ECLI:CZ:US:2022:3.US.1599.22.1
sp. zn. III. ÚS 1599/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida a Jiřího Zemánka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Petra Thürmera, zastoupeného JUDr. Martinem Slobodníkem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem U Rybníčku 553, Prachatice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2022, č. j. 3 Ads 404/2020-26, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva práce a sociálních věcí, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje podmínky řízení dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že jím byla porušena jeho základní práva zaručená čl. 26 odst. 3 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i ústavní principy zakotvené v čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy České republiky.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozsudku vyplývá, že rozhodnutím ze dne 18. 8. 2020, č. j. 113695/20/JH, Úřad práce České republiky - krajská pobočka v Českých Budějovicích (dále jen "úřad práce") nepřiznal stěžovateli dávku státní sociální podpory - příspěvek na bydlení, neboť z vyjádření stavebního odboru Městského úřadu České Velenice (dále jen "stavební úřad") dovodil, že prostor, který stěžovatel užívá k bydlení na základě nájemní smlouvy, nesplňuje definici bytu podle §24 odst. 5 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře (dále jen "zákon o státní sociální podpoře").
3. Odvolání žalobce zamítlo Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen "ministerstvo") jako nadřízený správní orgán rozhodnutím ze dne 2. 10. 2020, č. j. MPSV-2020/196321-913, a potvrdilo prvostupňové rozhodnutí úřadu práce. Ministerstvo potvrdilo právní názor, že za byt ve smyslu definice dle §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře může být považován pouze prostor, který byl jako byt zkolaudován, případně prostor, který splňuje podmínky kladené na trvalé bydlení a je k tomuto účelu určen podle stavebního zákona. Za rozhodující je v tomto směru dle ministerstva považováno stanovisko příslušného stavebního úřadu, který opakovaně uvedl, že předmětný prostor vznikl jako stavební úprava bez příslušného povolení; nebyl tedy jako byt kolaudován a nemůže být užíván jako byt podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Nadto pasport stavby, který žalobce předložil, obsahuje poznámku stavebního úřadu, že nelegalizuje stavbu podle stavebního zákona ani její správnost.
4. Následnou žalobu proti rozhodnutí ministerstva zamítl Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 26. 11. 2020, č. j. 60 Ad 11/2020-17, s tím, že byt užívaný stěžovatelem skutečně není bytem ve smyslu §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře a že pasport stavby, na který se stěžovatel opakovaně odvolává, představuje pouze zjednodušenou dokumentaci skutečného provedení stavby a nemůže prokázat legálnost stavebních úprav, respektive vytvoření tří bytových jednotek.
5. Stěžovatel podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Poukazoval přitom na (stavebním úřadem ověřený) pasport stavby ze dne 21. 1. 2016, č. j. VÝST.0726/15/Ku, který dokládá, že byt stěžovatele je podle stavebního zákona určen k bydlení, neboť je k tomu stavebně technicky vybaven. Stěžovatel odkázal na §125 stavebního zákona, který pasport stavby vymezuje jako doklad o povolené stavbě. Upozornil přitom na stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 10. 1. 2007, č. j. 46324/06-82, podle něhož dává ověřený pasport stavby jistotu ohledně právního stavu stavby, a stanovisko veřejného ochránce práv k odstraňování staveb (publikované ve Sborníku stanovisek č. 11 dne 12. 3. 2014), v němž je uvedeno, že ověřený pasport stavby představuje jednoznačný doklad o tom, že je stavba povolená. Dovolává se rovněž závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 344/2016-42.
6. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou zamítl a odkázal přitom na svá další rozhodnutí v téže věci (pouze ve vztahu k jinému časovému období) a potvrdil závěry obecných soudů, že stěžovateli nárok na příspěvek na bydlení nemohl vzniknout.
7. Stěžovatel ve svém podání nejprve zrekapituloval řízení (správní i soudní), která předcházela podání ústavní stížnosti. V té pak namítá zejména nerespektování judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména co do výkladu §125 stavebního zákona a povahy pasportu stavby jako její zjednodušené dokumentace. V této souvislosti odkazuje znovu na stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a stanovisko veřejného ochránce práv, kterými podporuje svůj názor, že ověřený pasport stavby pořízený dle §125 stavebního zákona osvědčuje, že taková stavba byla v minulosti povolena. Poukazuje na skutečnost, že je krácen na svém právu na přiměřené hmotné zabezpečení, ačkoliv si k bydlení pronajal na základě řádné smlouvy bytovou jednotku, která je takto zapsaná i v katastru nemovitostí.
8. Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
9. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či správním řízení jemu předcházejícím), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Pravomoc Ústavního soudu je tak v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných (správních) soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Ústavní soud rovněž připomíná, že ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním (soudním) řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů. Z hlediska ústavněprávního proto může být v zásadě hodnocena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry orgánů veřejné moci s nimi nejsou v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není zatížen libovůlí. Těmto požadavkům Nejvyšší správní soud, krajský soud i správní orgány v nyní posuzovaném případě dostály.
11. Podstatou posuzované věci je otázka, zda stěžovatel splňuje podmínky stanovené zákonem o státní sociální podpoře pro přiznání příspěvku na bydlení. Jak přitom již uvedly obecné soudy, dle ustanovení §24 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře ve znění účinném do 30. 6. 2020, měla na zmiňovaný příspěvek nárok osoba, která byla vlastníkem nebo nájemcem bytu a byla tam hlášena k trvalému pobytu. Bytem se přitom pro účely zákona rozumí soubor místností nebo samostatná obytná místnost, které svým stavebně technickým uspořádáním a vybavením splňují požadavky na trvalé bydlení a jsou k tomuto účelu užívání určeny podle stavebního zákona nebo jsou zkolaudovány jako byt.
12. Ve věci je tedy rozhodné posouzení, zda prostory, které stěžovatel obývá (a patrně nebylo sporu o tom, že splňují požadavky na trvalé bydlení) jsou k tomuto účelu též určeny podle stavebního zákona. Z napadeného rozhodnutí přitom vyplývá, že stěžovatel doložil svůj nárok na příspěvek ověřeným pasportem stavby vyhotoveným způsobem dle §125 stavebního zákona, ve kterém je uvedeno, že rodinný dům obsahuje tři byty. K pasportu připojil stavební úřad, který jej ověřil poznámku, že "nelegalizuje stavbu ani nepotvrzuje její správnost podle stav. zákona."
13. Z právní úpravy se podává, že pasport je zjednodušenou dokumentací stavby, která má u v minulosti povolené stavby nahradit dokumentaci, která se z různých důvodů nedochovala, je nekompletní, není v náležitém stavu či nebyla vůbec pořízena. Judikatura i doktrína se shodují v tom, že ověření dokumentace nebo zjednodušené dokumentace, tj. pasportu stavby, nemůže sloužit jako prostředek legalizace nepovolených staveb. Stejně jako za právní úpravy platné do 31. 12. 2006 (srov. §104 zák. č. 50/1976 Sb.) se u pasportizace i nadále vychází z předpokladu, že předmětná stavba je legální, tj. že byla předepsaným způsobem stavebním úřadem povolena, ale doklady k ní se "pouze" nezachovaly (viz MALÝ, Stanislav. Stavební zákon: komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013.; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 1 As 344/2016 - 42; PRŮCHA, P., GREGOROVÁ, J. a kol.: Stavební zákon. Praktický komentář. Praha: Leges, 2017; VARVAŘOVSKÝ, P. a kol., Odstraňování staveb. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2013).
14. Současně je účelem právní úpravy obsažené v §125 stavebního zákona zajistit ochranu práv vlastníka stavby v minulosti povolené, jejíž dokumentace zcela chybí. Uplatnění postupu dle §125 tak umožňuje nastolit stav právní jistoty ohledně technického provedení v minulosti povolené stavby a jejího účelu [viz rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2017, čj. 1As 344/2016-42; VÁVROVÁ, Eva, a spol. Stavební zákon: Praktický komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer].
15. Závěr, zda se jedná o stavbu, kterou lze projednat v režimu "pasportizace" a nejde tedy o stavbu nepovolenou vyžadující řízení o jejím odstranění (§129), může vyslovit pouze stavební úřad. K tomu disponuje obecnými možnostmi dokazování (§51-56 správního řádu); nejčastěji jde o svědecké výpovědi, čestná prohlášení, listinné či výkresové podklady získané v archivech úřadů, doklady katastru nemovitostí, atd. Pokud stavba splňuje předpoklady "pasportizace", pak je nejen možné, ale i nutné "pasportizaci" provést.
16. Z procesního hlediska lze ověření zjednodušené dokumentace skutečného provedení stavby považovat za tzv. jiný úkon dle části čtvrté správního řádu. V širším slova smyslu je možné nahlížet na ověření i jako na osvědčení svého druhu (osvědčuje se jím, že jde o stavbu povolenou, k určitému účelu). Současně platí, že bylo-li by vydáno v rozporu s hmotným právem, nebo pokud by pro jeho vydání vůbec nebyly naplněny zákonné předpoklady uvedené v §125, mohlo by vydání takového osvědčení představovat nezákonný zásah do práv jiných osob (zpravidla vlastníků sousedních nemovitostí), proti kterému by byla přípustná obrana dle §82 a násl. s. ř. s. (op. cit rozsudek NSS sp. zn. 1 As 344/2016-42) Zatímco vydání tohoto osvědčení nepodléhá správnímu řízení, přezkum tohoto úkonu dle §156 odst. 2 správního řádu již ve správním řízení probíhá a jeho výsledkem je formalizované správní rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2014, č. j. 4 Aps 7/2013-25). (op. cit. PRŮCHA, P., GREGOROVÁ, J. a kol.: Stavební zákon. Praktický komentář)
17. Účinky vydání osvědčení (tzn. ověření pasportu) jsou tedy dvojí povahy. Jednak - a v tomto lze se stěžovatelem souhlasit - ověřený pasport osvědčuje a staví najisto, že stavba byla v minulosti povolena, a dá se tedy říct, že je rovnocenný, resp. patrně nahrazuje vydané povolení, nebylo-li toto dochováno; a jednak jsou zde účinky spojené s tou částí pasportu vztahující se k účelu stavby. Ty lze ještě dále rozdělit.
18. Zásadně lze říci, že účel stavby vyznačený v pasportu zaznamenává její reálný stav. Pokud nebyly zachovány dokumenty, z nichž by bylo možné zjistit účel, pro který byla stavba povolena, konstruuje ustanovení §125 odst. 2 nevyvratitelnou právní domněnku, že je stavba určena k tomu účelu, pro který je stavebně-technickým uspořádáním vybavena a k němuž se užívá bez závad. K určení účelu stavby tedy dochází ex lege, správní orgán naplnění této skutečnosti toliko konstatuje (srov. op. cit. rozsudek NSS č. j. 1 As 344/2016-42, rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2020, č. j. 1 As 302/2019-27 či usnesení NSS ze dne 17. 2. 2010, sp. zn. 26 Cdo 3126/2008). V takovém případě by bylo nutné dát stěžovateli rovněž za pravdu, že určení účelu stavby vyznačené v pasportu je nutné považovat za řádně určené dle stavebního zákona.
19. Ovšem jiná situace nastává, jestliže dokumenty, které prokazují, k jakému účelu byla stavba v minulosti povolena, zachovány byly. Může se jednat např. o údaje obsažené v katastru nemovitostí či v archivech jiných správních orgánů, o skutečnost, že stavbě bylo přiděleno číslo popisné (orientační), resp. evidenční apod. (srov. op. cit. MALÝ, Stanislav. Stavební zákon: komentář.). Za těchto okolností je účel vyznačený v pasportu pouze odrazem reality, která může být fakticky odlišná od právního stavu (resp. určeného účelu) zaznamenaného v dochovaných dokumentech, a co je zásadní - ověřením pasportu nebude tento reálný stav/účel legalizován, neuplatní se zde proto předmětná zákonná domněnka.
20. Tak tomu bylo právě v případě stěžovatele a patrně toto měl stavební úřad na mysli, když poněkud zavádějícím způsobem v poznámce připojené k pasportu uvedl, že "nelegalizuje stavbu" (namísto toho, že nelegalizuje aktuální účel užívání, resp. nelegalizuje reálný stav, který vznikl provedením stavebních úprav části stavby) "ani nepotvrzuje její správnost podle stavebního zákona". Ve vztahu ke stavbě jako celku by totiž poznámka stavebního úřadu nedávala smysl, protože jedním z účinků ověření pasportu je osvědčení, že jde o stavbu v minulosti povolenou (o legalizaci by naopak bylo možné hovořit pouze v případě stavby nepovolené). S ohledem na princip presumpce správnosti správních aktů je tedy nutné takové osvědčení považovat za bezvadné a respektovat je i se všemi jeho účinky (což není možné vyloučit ani připojenou poznámkou), a to až do doby, než by bylo stanoveným postupem opraveno nebo zrušeno.
21. V případě stěžovatele jako "zachované doklady" zjevně posloužily kupní smlouva a znalecký posudek, přičemž hodnocení, zda prokazují či naopak vyvracejí, že šlo o prostory, které byly povoleny za účelem bydlení, případně v jakém rozsahu (např. pouze u dvou bytů, u třetího nikoliv), je věcí zjišťování skutkového stavu, které přísluší obecným soudům. V tomto ohledu nemá Ústavní soud k postupu správních soudů výhrad, přičemž jejich závěry o skutkovém stavu nejsou zjevně v rozporu se skutkovými zjištěními, a tomu odpovídají i právní závěry, které soudy a ostatně i správní orgány učinily. Za popsaného stavu tedy bude pasport sloužit jako podklad pro další kroky stavebního úřadu a vlastníka stavby, které by měly vést k uvedení faktického a právního stavu dotčených prostor do souladu (např. v řízení o změně v užívání stavby podle §126, řízení o odstranění takové části stavby podle §129 apod.).
22. Lze proto uzavřít, že stavební úřad musí vždy nejprve učinit závěr o legálnosti stavby a teprve poté může pasport stavby ověřit, čím "aktivuje" zákonem stanovenou domněnku o účelu užívání takové stavby (neexistují-li příslušné dokumenty). Ustanovení §125 odst. 2 věta první stavebního zákona je jedním ze způsobů určení účelu stavby dle stavebního zákona, ke kterému v případě neexistence dokladů o účelu dochází ex lege a platí domněnka, že stavba je určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena. Určení účelu stavby dle tohoto ustanovení je tedy nutné rovněž považovat za určení dle stavebního zákona, a odpovídalo by požadavku §25 odst. 5 zákona o státní sociální podpoře. V nyní posuzovaném případě však tyto závěry aplikovat nelze, neboť nejde o případ, kdy nebyly doklady o účelu stavby zachovány.
23. Jak již bylo uvedeno výše, proti přijatým právním závěrům Nejvyššího správního soudu, ale i krajského soudu nemá Ústavní soud ze svojí pozice orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) výhrad, odůvodnění napadeného rozhodnutí odpovídá požadavkům na ně kladeným, přitom použitá argumentace krajského i kasačního soudu je konzistentní a Ústavní soud neshledává, že by byla projevem svévole či byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti. Ústavní soud tedy při rozhodování Nejvyššího správního soudu neshledal pochybení, které by bylo teprve možné vyhodnotit jako zásah do ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele, a mohlo by tak být důvodem pro jeho kasační zásah.
24. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. července 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu