ECLI:CZ:US:2022:3.US.1337.22.1
sp. zn. III. ÚS 1337/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Lucie Fenklové, zastoupené Mgr. Jiřím Douskem, advokátem, sídlem 8. března 21/13, Liberec, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. března 2022 č. j. 5 As 8/2021-36, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. prosince 2020 č. j. 8 A 119/2017-76, rozhodnutí Ministra dopravy ze dne 28. dubna 2017 č. j. 14/2017-510-RK/3 a rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 2. ledna 2017 č. j. 29/2016-160-ADP/4, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, ministra dopravy a Ministerstva dopravy, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva zakotvená v čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 3, čl. 4 odst. 3, čl. 26 odst. 1 a 3, a dále v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí vyplývají následující skutečnosti. Rozhodnutím Ministerstva dopravy (dále jen "ministerstvo") ze dne 2. 1. 2017 č. j. 29/2016-160-ADP/4 nebyla stěžovatelce udělena akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření z důvodu nesplnění podmínek uvedených v §87a odst. 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o silničním provozu"). Proti rozhodnutí ministerstva podala stěžovatelka rozklad, který ministr dopravy rozhodnutím ze dne 28. 4. 2017 č. j. 14/2017-510-RK/3 zamítl a rozhodnutí ministerstva potvrdil.
3. Rozhodnutí ministra dopravy napadla stěžovatelka žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") zamítl jako nedůvodnou. Proti rozhodnutí městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl, neboť se ztotožnil se závěrem městského soudu, že tříletá praxe, která má být započitatelná pro účely udělení akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření, musí být vykonávána až po absolvování požadovaného vysokoškolského studia, což v případě stěžovatelky zjevně naplněno nebylo.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjadřuje přesvědčení, že splnila zákonem stanovené podmínky, proto jí na udělení akreditace vznikl právní nárok. Správní orgány podle stěžovatelky nad rámec zákona rozšířily podmínky pro udělení akreditace, když požadovaly získání nejprve vysokoškolského diplomu v daném oboru, a až následně možnost získání započitatelné praxe, nadto vykonávanou pod supervizí akreditovaného dopravního psychologa. Stěžovatelka nesouhlasí se způsobem, jakým správní orgány vyložily §87a odst. 5 zákona o silničním provozu, a má za to, že pokud shledaly podmínky pro udělení akreditace jako nejednoznačně stanovené, bylo povinností správního orgánu dát přednost výkladu, který je pro adresáta práva příznivější. Současně stěžovatelka namítá, že právní úprava týkající se udělení akreditace je nedostatečná, respektive nastavena tak, že ji lze vykládat různými způsoby. Stěžovatelka poukazuje na judikaturu Ústavního soudu a tvrdí, že správní orgány nerespektováním zásady in dubio pro libertate a povinnosti vykládat zákon v souladu s jeho účelem a smyslem zasáhly do jejích ústavně zaručených práv a porušily zásadu zákonnosti i zásadu legitimního očekávání, když předložené doklady pro udělení akreditace nepovažovaly za dostačující.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla včas podána oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená v ústavní stížnosti, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud připomíná, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy), a vzhledem k tomu jej nelze považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou svým vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Ústavní soud napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám zpozice podústavního práva. Ústavní soud taktéž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě učiněná správními soudy byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možno kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95), nález ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159) a další, dostupné stejně jako další citovaná rozhodnutí na http://nalus.usoud.cz].
7. Ústavní soud ve věci stěžovatelky neshledal žádné z takových pochybení a dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv stěžovatelky zasaženo nebylo.
8. Správní orgán prvního stupně ve svém zamítavém rozhodnutí konstatoval, že stěžovatelkou předložená potvrzení o praxi v oblasti dopravní psychologie nebyla způsobilá k prokázání zákonem stanovené délky praxe [§87a odst. 5 písm. c) zákona o silničním provozu], když stěžovatelka s ohledem na časový odstup mezi získáním vysokoškolského vzdělání v oboru psychologie (21. 5. 2015), natož od ukončení programu celoživotního vzdělávání v oboru dopravní psychologie (22. 6. 2016) a podáním žádosti o udělení akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření dne 1. 11. 2016 neměla časový prostor pro absolvování praxe v oblasti dopravní psychologie v zákonem požadovaném tříletém rozsahu. Taktéž ministerstvo mělo za to, že stěžovatelka mohla absolvovat praxi ve smyslu §87a odst. 5 písm. c) zákona o silničním provozu v oblasti dopravní psychologie až po absolvování vysokoškolského studia.
9. Podle §87a odst. 5 písm. c) zákona o silničním provozu platí, že ministerstvo udělí akreditaci k provádění dopravně psychologického vyšetření na žádost fyzické osobě, která
a) absolvovala akreditované magisterské studium v oboru psychologie,
b) absolvovala postgraduální studium v oboru dopravní psychologie akreditovaného studijního programu nebo programu celoživotního vzdělávání prováděného vysokou školou,
c) má alespoň 3 roky praxe v oblasti dopravní psychologie a
d) má k dispozici vybavení nezbytné pro řádné provádění dopravně psychologického vyšetření
10. Stěžovatelka tvrdí, že z dikce zákona nevyplývá požadavek, že by musela absolvovat praxi v délce tří let až po absolvování vysokoškolského studia, případně na to navazujícího studia. Městský soud poukázal na obecný princip, kdy je-li pro určité povolání požadováno vzdělání a praxe, pak vzdělání předchází praxi, a aproboval závěr ministerstva, že stěžovatelka nedoložila odbornou praxi v délce 3 let, neboť z předloženého potvrzení Autoškoly X vyplývá, že praxe byla vykonávána převážně před dokončením studia. Taktéž Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že obecně platí, že nejprve je nutno získat určité penzum teoretických znalostí, které lze následně rozvíjet v praxi a získávat tak potřebné zkušenosti, tomu ostatně odpovídá i posloupnost jednotlivých požadavků v §87a odst. 5 zákona o silničním provozu, v němž jsou nejprve pod písm. a) a b) obsaženy požadavky na vzdělání, a poté pod písm. c) požadavek ohledně praxe. Nejen výkladem teleologickým, jdoucím po smyslu a účelu zákona, nýbrž i výkladem logickým a systematickým lze proto podle názoru Nejvyššího správního soudu dospět k přesvědčivému a jednoznačnému závěru, že zákonem stanovenou dobu praxe tří let je třeba počítat až po absolvování vysokoškolského studia.
11. Ústavní soud neshledal důvodu, aby uvedené závěry Nejvyššího správního soudu a městského soudu z ústavněprávního hlediska neakceptoval, neboť mají racionální základ a jsou logicky a srozumitelně vysvětleny, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na přiléhavá odůvodnění napadených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a městského soudu, které při svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl, když vyšly z dostatečných skutkových zjištění a aplikovaly odpovídající zákonné normy, judikaturu Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu (k otázce prostoru pro diskreci zákonodárce).
12. Ústavní soud konstatuje, že stěžovatelka v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila již před správními soudy, a která jimi byla, jak je zřejmé z výše uvedeného, dostatečným způsobem vypořádána. Závěry Nejvyššího správního soudu a městského soudu přitom Ústavní soud považuje za řádně odůvodněné a přesvědčivé. Stanoví-li zákonodárce jako podmínku pro udělení akreditace k provádění dopravně psychologického vyšetření nejen absolvování magisterského studia v oboru psychologie, ale též ukončené postgraduální studium v oboru dopravní psychologie, není sporu o tom, že pro splnění dalšího požadavku, který musí být kumulativně naplněn, tedy podmínky alespoň tříleté praxe v oblasti dopravní psychologie, je nutno, aby tato praxe byla vykonávána po absolvování studia, v opačném případě by nešlo o plnohodnotnou praxi psychologa (tím méně pak vystudovaného přímo v oboru dopravní psychologie), nýbrž o studentskou praxi na dobrovolné bázi, již nelze zaměnit s povinnou praxí, která představuje nezbytný předpoklad pro udělení akreditace. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka uvedenou podmínku nesplnila, není třeba se dále zabývat tím, zda taková praxe měla být vykonávána pod dohledem akreditovaného dopravního psychologa, či nikoliv.
13. Poukazuje-li stěžovatelka na to, že zákon v dané věci umožňuje vícero výkladů, a mělo být proto užito podle judikatury Ústavního soudu výkladu pro ni příznivějšího, je nutno připomenout, že Ústavní soud ve svých rozhodnutích setrvale stojí na stanovisku, že "jazykový výklad je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity" [viz nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb)]. V posuzované věci Nejvyšší správní soud postupoval ústavně souladným způsobem, když dovodil, že předmětná zákonná úprava nepopírá samotnou podstatu, smysl a existenci práva na svobodnou volbu povolání a podnikání stěžovatelky, pouze ho omezuje, resp. podmiňuje - a to zcela legitimním a racionálním způsobem, neboť podmínka praxe, jejíž výkon má následovat až po nabytí teoretických znalostí studiem na vysoké škole, v daném případě představuje rozumný prostředek, který má přispět k tomu, aby vysoce odbornou, důležitou a zodpovědnou činnost spočívající v dopravně psychologickém vyšetření vybraných řidičů motorových vozidel vykonávaly osoby, o jejichž vzdělání v oboru a dostatečných zkušenostech nepanují důvodné pochybnosti.
14. Ústavní soud uzavírá, že stěžovatelka v ústavní stížnosti toliko polemizuje s argumentací správních orgánů a správních soudů v rovině běžného zákona, nesouhlasí s jejich výkladem právních předpisů a nastiňuje vlastní právní názor, který jediný považuje za správný. Pouhý nesouhlas se právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí však opodstatněnost ústavní stížnosti založit nemůže.
15. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud odmítl ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. června 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu