústavního soudu (která byla v rozhodné době nejednotná) se městský soud
vypořádal zcela dostatečně a nikoliv selektivně, přičemž odůvodnění nyní napadeného usnesení
vystavěl na logických a vzájemně provázaných závěrech. V tomto směru lze stěžovateli vytknout,
že námitku nepřezkoumatelnosti vznesl jak proti nyní napadenému usnesení městského soudu,
tak proti usnesení Krajského soudu v Ostravě. Její důvody navíc byly velmi obecné a nijak
konkrétně neodlišovaly postup obou soudů.
[10] Jádrem nyní projednávané věci je otázka, zdali městský soud postupoval zákonně, pokud
žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalované odmítl pro chybějící pravomoc o věci
rozhodnout. Podstatou tohoto sporu je tedy posouzení, jakou povahu mají přijatá krizová
opatření vlády, z nichž plynul zákaz osobní přítomnosti stěžovatele na výuce a namítané
omezování kvality a rozsahu výuky, resp. to, zdali dopad přijatých vládních opatření do sféry
stěžovatele lze považovat za nezákonný zásah. K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že těmito
otázkami se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021,
čj. 9 As 264/2020-51, mj. rozhodl, že účinky bezprostředně plynoucí z právního předpisu
nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s. Tímto
právním závěrem je Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci zavázán. Zároveň je nutno
dodat, že v návaznosti na uvedený rozsudek rozšířeného senátu se v nedávné době Nejvyšší
správní soud zabýval skutkově i právně velmi obdobnými otázkami v rozsudku ze dne
22. 7. 2021, čj. 2 As 65/2021-46, v němž žákyně základní školy rovněž žalovala Vládu České
republiky (žalovanou v nyní projednávané věci) na nezákonný zásah spočívající v zákazu osobní
přítomnosti žalobkyně na základním vzdělávání a omezování kvality a rozsahu výuky. V dané věci
Nejvyšší správní soud zcela následoval závěry vyslovené ve výše citovaném rozsudku rozšířeného
senátu, přičemž na oba uvedené rozsudky (čj. 9 As 264/2020-51 a čj. 2 As 65/2021-46) nyní
Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje.
[11] Podstatné především je, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl
v citovaném rozsudku čj. 9 As 264/2020-51 k závěru, že krizová opatření vlády jsou právním
předpisem sui generis. Reguluje-li krizové opatření obecně chování neurčitého množství subjektů,
navíc s celostátní působností, pak není pochyb o tom, že se ve smyslu judikatury Ústavního
soudu (usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, nebo ze dne
11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21) jedná o jiný právní předpis. Stěžovatel brojil žalobou proti
účinkům krizových opatření vlády, která zakazovala všem žákům (vyjma žáků spadajících
do stanovených výjimek) přítomnost na výuce ve školách. Nepochybně se tedy jedná o obecnou
právní úpravu, resp. právní předpis sui generis. Povaha krizového opatření jako jiného právního
předpisu pak předurčuje způsob jeho přezkumu správními soudy. Nelze je samo o sobě
napadnout žádnou z žalob dle soudního řádu správního a jeho přezkumu lze dosáhnout pouze
v souvislosti s jeho použitím v individuální věci (incidenčně) a v rámci jiných typů řízení před
správními soudy. K možnostem soudní ochrany proti účinkům krizového opatření, které
je právním předpisem sui generis, se ve výše uvedeném rozsudku rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu podrobně vyjádřil. Uvedl, že normotvornou činnost ani samotné důsledky
obecně formulované právní normy nelze považovat za zásah; to nelze obcházet ani tím,
že by se za zásah označil nikoliv sporný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, ale
dopady (důsledky) takové normy na jednotlivce (bod 66 rozsudku). Výslovně tak odmítl závěry
rozsudku městského soudu čj. 14 A 45/2020-141 (na nějž stěžovatel v kasační stížnosti
odkazoval), s tím, že pojmovým znakem zásahové žaloby je konkrétní a dostatečně
individualizované zkrácení na právech žalobce. Rozšířený senát proto uzavřel, že důsledky
či účinky přímo plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech
jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s. (body 67–75 rozsudku). Výslovně se tedy vymezil vůči rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100 (na nějž stěžovatel
v kasační stížnosti odkazuje), podle něhož je původcem konkrétního faktického zásahu
do veřejných subjektivních práv škola, která osobní přítomnost na výuce neumožňuje. Zároveň
rozšířený senát upozornil na aktuální judikaturu Ústavního soudu (zejména usnesení ze dne
13. 4. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 103/20), podle níž jsou žákyně základních škol osobami zjevně
neoprávněnými k podání stížnosti proti krizovým opatřením vlády (žalované) zakazujícím
prezenční výuku, neboť nejsou navrhovateli vymezenými v §64 zákona o Ústavním soudu.
V tomto usnesení Ústavní soud zdůraznil, že dané ustanovení „nelze obcházet tím, že by jednotlivec
právní normu (pravidlo chování) v právním předpise označil za jiný zásah orgánu veřejné moci […] a s takovou
zdánlivou ‚zásahovou ústavní stížností? spojil návrh na zrušení právního předpisu, jenž obsahuje normu předtím
označenou za jiný zásah orgánu veřejné moci. Takové podání by totiž podle své povahy bylo stále návrhem
na zrušení právního předpisu, nikoli ústavní stížností. V obecné rovině nelze za jiný zásah orgánu veřejné moci
považovat legislativní činnost“. Z těchto závěrů rozšířený senát obdobně vyšel i při posouzení
„zásahu“ dle §82 s. ř. s., za nějž nelze považovat samotnou normotvornou činnost, ani důsledky
obecně formulované právní normy, jak je uvedeno výše v tomto rozsudku.
[12] V nyní projednávané věci se úvahy městského soudu s těmito závěry rozšířeného senátu
shodují. Městský soud postupoval správně a v souladu se zákonem, pokud žalobu odmítl, neboť
povaha žalovaných důsledků krizového opatření nemůže naplnit podstatu nezákonného zásahu.
S ohledem na povahu vládních opatření, jejichž dopady založily stěžovatelem namítané zásahy,
ve věci není dána pravomoc správních soudů k přezkumu těchto opatření, a tedy ani k přezkumu
jejich dopadů do individuální sféry jednotlivce.
[13] Stěžovatel dále namítl, že odmítnutí jeho žaloby znamená odepření soudní ochrany
a že napadené usnesení porušilo jeho právo na účinné prostředky ochrany (zejména odmítl-li jeho
žalobu proti ZŠ a MŠ Kopřivnice i Krajský soud v Ostravě). Nejvyšší správní soud si je ve shodě
s rozšířeným senátem vědom, že zvolené řešení nepřispívá k ochraně individuálních práv v době
pandemie nemoci covid-19. Na druhou stranu však nepředstavuje úplné odepření práva
na soudní ochranu a účinné prostředky ochrany, neboť nevylučuje ochranu v případě, kdy
se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy skutečně negativně projeví v právech
konkrétního jednotlivce, ať už v podobě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí) nebo
zásahu, pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci. Nejvyšší správní soud se tedy
neztotožnil ani s touto kasační námitkou.
IV. Závěr a náklady řízení
[14] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[15] Stěžovatel nebyl ve smyslu §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. ve věci úspěšný
a žalované ani žalobkyni b) žádné (v případě žalované nad rámec běžné úřední činnosti) náklady
nevznikly. Žádný z účastníků proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. září 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu