ECLI:CZ:US:2021:Pl.US.4.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 4/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) o návrhu navrhovatelky, politické strany Spojení demokraté - Sdružení nezávislých, se sídlem Lounských 791/10, Praha 4, zastoupené Mgr. Karlem Dvořákem, advokátem, sídlem Národní 973/41, Praha 1, proti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 28. prosince 2020, č. 611/2020 Sb., za účasti prezidenta republiky, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Podstata podaného návrhu
1. Návrhem označeným jako ústavní stížnost se navrhovatelka domáhá vydání nálezu, jímž by Ústavní soud zrušil v záhlaví označené rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, spolupodepsané předsedou vlády (dále jen "rozhodnutí o vyhlášení voleb" anebo "napadené rozhodnutí"), kterým byly podle čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") vyhlášeny volby do Poslanecké sněmovny a byly stanoveny dny jejich konání na pátek 8. října 2021 a sobotu 9. října 2021.
2. Navrhovatelka namítá, že dle jejího názoru představuje napadené rozhodnutí zásah orgánu veřejné moci do činnosti politických stran a politických hnutí (dále též jen "politická strana"), který zcela vybočuje z dosavadní praxe vyhlašování termínu voleb. Dle jejího názoru napadené rozhodnutí obsahuje prvky libovůle a zneužití pravomoci prezidentem republiky a předsedou vlády. Je toho názoru, že napadené rozhodnutí odporuje zásadám volné a rovné soutěže politických stran, zásadě ochrany legitimního očekávání a principu rovných a férových voleb. Stěžovatelka namítá, že napadeným rozhodnutím byla porušena její práva zakotvená v čl. 1 a čl. 5 Ústavy a čl. 22 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
3. K rozhodnutí o vyhlášení voleb navrhovatelka upozorňuje, že fakticky došlo k vyhlášení termínu voleb téměř deset měsíců před jejich konáním, čímž má napadené rozhodnutí přímý dopad na politické strany a konkrétní důsledky pro jejich činnost a působení. Uvádí, že vyhlášením voleb je zahájena volební kampaň, což podle zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb. (dále jen "volební zákon"), přináší pro ni jako politickou stranu - aniž by ještě znala konkrétní formu své účasti ve volbách - například následující povinnosti:
- započítávat své výdaje jako výdaje na volební kampaň [§16c odst. 2 písm. a) volebního zákona],
- zřídit volební účet (§16a odst. 1 volebního zákona) či
- vést zvláštní volební účetnictví (§16d odst. 5 volebního zákona).
4. Vyhlášení voleb s předstihem téměř deset měsíců považuje navrhovatelka za krajně neobvyklé, vzhledem k tomu, že volby do Poslanecké sněmovny se musejí podle čl. 17 odst. 1 Ústavy konat v jediném možném rozmezí od konce září do konce října 2021, takže odůvodnění rozhodnutí prezidenta republiky, že je pro politické strany důležité vědět konkrétní termín voleb, není přiléhavé. Předem známo pak je i nejzazší datum pro podání kandidátních listin a uzavření politických dohod o volebních koalicích (3. 8. 2021), přičemž harmonogram organizace voleb, vydávaný Ministerstvem vnitra, neobsahuje až do tohoto data žádný úkon jak ze strany státní správy, tak ze strany potenciálních účastníků volební kampaně.
5. Navrhovatelka se kriticky staví i k odůvodnění tak časně stanoveného termínu voleb poukazem na pandemii koronaviru, která má bránit kontaktnímu průběhu volební kampaně.
6. Rozhodnutí prezidenta republiky navrhovatelka označuje za účelové rozhodnutí až projev libovůle, který je za hranicí akceptovatelné míry jeho vlastního uvážení. V rozporu s právem na rovné příležitosti politických stran uspět ve volbách zvýhodňuje strany vládní koalice, výkon, jejichž exekutivní role a s tím spojená míra veřejného zájmu a propagace se do limitů volebních výdajů nezapočítává, což nezvyklá délka volební kampaně jen umocňuje.
7. Svoji námitku porušení rovnosti ve volební soutěži politických stran navrhovatelka podporuje odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 13. 10. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 30/98 (N 137/16 SbNU 27; 243/1999 Sb.), ve kterém Ústavní soud konstatoval: "princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat právo na rovnost šancí politických stran a politických hnutí z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků na její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti politických stran a politických hnutí ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci přijatých zákonných opatření, jež diferencovaně postihují určité strany a hnutí, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži."
8. K namítané nerovnosti svého postavení (jako politické strany) navrhovatelka uvádí, že Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen "Úřad") už dříve rozhodl, že jestliže se kandidující koalice rozpadla a dále kandidují samostatně již jen jednotlivé strany, započítá se jim dosavadní plnění koalice do jejich vlastního výdajového limitu. Z toho navrhovatelka dovozuje, že obdobné závěry Úřadu platí také pro opačný postup, tj. že se plnění limitu v rámci výdajů jednotlivých stran, které se stanou následně součástí koalice, započítává i následně vzniklé koalici. Navrhovatelka dále tvrdí, že proti napadenému rozhodnutí nemá jiný prostředek nápravy než ústavní stížnost, kterou považuje za přípustnou, přičemž dodává, že její stížnost svým významem podstatně přesahuje její vlastní zájmy.
9. Dne 18. 2. 2021 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění návrhu, v němž navrhovatelka odkazuje na usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 2/21 s tím, že uvádí, že je na Ústavním soudu, zda bude její návrh posouzen jako návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. d) či písm. j) Ústavy. Dále opakuje argumentaci uvedenou již v návrhu ze dne 13. 1. 2021 (týkající se povinností kladených na politické strany od okamžiku vyhlášení voleb), nově však odkazuje na nález ze dne 2. 2. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 44/17, usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 2/21 a na návrh ve věci sp. zn. Pl. ÚS 92/20, který je Ústavním soudem projednáván a dosud nerozhodnut. Cituje např. z návrhu stěžovatelky (skupiny senátorů) ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/21, kde pod bodem 27 upozorňují, že: "Neadekvátně brzké stanovení termínu voleb se negativně promítne do politické soutěže a také do činnosti a hospodaření politických stran, potažmo i ve vztahu ke kandidátům..." K vedení volební kampaně dodává, že má zajištěné dostatečné finanční zdroje, plynoucí jak ze státního příspěvku za mandát senátorky Aleny Dernerové, tak z darů sponzorů, které získala v uplynulých letech, a v té souvislosti uvádí, že plánuje zúčastnit se voleb participací ve prospěch kandidátky některé ze vznikajících předvolebních koalic. Dále upozorňuje na slova člena Úřadu (Jana Outlého), který v médiích vyjádřil obavu, že letošní předvolební kampaň kontrolorům přinese složitější situaci, a připustil, že rozpoznat rozdíl mezi běžnou prezentací politiků a předvolební kampaní může být pro dohledový úřad nesnadné. Navrhovatelka v doplnění svého návrhu projevuje očekávání, že pokud Ústavní soud jejímu návrhu vyhoví, budou muset být volby vyhlášeny opětovně (snad již ve lhůtě přiměřené), čímž by, dle jejího názoru, politickým stranám odpadly potíže spojené s podáváním kandidátních listin k registraci pro volby v situaci, kdy dosud není jasná volební formule.
II. Posouzení podmínek řízení
a) Povaha řízení z hlediska předmětu ústavního přezkumu
10. Ještě před tím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu navrhovatelky, zkoumá, zda jsou dány podmínky řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Posoudit bylo proto nejprve třeba otázku, jaký typ řízení svým návrhem navrhovatelka iniciovala. Označila sice svůj návrh jako ústavní stížnost, podstatou jejího návrhu však je napadení rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb. K tomu Ústavní soud připomíná, že konstantně posuzuje návrhy podle obsahu, nikoliv pouze podle jejich označení.
11. Podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněna podat jak fyzická, tak i právnická osoba, a to proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Právnickou osobou je i politická strana, která je subjektem práv a povinností (§3 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích). Jak Ústavní soud uvedl např. v již zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu o okruhu oprávněných osob pro podání ústavní stížnosti není dotčeno, ale pouze doplněno v §73 téhož zákona, který upravuje speciální případ rozpuštění politické strany anebo jiného rozhodnutí orgánu státní moci, jež se týká její činnosti. Podle ustáleného právního názoru Ústavního soudu (vedle cit. nálezu viz např. nález ze dne 27. 5. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 13/10, usnesení ze dne 7. 3. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 34/16, odst. 8) nelze ze skutečnosti, že politické straně náleží aktivní legitimace v "privilegovaném" řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, blíže provedeném v §73 zákona o Ústavním soudu, dovozovat absenci její aktivní legitimace v řízení o "běžné" ústavní stížnosti, v němž se může domáhat ochrany proti zásahu do svých ústavně zaručených základních práv a svobod (práva vlastnit majetek, práva na informační sebeurčení, apod.) jako kterákoliv jiná právnická osoba.
12. Pro nyní posuzovanou věc tato distinkce znamená, že navrhovatelka může být aktivně legitimována buď k uplatnění svého práva na soudní ochranu cestou ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu (v případě zásahu veřejné moci do své ústavně garantované privátní sféry, definované v rozsahu běžném u osob soukromého práva), anebo se může domáhat ochrany proti zásahu do činnosti politické strany spojené s její funkcí při obstarávání věcí veřejného zájmu (např. vedení volební kampaně) návrhem na základě čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy a podle §73 zákona o Ústavním soudu, který ústavní stížností stricto sensu není, byť jeho úprava je zařazena do Hlavy druhé Oddílu třetího téhož zákona. Návrh politické strany podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy podle §73 zákona o Ústavním soudu představuje zvláštní procesní prostředek, který je ve vztahu speciality k ústavní stížnosti podle §72 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Politická strana nemá na výběr, zda podat návrh proti rozhodnutí o jejím rozpuštění nebo o jiném rozhodnutí týkajícím se její činnosti, tedy návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, nebo ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy (tento závěr vyplývá např. z usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/15). Zatímco účelem ústavní stížnosti je individuální ochrana jednotlivce před účinky pravomocného rozhodnutí nebo jiného bezprostředního zásahu do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod, který musí prokázat, účelem návrhu v druhém případě je - kromě ochrany před ohrožením samotné její existence - ochrana podmínek umožňujících nerušené působení politické strany ve veřejnosti, kde prokazovat bezprostřední zásah do svých základních práv (primárně) nemusí.
13. Proto je působnost Ústavního soudu v této druhé dimenzi přezkumu širší, neboť kromě ústavnosti napadeného rozhodnutí je předmětem posouzení i jeho zákonnost ("shoda s ústavními nebo jinými zákony"). Takto šířeji nastavené referenční kritérium legality zásahů orgánů veřejné moci, majících nejen přímý a bezprostřední vliv na autonomní ústavní status politických stran, ale působících intenzivně zejména nepřímo, prostřednictvím prováděcích opatření na podústavní úrovni, odráží zásadní význam, jaký mají politické strany v prostředí demokratické společnosti (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny). Tato "přidaná hodnota" širšího rozsahu referenčních hledisek ústavně soudní kontroly, dostupná návrhům politických stran, obdobně jako komunálním stížnostem územních samosprávných celků podle §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, dodává těmto subjektům svým způsobem privilegované postavení. Praktický důsledek takového rozlišení dvojího typu aktivní legitimace politické strany jako soukromoprávní korporace, uznaný už v nálezu ze dne 18. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 26/94 je ten, že - na rozdíl od ústavní stížnosti - návrh podle §73 nelze odmítnout jen proto, že politická strana neprokázala zásah do svých základních práv: jejich bezprostřední dotčení podmínkou podání návrhu není, neboť k podání návrhu opravňuje již zásah do práv v rovině podústavní, i když může vést rovněž k porušení práv ústavně přímo zaručených.
14. Posláním Ústavního soudu při posouzení návrhu politické strany podle Hlavy druhé Oddílu třetího zákona o Ústavním soudu je proto nejen přezkum shody napadeného rozhodnutí orgánu veřejné moci s principy svobodné soutěže politických sil, na něž odkazuje čl. 5 Ústavy, ale i s kritérii ústavně souladného výkladu a použití obecného podústavního volebního práva, uplatněnými při jeho přijetí ve smyslu čl. 22 Listiny.
15. Oba zmíněné typy řízení (o ústavních stížnostech a o návrhu politické strany proti rozhodnutí, týkajícímu se její činnosti) se od sebe odlišují jak podstatou otázky přezkoumávané Ústavním soudem, tak i procesními podmínkami, jakými jsou aktivní legitimace navrhovatele, vymezení okruhu účastníků řízení či lhůta pro podání návrhu apod. Otázkou, kterou bylo nutno posoudit tedy je, zda na rozhodnutí o vyhlášení voleb lze hledět jako na "jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany" coby specifické entity plnící úkoly veřejného zájmu.
16. Jelikož se Ústavní soud k otázce, na jaké oblasti dopadá termín "jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany" v čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, dosud neměl příležitost vyjádřit, je namístě vzít do úvahy závěry, k nimž dospěli autoři odborné literatury. Zatímco Eliška Wagnerová za takové rozhodnutí pokládá jen rozhodnutí o rozpuštění nebo pozastavení činnosti politické strany, přičemž dodává, že pod čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, lze podřadit pouze návrh proti rozhodnutí, které se přímo týká samé podstaty politické soutěže (Wagnerová, E.; Dostál, M.; Langášek, T.; Pospíšil, I. Zákon o ústavním soudu. Komentář. Wolters Kluwer, a. s., 2007, §73, s. 362), Tomáš Langášek sem řadí i rozhodnutí obdobné kategorie, povahy, významu či důsledků, přímo se dotýkající její existence a způsobilosti jednat, mající vztah k údajům evidovaným v rejstříku podle zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích; dochází ovšem k závěru, že množina rozhodnutí, která lze na základě §73 zákona o Ústavním soudu přezkoumávat, je velmi omezená; rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb mezi nimi nezmiňuje; poukazuje rovněž na subsidiaritu řízení o ústavní stížnosti v poměru k speciální úpravě zvláštních procesních prostředků v zákoně o Ústavním soudu (Rychetský, P.; Langášek, T.; Herc, T.; Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Wolters Kluwer, a. s., 2015, Čl. 87 Ústavy). Ještě širší pojetí zkoumaného ustanovení naznačuje Jan Filip: pojmem "jiné rozhodnutí" se míní "jakékoli autoritativní rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se týká činnosti politické strany spojené s jejím privilegovaným postavením v účasti na politickém životě ... a představuje zásah ... i do její činnosti, která je chráněna i na úrovni obyčejného zákona (např. §10 ž 11 ShrZ)", typicky ve volebních a mandátových věcech, např. v soudním řízení o vyslovení neplatnosti volby osoby z kandidátky strany nebo zániku mandátu, kde politická strana ani nemusela být jeho účastníkem. Dostačuje, že z něj vzešlo rozhodnutí, které se "týká" její činnosti, a tím dalo podnět k řízení před Ústavním soudem. Mělo by jít o "ochranu subjektivního práva politické strany (právo na činnost sledující zvláštní politický cíl)". Nelze však "tento pojem vykládat extenzívně. Pod ´rozhodnutím´ je třeba chápat individuální právní akt, nikoli např. zákon (... usnesení sp. zn. I. ÚS 58/03)." (Filip, J.; Holländer, P.; Šimíček, V. Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, §73, body 18. - 20.).
17. Článek 87 odst. 1 písm. j) Ústavy uvádí, že Ústavní soud rozhoduje v samostatném řízení o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Takové "jiné rozhodnutí, týkající se činnosti politické strany" se musí dle všech výše uvedených autorů odborné literatury (i s nejrestriktivnějším náhledem na kladenou otázku) týkat samé podstaty politické soutěže - např. možnosti se jí účastnit. Autoři se rovněž shodují na tom, že musí jít o rozhodnutí a nikoliv o jiný typ právního aktu. K tomu je třeba dodat, že k právní povaze napadeného rozhodnutí se Ústavní soud vyjádřil již v usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 2/21, ve kterém dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny není právním předpisem ani soudně nepřezkoumatelným ústavním aktem sui generis, nýbrž rozhodnutím, a to ve formálním i materiálním smyslu.
18. Význam svobodných a rovných voleb v rámci svobodné soutěže politických sil je zásadní pro fungování demokratického státu (viz např. nález ze dne 15. 10. 1996 sp. zn. II. ÚS 275/96). Právě tak zásadním momentem jsou i volby pro politické strany, které usilují o takovou úroveň účasti v nich, jež by jim zajistila možnost získat vliv na výkon veřejné moci v demokratické společnosti. Obdobné Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 11/17: "Politické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentu, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů." Rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb přitom představuje rozhodnutí týkající se samotného smyslu existence a účelu politické strany.
19. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že předložený návrh je třeba posoudit tak, že jde o návrh politické strany, jež tvrdí, že rozhodnutí týkající se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony, o kterém Ústavní soud rozhoduje dle §73 zákona o Ústavním soudu ve spojení s čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy. Petit návrhu sice explicitně namítá pouze porušení ústavně zaručených práv a svobod, fakticky ale zahrnuje i porušení práv garantovaných na úrovni běžných zákonů, k jejichž ochraně - v případě politických stran jako specifických entit plnících úkoly veřejného zájmu - slouží právě řízení podle §73 zákona o Ústavním soudu potažmo kompetenčního ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy. Takové použití tohoto ustanovení není excesivní, neboť předmětným rozhodnutím týkajícím se činnosti politické strany v užším smyslu nemusí být jen přímý zásah do jejího právního statusu, ale i takový zásah, jenž má či reálně může mít pro politickou stranu srovnatelný existenciální dopad.
b) Povaha rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb
20. K právní povaze rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb a jeho přezkoumatelnosti se Ústavní soud vyjádřil již v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21. V tomto usnesení Ústavní soud uzavřel, že rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny nepředstavuje podzákonný právní předpis a ani soudně nepřezkoumatelný ústavní akt sui generis, nýbrž rozhodnutí, a to ve formálním i materiálním smyslu, přímo přezkoumatelné Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. V uvedeném usnesení Ústavní soud dovodil, že skupina senátorů nebyla ve věci aktivně legitimována (neboť nebylo zasaženo do jejich základních práv), a že by se ochrany proti napadenému rozhodnutí mohly domáhat (zejména) politické strany v intencích čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, tzn. v řízení o tom, zda rozhodnutí, týkající se činnosti politické strany, je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony.
c) Přípustnost posuzovaného návrhu
21. Ústavní soud si z rejstříku politických stran a politických hnutí ověřil, že navrhovatelka je aktivní politickou stranou, zapsanou ve výše zmíněném rejstříku s číslem registrace VS-4585/SDR/1-2002. Shledal, že návrh byl podán oprávněnou navrhovatelkou včas, neboť směřoval proti rozhodnutí, týkajícímu se její činnosti, a politická strana jej může podle §73 odst. 2 zákona o Ústavním soudu podat ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon politické straně k ochraně jejího práva poskytuje, nebo - neposkytuje-li zákon takový prostředek, jak je tomu v tomto případě - ode dne, kdy napadené rozhodnutí nabylo právní moci. Pro posouzení přípustnosti návrhu je tedy rozhodné, že napadené rozhodnutí bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů dne 31. 12. 2020, a že návrh navrhovatelky byl Ústavnímu soudu doručen dne 13. 1. 2021, tedy včas. Vzhledem k tomu, že proti napadenému rozhodnutí není přípustný jiný procesní prostředek k ochraně práv navrhovatelky, dospěl Ústavní soud k závěru, že jde o návrh přípustný dle §73 zákona o Ústavním soudu a §75 odst. 1 téhož zákona a contrario.
III. Posouzení opodstatněnosti návrhu
22. Jelikož návrh byl shledán přípustným, je třeba posoudit klíčovou otázku, zda bylo do práv navrhovatelky zasaženo, a přezkoumat existenci namítaného rozporu napadeného rozhodnutí se zákonem.
23. Ústavní soud se nejprve zabýval souladem napadeného rozhodnutí s Ústavou a se zákonem, tak jak je mu uloženo v tomto typu řízení čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy. K termínu vyhlášení voleb Ústavní soud nejprve připomíná, že ústavní pořádek České republiky výslovně nestanoví okamžik, kdy má prezident republiky vyhlásit volby do Poslanecké sněmovny. Ustanovení čl. 17 odst. 1 Ústavy stanoví: "Volby do obou komor se konají ve lhůtě počínající třicátým dnem před uplynutím volebního období a končící dnem jeho uplynutí." Ústava dále v čl. 63 odst. 1 písm. f) stanoví, že prezident republiky vyhlašuje volby do Poslanecké sněmovny a do Senátu. V návaznosti na Ústavu pak §1 odst. 3 volebního zákona uvádí: "Volby do Parlamentu České republiky vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Rozhodnutí o vyhlášení voleb se uveřejňuje ve Sbírce zákonů. Za den vyhlášení voleb do Parlamentu České republiky se považuje den, kdy byla rozeslána částka Sbírky zákonů, v níž bylo rozhodnutí o vyhlášení voleb do Parlamentu České republiky uveřejněno." V rozporu se zákonem by rozhodnutí o vyhlášení voleb bylo v případě, že by volby do Poslanecké sněmovny vyhlásil někdo, kdo k tomu není Ústavou legitimován, kdyby byly vyhlášeny jiným způsobem, než zákon stanoví, či pokud by byly volby vyhlášeny v termínu mimo rozmezí stanovené Ústavou a zákonem (např. stanovil-li by prezident termín voleb "na příští středu"). K takové situaci však v posuzovaném případě nedošlo.
24. Navrhovatelka přesněji neuvádí, v jakém smyslu mělo být napadené rozhodnutí protizákonné. Namítá jen, že tak brzkým vyhlášením voleb prezident republiky (v kontrasignaci s předsedou vlády) zasáhl do jejích základních práv, když porušil její legitimní očekávání, založené praxí minulých let, že k začátku volební kampaně (podle §16 odst. 3 volebního zákona) dojde až na jaře roku 2021. Namítá, že napadené rozhodnutí pro ni přináší již od okamžiku vyhlášení voleb povinnosti spojené s financováním volební kampaně, které jsou zakotveny v §16a, §16c a §16d volebního zákona, aniž v daném okamžiku je už rozhodnuta se voleb vůbec, popř. v jaké formě, zúčastnit. Uvádí, že v minulosti se voleb zúčastnila zpravidla nikoliv postavením kandidátky vlastní, ale podporou - personální aj. - kandidátek jiných, jí programově blízkých stran. K tomu Ústavní soud podotýká, že vznik povinností politické strany spojených s financováním volební kampaně je - přirozeně - podmíněn jejím svobodným rozhodnutím do ní vstoupit. Učiní-li tak, budou se tyto povinnosti na ni vztahovat, přičemž délka období tomuto rozhodnutí předcházejícího je z hlediska požadavků kladených na zákonnost a ústavnost daných povinností nerozhodná.
25. Ústavní soud jen připomíná, že obecná povinnost vést transparentní účetnictví vyplývá již ze zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (viz §17 až §17b uvedeného zákona). Podle zákona politická strana zřizuje dva typy transparentních účtů. Účet volební [za účelem financování volební kampaně pro konkrétní volby - §17a odst. 2 písm. c)] a účet zvláštní podle §17a odst. 3 pro finanční prostředky uvedené v odst. 2 písm. a).
26. Ústavní soud se dále zabýval tvrzeným porušením zásady rovnosti politických stran při volební soutěži a zásady legitimního očekávání, přičemž přihlédl k ústavním principům, kterými je třeba poměřovat práva politických subjektů účastnících se volební soutěže.
27. Z tohoto důvodu Ústavní soud zkoumal povinnosti, které jsou již v tomto okamžiku na politické strany kladeny v souvislosti se zahájením volební kampaně. Volební kampaň je jednou z forem výkonu základních práv, jakými jsou svoboda projevu, právo na informace, sdružovací právo, shromažďovací právo apod. Ustanovení §16 volebního zákona je konkretizací těchto základních práv a ústavních principů, především principu svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny). Při přezkumu rozhodnutí Ústavní soud přihlédl k ústavním principům, kterými je třeba poměřovat práva politických subjektů účastnících se volební soutěže, přičemž Ústavní soud vychází z předpokladu, že (má-li být naplněn čl. 5 Ústavy ve spojení s čl. 20 odst. 4 Listiny) každá politická strana, jež je před volbami do Poslanecké sněmovny, označována jako mimoparlamentní, má (musí mít) možnost parlamentní zastoupení získat, disponuje-li potřebnou volební podporou, stejně tak každá dosud parlamentní strana může (musí) o toto své postavení v relativně krátké době přijít, nemá-li již podporu relevantní části elektorátu.
28. Navrhovatelka dále poukazuje na to, že vyhlášení voleb v brzkém termínu postihuje účastníky volební kampaně diferencovaným způsobem, když některé aktéry politické soutěže zvýhodňuje: upřednostňuje představitele vládních stran, výkon, jejichž exekutivní role a s tím spojená míra veřejného zájmu a propagace není kampaní ve smyslu zákona o volbách. Za podstatnou, Ústavní soud považuje otázku, zda napadené rozhodnutí nepoškozuje některé politické strany natolik, že by byla porušena zásada rovnosti šancí politických stran pramenící z čl. 22 Listiny a čl. 5 Ústavy. K obavám navrhovatelky, že dřívější vyhlášení voleb poskytne vládním stranám prodloužené období pro volební kampaň, ve kterém budou moci využívat veřejné prostředky pro vlastní propagaci, Ústavní soud uvádí, že takové použití veřejných prostředků pro politickou propagaci ve volební kampani je nepřípustné, jak zdůraznil např. v nálezu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04. K navrhovatelkou odkazovanému vyjádření člena Úřadu, že vyhlášením voleb v tak brzkém termínu bude Úřad při posuzování nákladů na výdaje ve volební kampani ve složitější situaci, Ústavní soud konstatuje, že s takovým názorem lze obecně jistě souhlasit. Tato ztížená úloha pro Úřad však (zatím) nic nemění na pozici navrhovatelky ve volební soutěži. K tomu Ústavní soud jen dodává, že rozpoznat rozdíl mezi běžnou prezentací politiků a předvolební kampaní může být pro dohledový úřad skutečně složité, délka volební kampaně však tuto obtížnost sama o sobě nezvyšuje, neboť její úroveň je určována chováním samotných politických subjektů.
29. Navrhovatelka však uvádí, v souvislosti s výkladovou praxí Úřadu, že právě financování volební kampaně v situaci brzkého vyhlášení voleb je výhodnější pro vládní strany. K tomu Ústavní soud připomíná, že za současného právního stavu je dohled nad dodržováním pravidel financování volební kampaně svěřen primárně Úřadu (s politicky nezávislým postavením), jehož rozhodnutí případně podléhají soudnímu přezkumu v řízení podle §65 a násl. soudního řádu správního. To nicméně neznamená, že Ústavní soud není oprávněn posuzovat rozhodnutí týkající se financování volební kampaně v řízení o návrhu politické strany [podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy a §73 zákona o Ústavním soudu). I porušení zákonných ustanovení regulujících financování volební kampaně by mohlo představovat onu nezákonnost, kterou má Ústavní soud dle uvedeného ustanovení přezkoumat. Navrhovatelka však zatím ani netvrdí, že by jí v souvislosti s financováním volební kampaně byl napadeným rozhodnutím způsoben bezprostřední zásah do jejích základních práv, či že by napadené rozhodnutí mělo být v tomto smyslu v rozporu se zákonem. K postižitelnému dopadu napadeného rozhodnutí by mohlo dojít teprve v případě, že Úřad uplatní sankci za porušení pravidel financování volební kampaně, jemuž by politická strana - právě z důvodu jejího extrémně dlouhého trvání - ani při vynaložení veškerého úsilí, které po ní lze spravedlivě požadovat, nedokázala čelit. Taková úvaha byla však v okamžiku podání návrhu podle §73 zákona o Ústavním soudu předčasná a hypotetická.
30. Na tomto místě je proto nutno připomenout, že Ústavní soud (v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21) dospěl k závěru, že samotné stanovení termínu voleb (tzn. určení termínu se značným předstihem) pro navrhovatelku představuje pouze příslovečný "startovní výstřel" zahájení volební kampaně, který však sám o sobě ještě neznamená zásah do práv kandidujících politických stran nebo voličů. V uvedeném usnesení Ústavní soud zdůraznil, že zásah do základních práv stěžovatele musí být "osobní, aktuální a bezprostřední", a že teprve když by byla vydána např. sankční rozhodnutí za porušení některé z výše naznačených zákonných povinností politické strany, otevřel by se procesní prostor pro soudní ochranu, v jehož rámci by bylo možno usilovat o ústavně souladný výklad aplikovaných zákonných ustanovení. Ústavní soud přitom přihlédl i k tomu, že osobní kontakt s voliči, který je nákladný časově i finančně, a jehož využití může být snazší pro - co do počtu členů - větší volební strany, je značně omezen. Tuto okolnost objektivní povahy lze sice připisovat "k tíži" napadeného rozhodnutí, to však z něj nutně nečiní akt svévolný a tím i nezákonný, resp. protiústavní.
31. K námitce navrhovatelky, týkající se výkladové praxe Úřadu při stanovení okamžiku, od něhož pro politické strany, politická hnutí a jejich koalice platí povinnost jako pro registrované kandidující volební subjekty ještě před tím, než k jejich registraci dojde, Ústavní soud připomíná své shora již citované usnesení sp. zn. Pl. ÚS 2/21, v jehož bodě 41. poukázal na řízení vedené před zdejším soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 92/20. V něm Nejvyšší správní soud podal návrh na zrušení §16h odst. 1 písm. a) a §16 odst. 2 volebního zákona, na jehož základě se Ústavní soud teprve bude zabývat těmito otázkami. Navrhovatelkou tvrzená protiústavnost se proto nemůže vztahovat k napadenému rozhodnutí jako takovému, ale případně jen k následkům povinnosti pro ni vyplývající z volebního zákona. K okamžiku podání tohoto návrhu však žádný takový zásah do práv navrhovatelky Ústavní soud neshledal.
32. V doplnění návrhu navrhovatelka namítá, že již nyní, za situace, kdy není jasné, jakým způsobem bude stanovena metoda, s jejíž pomocí budou přepočítány hlasy voličů na jednotlivé mandáty (volební formule), mohou politické strany podávat kandidátní listiny k volbám. Ústavní soud vůči této námitce nejprve uvádí, že podle Ministerstvem vnitra zveřejněného přehledu termínů a lhůt připadá pro vyhlášené volby do Poslanecké sněmovny konec lhůty pro podání kandidátních listin příslušnému krajskému úřadu na úterý 3. 8. 2021 (v souladu s §31 odst. 3 volebního zákona), což je ostatně navrhovatelce známo (viz shora bod 4). Doplnění kandidátních listin či změnu pořadí kandidátů mohou kandidující subjekty provést (v souladu s §32 odst. 4 volebního zákona) do pondělí 9. 8. 2021. V současném okamžiku tedy do uzavření pořadí kandidátů na kandidátních listinách tak, aby pořadí kandidátů bylo pro politický subjekt co nejvýhodnější, zbývá ještě pět měsíců. Zákonem určená procentní hranice (uzavírací klausule) pro vstup do Poslanecké sněmovny pro jednotlivý kandidující subjekt i faktický cíl - získat ve volbách co největší počet hlasů - je pro politické strany zřejmý i v tomto okamžiku, byť zákonem určený způsob přesného rozdělení mandátů mezi kandidující politické strany a jejich koalice zákonodárce teprve znovu utváří. Ústavní soud připouští, že zatím ještě není jasné, jakým (výpočtovým) postupem budou po volbách rozdělovány mandáty jednotlivým politickým subjektům, k námitce stěžovatelky však uvádí, že napadené rozhodnutí o vyhlášení voleb ani v souběhu s (očekávanou) změnou volebních pravidel, která může ovlivnit parametry koaličního potenciálu politických stran, není zásahem, který by byl v rozporu s principem rovné a férové soutěže politických stran a hnutí. Navrhovatelka v současném okamžiku není nijak omezena ve vytváření politických uskupení a má možnost usilovat o zájem a hlasy voličů stejně, jako ostatní politické subjekty.
IV. Závěr
33. Ústavní soud dospěl k závěru, že samotné vyhlášení voleb, bez ohledu na okamžik, kdy k němu došlo, výše uvedené základní ústavněprávní principy neporušuje, přičemž přihlédl k tomu, že napadené rozhodnutí nezměnilo postavení politických stran, neboť postavení účastníků volební soutěže v zásadě není závislé na okamžiku, kdy došlo k jejímu zahájení. Volební období Poslanecké sněmovny je čtyřleté, její současné volební období se již blíží ke konci, k čemuž čl. 17 odst. 1 Ústavy uvádí, že volby do obou komor Parlamentu se konají ve lhůtě počínající třicátým dnem před uplynutím volebního období a končící dnem jeho uplynutí. Termín, na který byly volby stanoveny, odpovídá zákonným požadavkům, a jak navrhovatelka sama uvádí, není nijak překvapivý. V samotném stanovení termínu voleb a napadeném rozhodnutí tak Ústavní soud libovůli či nezákonnost neshledal. Nenamítá-li navrhovatelka ani osobní, aktuální a bezprostřední zásah napadeného rozhodnutí do svých ústavně zaručených práv (nakolik se zákonné povinnosti spojené s financováním volební kampaně týkají rovnou měrou všech jejích účastníků), pak ani Ústavní soud neshledal důvod rozhodnutí prezidenta republiky jako protiústavní zrušit.
34. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. března 2021
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu