ECLI:CZ:US:2022:1.US.109.22.1
sp. zn. I. ÚS 109/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jaromíra Jirsy a soudců Vladimíra Sládečka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Venduly Zahumenské, Ph.D., zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. prosince 2021 č. j. 10 Ao 21/2021-64, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 6 odst. 1, čl. 31 odst. 1, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 1. čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 a 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
1. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že vedlejší účastník mimořádným opatřením ze dne 7. 6. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN podle §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku na rozšíření onemocnění covid-19 mimo jiné nařídil zákaz pohybu a pobytu bez ochranných prostředků úst a nosu, kterým je respirátor nebo obdobný prostředek. Obdobná omezení vedlejší účastník nařídil s určitými modifikacemi mimořádnými opatřeními ze dne 30. 7. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN a ze dne 22. 10. 2021 č. j. MZDR 15757/2020-60/MIN/KAN.
1. Stěžovatelka se dne 7. 6. 2021 u Nejvyššího správního soudu domáhala zrušení mimořádného opatření vedlejšího účastníka z téhož dne. V návrhu tvrdila, že mimořádné opatření zasahuje do jejího práva na příznivé životní prostředí, život a zdraví, poněvadž výroba a použití ochranných prostředků úst a nosu zatěžuje životní prostředí a neexistuje způsob jejich recyklace. Ochrana zdraví a životního prostředí před odpadem z použitých ochranných pomůcek je stejně cennou hodnotou jako ochrana zdraví před následky koronavirové epidemie.
1. Nejvyšší správní soud návrh odmítl usnesením ze dne 18. 6. 2021 č. j. 5 Ao 23/2021-23 jako podaný osobou zjevně neoprávněnou podle §46 odst. 1 písm. c) ve spojení s §101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Nejvyšší správní soud nejprve odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009-120, podle kterého je namístě návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout jako podaný někým zjevně neoprávněným, nemůže-li jím být navrhovatel ve své právní sféře dotčen. V posuzované věci přitom stěžovatelka neodvozovala dotčení svých práv od stanovené povinnosti používat ochranu dýchacích cest. Nejvyšší správní soud uvedl, že nezpochybňuje naléhavost problému se znečištěním životního prostředí a uznal, že se na něm může podílet i zvýšená produkce zdravotnických pomůcek při epidemii onemocnění covid-19. Je však absurdní, že zrovna návrhem napadené mimořádné opatření přispělo k měřitelnému či dostatečně významnému zásahu do práva navrhovatelky na příznivé životní prostředí, či dokonce na život a zdraví. Návrhové řízení na zrušení opatření obecné povahy neslouží k úspěšnému uplatnění actionis popularis, nýbrž k ochraně konkrétních práv navrhovatele. Předmětem napadeného mimořádného opatření je povinnost nosit ochranu dýchacích cest s cílem zabránit šíření nakažlivé nemoci, nikoli ekologické standardy výroby, které jinak podléhají legislativě ochrany jednotlivých složek životního prostředí a odpadového hospodářství.
1. Dne 30. 7. 2021 se stěžovatelka návrhem u Nejvyššího správního soudu domáhala zrušení mimořádného opatření vedlejšího účastníka z téhož dne. V návrhu znovu uvedla, že uvedené mimořádné opatření zasahuje do jejího práva na příznivé životní prostředí, život a zdraví, poněvadž výroba a použití ochranných prostředků úst a nosu zatěžuje životní prostředí a neexistuje způsob jejich recyklace. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 20. 8. 2021 č. j. 2 Ao 5/2021-25 návrh odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou s tím, že stěžovatelka neuvedla nové důvody oproti návrhu ze dne 18. 6. 2021, a proto není důvod se odchýlit od usnesení sp. zn. 5 Ao 23/2021.
1. Dne 25. 10. 2021 stěžovatelka návrhem u Nejvyššího správního soudu brojila proti mimořádnému opatření vedlejšího účastníka ze dne 22. 10. 2021. V návrhu znovu uvedla, že mimořádné opatření zasahuje do jejího práva na příznivé životní prostředí, život a zdraví, poněvadž výroba a použití ochranných prostředků úst a nosu zatěžuje životní prostředí a neexistuje způsob jejich recyklace.
1. Nejvyšší správní soud odmítl návrh stěžovatelky napadeným usnesením jako podaný osobou zjevně neoprávněnou. Podle Nejvyššího správního soudu je podstatou uvedených návrhů stěžovatelky tvrzení, že masivní výroba a používání jednorázových prostředků ochrany dýchacích cest zatěžuje životní prostředí. Ani nyní posuzovaný návrh nepřináší nová tvrzení. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že návrh na zrušení opatření obecné povahy musí sledovat ochranu práv jednotlivce, která jsou takovým aktem skutečně bezprostředně dotčena. Stěžovatelka přitom nespatřuje zásah do svých práv přímo v uložení povinnosti nosit ochranu dýchacích cest, nýbrž v negativních ekologických dopadech jejich používání; jde proto o žalobu ve veřejném zájmu (actio popularis), kterou stěžovatelka není oprávněna podat. Není sporné, že výroba a používání zdravotnických pomůcek životní prostředí zatěžuje, ve smyslu jejího práva na příznivé životní prostředí, život a zdraví však nejde o měřitelný či dostatečně závažný zásah. Nejvyšší správní soud dále odkázal na usnesení sp. zn. 5 Ao 23/2021 a sp. zn. 2 Ao 5/2021.
II.
Argumentace stěžovatelky
1. Stěžovatelka tvrdí, že její uvedené návrhy nebyly totožné; nyní posuzovaný návrh "dopracovala" a argumentaci rozšířila. Stěžovatelka přiložila návrhy k ústavní stížnosti. Podle stěžovatelky Nejvyšší správní soud bagatelizuje následky výroby a likvidace nebezpečného odpadu, její argumentaci se vysmívá. Stěžovatelka srovnává dopady používání ochrany dýchacích cest s dopady epidemie nemoci covid-19, kterou označuje za "nepříliš významné onemocnění"; za dva roky zemřelo cca 36 000 lidí v průměrném věku dožití 80 let, což představuje tzv. věk dožití. Dále stěžovatelka tvrdí, že skutečně nenamítala, že jí např. respirátor bránil v dýchání. Jde však o dlouhodobější a neřešitelné dopady nadužívání zdravotnických pomůcek a problém nastávajících generací. Stěžovatelka nesouhlasí s argumentem "jakési imaginární skupiny ohrožených" onemocněním covid-19 a s tím, že vedlejší účastník nařídil povinné nošení ochrany dýchacích cest bez environmentální cost-benefit analýzy. Stěžovatelka dále upozorňuje na různé články ze zpravodajských webů, které dále citují vědecké studie, a na závažné dopady produkce plastů na životní prostředí.
1. Stěžovatelka dále tvrdí, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné, neboť se nedostatečně vypořádává s jejím tvrzením o její aktivní legitimaci podat návrh na zrušení mimořádných opatření vedlejšího účastníka. Napadené usnesení je proto projevem svévolného odmítnutí meritorního přezkumu, neboť nebyly dány důvody pro odmítnutí návrhu jako podaného někým zjevně neoprávněným [tzv. denegatio iustitiae, srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 2030/07 (N 138/46 SbNU 301) či ze dne 24. 6. 2014 sp. zn. II. ÚS 475/13 (N 129/73 SbNU 941)].
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
1. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměla (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
1. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů. Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování správních soudů. Jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivou věc je v zásadě na správních soudech. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).
1. Ústředním tvrzením ústavní stížnosti stěžovatelky je námitka nedostatečného posouzení její aktivní procesní legitimace Nejvyšším správním soudem k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření vedlejšího účastníka (opatření obecné povahy). V obecné rovině je třeba stěžovatelce přisvědčit, že nezkoumá-li správní soud při posuzování návrhu na zrušení opatření obecné povahy aspekty procesní legitimace navrhovatele v plném rozsahu, může se dopustit porušení práva navrhovatele na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny [srov. nálezy ze dne 30. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14 (N 111/73 SbNU 757)] a ze dne 13. 10. 2015 sp. zn. IV. ÚS 3572/14 (N 185/79 SbNU 97)]. Ústavní soud se proto zaměřil na zjištění, zda Nejvyšší správní soud nevyložil procesní aktivní legitimaci stěžovatelky příliš úzce či přehnaně formalisticky.
1. Ústavní soud zaprvé nespatřuje pochybení v tom, že Nejvyšší správní soud posoudil návrhy stěžovatelky jako shodné. Stěžovatelka ve všech třech návrzích, které přiložila k ústavní stížnosti, tvrdila, zjednodušeně řečeno, že návrhem napadené mimořádné opatření zasahuje do jejích práv na příznivé životní prostředí, zdraví a život tím, že se v jeho důsledku produkuje zvýšené množství odpadu (respirátorů, roušek, atp.). V zásadě je i věcná argumentace stěžovatelky totožná; stěžovatelka k aktivní legitimaci tvrdí, že je environmentální právničkou a trápí ji dopady lidské činnosti na životní prostředí. Zdůrazňuje, že při procházkách krajinou nachází odhozené ústenky, které obsahují plasty, a které proto zatěžují životní prostředí, což dokládá vědeckými studiemi. Konečně zdůrazňuje, že je nutné na znečišťování životního prostředí hledět "v globálu" a rozhodné je, zda je celkovým znečištěním, ke kterému přispělo i návrhem napadené opatření, ohrožen život a zdraví lidí.
1. Stěžovatelce lze sice přisvědčit, že argumentaci doplňovala a různě modifikovala, ale samotný smysl námitek zůstal nezměněn; návrhy jsou obsahově téměř totožné. Nejvyšší správní soud proto nepochybil, odkazoval-li v napadeném usnesení na svá usnesení sp. zn. 5 Ao 23/2021 a sp. zn. 2 Ao 5/2021, kterými rozhodl o obdobných návrzích stěžovatelky. V tomto směru je odůvodnění napadeného usnesení adekvátní a ústavně konformní, neboť na podstatu námitek věcně reaguje.
1. Pro Ústavní soud je dále rozhodné, že stěžovatelka zásah do svých práv spojovala s tvrzeným zvýšením zátěže životního prostředí v důsledku povinnosti chránit dýchací cesty ochrannými prostředky (roušky, respirátory apod.) a chybějícím posouzením dopadů na životní prostředí této regulace. Ústavní soud se proto zaměřil na posouzení její věci z hlediska ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí. Jde-li o tvrzení stěžovatelky o zásahu do jejího práva na život a zdraví, stěžovatelka vskutku netvrdila žádnou konkrétní újmu na zdraví, ani bezprostředně hrozící, tím spíše život ohrožující. Proto jsou závěry k námitkám vůči právu na život a zdraví týkající se případných účinků mimořádných opatření ve sféře jejího práva na příznivé životního prostředí vyčerpávající.
1. Na tomto místě je nutné zdůraznit, že sám Nejvyšší správní soud uznal, že mimořádná opatření mohou přispívat ke znečištění životního prostředí, nikoli však takovou měrou, aby byla opodstatněná existence zásahu do práva na příznivé životní prostředí.
1. Takový závěr přitom odpovídá ustálenému chápání ústavně zaručeného práva na příznivé životní prostředí zaručeného v čl. 35 odst. 1 Listiny. Právo na příznivé životní prostředí je specifické již tím, že se jej lze dovolávat toliko v mezích zákonů, které je provádí (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny). Stěžovatelka se přitom u Nejvyššího správního soudu ani v ústavní stížnosti nedovolává žádného zákonného ustanovení, které dané právo provádí. Přitom Nejvyšší správní soud sám naopak odkazuje na zákonnou úpravu jednotlivých složek životního prostředí a nakládání s odpady. Uvedenou argumentační linii však stěžovatelka pomíjí. Již to značí, že stěžovatelka stěží mohla svoji argumentaci založit na tvrzeném porušení svých konkrétních práv vyplývajících ze zákonné úpravy, která čl. 35 odst. 1 Listiny provádí, a tím splnit i předpoklad čl. 41 odst. 1 Listiny. Povahou práv obsažených ve výčtu čl. 41 odst. 1 Listiny je nadto opodstatněn i zdrženlivější přístup při přezkumu individuálních zásahů do nich (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 6. 2020 sp. zn. I. ÚS 3035/19 či bod 14 usnesení ze dne 3. 2. 2021 sp. zn. IV. ÚS 2443/20; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz).
1. Z judikatury Ústavního soudu se dále podává, že právo na příznivé životní prostředí zaručené čl. 35 odst. 1 Listiny má relativní obsah, což znamená, že je třeba je vykládat z mnoha aspektů a vždy se zřetelem ke konkrétní věci [srov. nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; č. 271/1995 Sb.) či bod 71 nálezu ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (č. 124/2021 Sb.)]. Dále podle usnesení ze dne 22. 9. 2003 sp. zn. IV. ÚS 707/02 uvedené právo zavazuje stát, aby vytvořil dostatečné zábrany před škodlivými zásahy do životního prostředí a aby působil kontrolními a sankčními opatřeními k jeho naplnění. Podle bodu 48 nálezu ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (N 134/95 SbNU 124; č. 225/2019 Sb.) je jádrem uvedeného práva zejména možnost každého domáhat se zákonem stanoveným způsobem ochrany přirozených environmentálních podmínek své existence a udržitelného rozvoje, s čímž koresponduje pozitivní závazek státu střežit zděděné přírodní bohatství, dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a chránit přírodní bohatství. Pozitivní závazek státu tedy mj. spočívá v ochraně proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka.
1. Z uvedeného se podává, že judikatura Ústavního soudu chápe čl. 35 odst. 1 Listiny spíše jako garanci procesních záruk, jsou-li uvedeným právem chráněné statky dotčeny v určité intenzitě. Argumentace stěžovatelky v nyní posuzované věci však v podstatě směřuje k uznání existence pozitivních závazků státu spočívajících v podrobném zvažování dopadů do životního prostředí nezávisle na systému zákonných záruk, které právní řád poskytuje (např. tzv. průřezové a složkové zákony v oblasti životního prostředí), a to u jakékoli vnější činnosti orgánů veřejné moci. Takový konkrétní požadavek však z ústavního pořádku České republiky dovodit nelze. Stěžovatelka ostatně nepředkládá ani žádné alternativy, jak případně s použitým odpadem nakládat či jaké jiné srovnatelně účinné a vůči životnímu prostředí šetrnější prostředky k ochraně úst a nosu použít. Z argumentace stěžovatelky ani není jasné, proč za nakládání s použitými prostředky ochrany úst a nosu jinými subjekty má odpovídat přímo veřejná moc. Jinými slovy, odhodí-li někdo v lese použitý respirátor, stěží lze za přímého původce znečištění považovat vedlejšího účastníka, který nařídil povinnost respirátor použít. Nejvyšší správní soud proto nepochybil, dospěl-li k závěru, že ve věci stěžovatelky je vyloučeno, aby návrhem napadená mimořádná opatření na podkladě jejích tvrzení působila ve sféře jejích práv na příznivé životní prostředí, život a zdraví.
1. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1.), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. února 2022
Jaromír Jirsa v. r.
předseda senátu