ECLI:CZ:US:2022:2.US.144.22.1
sp. zn. II. ÚS 144/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Davida Uhlíře a soudců Jaromíra Jirsy a Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje) ve věci ústavní stížnosti Pavla Svobody, zastoupeného Radkou Prokopcovou, advokátkou, sídlem Bezděkovská 53, 386 01 Strakonice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 76/2019-64 ze dne 11. 11. 2021, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, která splňuje formální náležitosti ustanovení §34 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného soudního rozhodnutí, jímž mělo dojít zejména k porušení čl. 11 odst. 1, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
Z napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu Ústavní soud zjistil, že stěžovatel se u Krajského soudu v Českých Budějovicích domáhal zrušení v návrhu blíže specifikovaných částí opatření obecné povahy - územního plánu obce S., vydaného usnesením zastupitelstva této obce č. 7/2016 ze dne 7. 10. 2016. Rozsudkem č. j. 50 A 90/2018-38 ze dne 13. 2. 2019 Krajský soud v Českých Budějovicích návrh stěžovatele odmítl v části, ve které směřoval proti rozhodnutí o námitkách, a to pro nedostatek stěžovatelovy aktivní procesní legitimace. Krajský soud naopak vyhověl návrhu v části týkající se pozemku p. č. X1 v katastrálním území S., nacházejícího se ve vlastnictví stěžovatele. Tento pozemek nesplňoval definici zastavěného stavebního pozemku, neboť nebyl v katastru nemovitostí evidován jako stavební parcela, takže jej nebylo možné zařadit do zastavěného území. V této části krajský soud územní plán zrušil. Ve zbývajícím rozsahu krajský soud návrh zamítl jako nedůvodný. Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, již Nejvyšší správní soud v záhlaví označeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
V ústavní stížnosti stěžovatel namítl, že Nejvyšší správní soud se odmítl zabývat jeho argumentací rozporu vymezení plochy pozemku st. p. č. X2 s vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb., když ji označil jako opožděně uplatněnou. Tato argumentace byla dle jeho názoru zásadní. Stěžovatel má za to, že tento argument uplatnil v řízení před krajským soudem včas, a proto se jím měl Nejvyšší správní soud zabývat. Stěžovatel kasačnímu soudu rovněž vytkl, že nereflektoval vlastní judikaturu, konkrétně právní názory vyslovené v rozsudcích č. j. 6 As 151/2019-53 ze dne 25. 9. 2020, č. j. 1 As 505/2019-74 ze dne 24. 6. 2021 a č. j. 10 As 34/2019-50 ze dne 12. 3. 2020, resp. rozhodl v rozporu s nimi. Tuto svoji argumentaci v ústavní stížnosti podrobně rozvedl.
Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatele i obsah naříkaného soudního aktu a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud neshledal, že by Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti stěžovatele vybočil z kautel spravedlivého procesu či že by jeho rozhodnutí trpělo jiným ústavně významným nedostatkem.
Ústavní soud nepřisvědčil výhradám stěžovatele stran závěru kasačního soudu o opožděně uplatněné argumentaci týkající se rozporu vymezení plochy pozemku st. p. č. X2 s vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb. Zde je nutno podotknout, že Nejvyšší správní soud se zmíněnou námitkou stěžovatele odmítl zabývat proto, že ji stěžovatel v řízení před krajským soudem neuplatnil již ve svém návrhu ze dne 20. 11. 2018. Učinil-li tak totiž až při ústním jednání, byla tato námitka již před krajským soudem nepřípustná, neboť návrhové body není dle §101b odst. 2 soudního řádu správního (dále též "s. ř. s.") možné později v řízení rozšiřovat (bod 42 napadeného rozsudku). Krajský soud ve shora vzpomenutém rozsudku výslovně uvedl, že stěžovatel v rámci přednesu návrhu "podstatným způsobem rozhojnil své návrhové body", na což stěžovatele upozornil. Zdůraznil, že z tohoto důvodu se zabýval návrhem v původním rozsahu, v jakém jej stěžovatel krajskému soudu zaslal (srov. bod 33 rozsudku krajského soudu).
Dle ustanovení §101b odst. 2 s. ř. s. mimo jiné platí, že návrh nelze v dalším řízení rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo o další návrhové body. Návrhovým bodem se přitom dle téhož ustanovení rozumí jednotlivé skutkové či právní důvody, pro které považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Jedná se tedy o obdobu zákonné koncentrace, již zákonodárce předvídá v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, v němž platí, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby (§71 odst. 2 s. ř. s.).
Stěžovatel nepopřel, že rozpor vymezení plochy pozemku st. p. č. X2 s vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 501/2006 Sb. v návrhu neuvedl, má však za to, že tato jeho námitka představovala toliko rozvití jeho původní argumentace v návrhu ohledně nezákonnosti opatření obecné povahy nebo jeho části. S tímto náhledem Ústavní soud nesouhlasí. Otázka rozporu části opatření obecné povahy (zde územního plánu) s konkrétním právním předpisem, resp. jeho jednotlivým ustanovením, tvoří samostatný návrhový bod zachycující konkrétní právní důvod rozporu opatření obecné povahy se zákonem či jej provádějícími předpisy. Stěžovatel navíc v ústavní stížnosti sám přiznává, že na předmětný rozpor poukázal "nad rámec své argumentace obsažené v návrhu" (bod 54 ústavní stížnosti). V tomto směru Nejvyšší správní soud (potažmo krajský soud) nepochybil, pakliže danou námitku odmítl věcně vypořádat s odkazem na její nepřípustnost v řízení o kasační stížnosti.
Ústavní soud nesdílí ani výhrady stěžovatele stran nerespektování vlastních právních názorů ze strany kasačního soudu. Odkaz stěžovatele na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 151/2019-53 ze dne 25. 9. 2020 neshledal Ústavní soud přiléhavým. Stěžovatel zde vyzdvihl zásadu materiální pravdy, ovládající územně plánovací činnost (bod 18 cit. rozsudku), v souladu s níž musí pořizovatel již v rámci přípravy opatření obecné povahy odpovídajícím způsobem reagovat na zpochybnění skutkových zjištění, z nichž vycházel při zachycení současného stavu území v návrhu územního plánu (viz bod 20 téhož rozsudku). Odtud stěžovatel dovozuje, že v nyní souzené věci bylo povinností kasačního soudu dát průchod vypořádání jeho námitky, že stavba na pozemku parc. č. X3 v katastrálním území S. nebyla řádně povolena, což obec měla při koncepci územního plánu zohlednit. S tímto postojem se Ústavní soud neztotožňuje.
Nejvyšší správní soud uznal, že ze stěžovatelem doložených podkladů bylo možné skutečně usuzovat, že Městský úřad Vimperk jako stavební úřad nerespektoval příslušnou výzvu Krajského úřadu Jihočeského kraje a podle §156 odst. 2 správního řádu nezrušil souhlas s ohlášením stavby rodinného domu na předmětném pozemku, vydaný v rozporu se stavebním zákonem. Naopak potvrdil, že podle §120 stavebního zákona lze stavbu jako dokončenou užívat. Podstatnou je pak úvaha Nejvyššího správního soudu, že nebyl-li souhlas zrušen, je nutné z něj vycházet. Jde o projev zásady presumpce správnosti správního aktu, podle níž je třeba na každý správní akt, který nebyl předepsaným způsobem změněn či zrušen, hledět jako na správný a vyvolávající právní účinky. Účelem této zásady je ochrana právní jistoty adresátů veřejné správy. Pokud byl na základě tohoto správního aktu rodinný dům zapsán do katastru nemovitostí, pak je to údaj, ze kterého je nutno při pořizování územního plánu vycházet (viz bod 34 napadeného rozsudku).
Z právě předestřeného závěru je zřejmé, že Nejvyšší správní soud se své judikatuře nezpronevěřil. Stěžovatelem tvrzený rozpor souhlasu s ohlášením stavby rodinného domu se stavebním zákonem není oním "zpochybněním skutkového zjištění", které má na mysli rozsudek kasačního soudu ve věci sp. zn. 6 As 151/2019. Otázka zbudování stavby či jejího užívání dle stavebních předpisů je samostatnou právní problematikou (kategorií), nikoli skutkovým zjištěním. Není přijatelné, aby aplikace zásady materiální pravdy v územně plánovacím řízení sloužila k revizi zásady předpokladu správnosti rozhodnutí správního orgánu, neboť by tím došlo k nepřípustné relativizaci právní jistoty adresátů dotčených správních aktů, které je i pořizovatel územního plánu povinen respektovat. Stěžovatelem odkazovaný judikát sp. zn. 6 As 151/2019 cílí na jiné případy, kupř. na zjištění, že plocha pozemku ve skutečnosti není veřejnou zelení, nýbrž stabilizovanou plochou soukromé zahrady apod. Jde tedy v prvé řadě o případy zjevného nesouladu ve faktickém využití plochy, které nenachází svůj odraz v pravomocném rozhodnutí orgánu veřejné moci.
Neobstojí ani odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 1 As 505/2019. V něm kasační soud uvedl, že existence řízení, v nichž se posuzují konkrétní stavební záměry, neznamená, že by nebylo přípustné a vhodné přistoupit k řešení ochrany veřejných zájmů koncepčně již na úrovni územního plánu. Nato přitakal krajskému soudu v jeho myšlence, že územní plán, který by odhlížel od požadavků na ochranu životního prostředí s tím, že ta má být zajištěna až v povolovacích procesech ve vztahu ke konkrétním záměrům, by se proměnil v nerealizovatelný sen, jenž by neposkytoval právní jistotu aktérům v území a neusměrňoval a nekoordinoval lidské činnosti (bod 53 cit. rozsudku).
V nynějším případě však Nejvyšší správní soud vycházel z jiného poměru mezi územním plánem a řízením před konkrétním specializovaným správním orgánem. Kasační soud uvedl, že konkrétní způsob likvidace odpadních vod ze staveb je vždy otázkou, o které rozhoduje vodoprávní úřad podle vodního zákona, přičemž nemusí v každém jednotlivém případě akceptovat kteroukoliv z možností likvidace odpadních vod připuštěných územním plánem (viz body 48 a 49 napadeného rozsudku). Jinak řečeno, ačkoliv samotný územní plán může umožňovat vícero způsobů nakládání s odpadními vodami, je na vodoprávním orgánu, aby v každém jednotlivém případě posoudil, jaký konkrétní způsob likvidace odpadních vod je v dané lokalitě přípustný. Může se také stát, že vodoprávní úřad nebude akceptovat žádný (třeba i jediný) ze způsobů likvidace odpadních vod předvídaných územním plánem. Problematika vztahu mezi územním plánem a správním řízením je v nyní souzené věci posunuta do jiné roviny, v níž povolovací řízení představuje spíše jakousi pojistku vůči případně bezbřeze pojaté úpravě likvidace odpadních vod v územním plánu než klíčový prostor pro artikulaci a ochranu veřejného zájmu. Ve výsledku tedy Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku své předchozí závěry nijak nezpochybnil.
Konečně přenositelnost judikaturních závěrů nelze dovodit ani z rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 10 As 34/2019. Stěžovatel z něj vyjímá závěr, že důvod pro zrušení územního plánu představuje situace, kdy námitce vlastníka pozemku v regulovaném území bylo vyhověno, avšak do grafické části územního plánu se takovéto vypořádání námitky nikterak nepromítlo. Dle stěžovatele tíží nyní rozporovaný územní plán obce S. ještě závažnější vada spočívající v tom, že zatímco zveřejněný návrh územního plánu nepřipouštěl vypouštění odpadních vod do vod podzemních, vydaný územní plán to dovoluje. Stěžovatel na to usuzuje ze změny původního pojmu "vodoteč", který se objevoval v návrhu územního plánu, na pojem "recipient", s nímž zachází již schválený územní plán. Nejvyšší správní soud se těmto rozdílům věnoval a dal stěžovateli za pravdu v tom, že nejde o výrazy čistě synonymické, jak se domníval krajský soud, nýbrž že prostřednictvím recipientu může docházet k vypouštění odpadních vod i mimo vodní toky, tedy i do vod podzemních. Na druhou stranu kasační soud neshledal tuto úpravu návrhu územního plánu za natolik podstatnou, aby ospravedlnila zrušení této jeho napadané části. V té spojitosti zdůraznil, že takto nastavená úprava nakládání s odpadními vodami nejde proti kogentním normám vodního zákona, který za určitých podmínek rovněž dovoluje vypouštění odpadních vod do podzemních vod (viz bod 49 napadeného rozsudku).
Na tomto místě se sluší připomenout, že správní soudy posuzují napadené opatření obecné povahy v podobě územního plánu pouze z hlediska jeho zákonnosti (tj. souladu s právními předpisy), a nikoli z hlediska vhodnosti řešení jím zvoleného. Kasační soud nepostupoval ústavně nekonformním způsobem, uzavřel-li, že záměna uvedených pojmů v podmínkách pro odkanalizování objektů na území obce bez opakovaného projednání návrhu územního plánu nezpůsobuje jeho nezákonnost. Podstatná odlišnost oproti případu řešenému ve věci sp. zn. 10 As 34/2019 se podává z toho, že tehdy nedošlo k promítnutí námitky vlastníka do všech příslušných částí územního plánu. To vedlo k bezprostřednímu poškození vlastníka dotčeného pozemku, který byl zařazen do jiné kategorie znemožňující realizaci zamýšleného rozšíření zastavitelného území. V nynější věci ovšem zájmy stěžovatele ještě nebyly dotčeny pouhým připuštěním možnosti vlastníků nemovitostí v sousedství stěžovatelova pozemku vypouštět odpadní vody do podzemních vod. Jak si ostatně povšiml již krajský soud, stěžovatel v návrhu vyjádřil pouze obecnou obavu ohledně možného znečištění podzemních vod, resp. jeho studny, aniž by ji byl blíže konkretizoval či prokázal (srov. bod 65 výše vzpomenutého rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích). Zásah do práv stěžovatele proto není z těchto důvodů srovnatelný s tím, který utrpěl navrhovatel ve věci řešené v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 34/2019.
Ve světle řečeného tudíž Ústavní soud odmítl ústavní stížnost dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. února 2022
David Uhlíř v. r.
předseda senátu