ECLI:CZ:US:2022:3.US.1722.21.1
sp. zn. III. ÚS 1722/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka, o ústavní stížnosti obce Hracholusky, sídlem Hracholusky 8, zastoupené JUDr. Václavem Kaskou, advokátem, sídlem Žižkova třída 1914/1a, České Budějovice, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. dubna 2021 č. j. 1 Afs 132/2019-76 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. února 2019 č. j. 57 Af 13/2018-42, a o návrhu s ní spojeném na zrušení §42 odst. 2 věty druhé zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích jako účastníků řízení, a Odvolacího finančního ředitelství, sídlem Masarykova 427/31, Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno její právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na soudní ochranu a přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, jakož i čl. 2 odst. 2 Listiny. Spolu s ústavní stížností se stěžovatelka podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení §42 odst. 2 věty druhé zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.
2. Ústavní soud si za účelem posouzení opodstatněnosti a důvodnosti ústavní stížnosti vyžádal soudní spis vedený Krajským soudem v Českých Budějovicích (dále jen "krajský soud") sp. zn. 57 Af 13/2018 a soudní spis vedený Nejvyšším správním soudem sp. zn. 1 Afs 132/2019. Z ústavní stížnosti a vyžádaných soudních spisů se podává, že stěžovatelce byla na základě dvou rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 24. 7. 2015 poskytnuta dotace z podprogramu Obnova obecního a krajského majetku po živelních pohromách v roce 2013, a to na realizaci akce "Obnova místních komunikací v obci Hracholusky - osada Žitná - po přívalových deštích v roce 2013", a akce "Obnova místních komunikací v obci Hracholusky po přívalových deštích v roce 2013". Finanční úřad pro Jihočeský kraj (dále jen "správce daně") následně při daňové kontrole zjistil, že stěžovatelka zadala v rámci každé z akcí samostatnou veřejnou zakázku malého rozsahu na stavební práce, a to mimo režim zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v tehdy účinném znění (dále jen "zákon o veřejných zakázkách"), pročež vydal dne 24. 1. 2018 platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 1 674 336 Kč. Vedlejší účastník na základě odvolání stěžovatelky správním rozhodnutím ze dne 24. 9. 2018 č. j. 40269/18/5000-10480-712342 změnil platební výměr tak, že snížil výši odvodu z 25 % částky použité na financování veřejných zakázek na 15 % této částky, tedy z původně stanovené výše odvodu 1 674 336 Kč na 1 004 602 Kč.
3. Proti správnímu rozhodnutí vedlejšího účastníka podala stěžovatelka správní žalobu, kterou krajský soud zamítl jako nedůvodnou. Zdůraznil, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl stanoven na základě zjištění, že stěžovatelka neprovedla jedno zadávací řízení na obě veřejné zakázky, ale rozdělila je do dvou samostatných zadávacích řízení, čímž porušila §13 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, což naplňuje skutkovou podstatu neoprávněného použití peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu. Při posuzování, zda zadavatel rozdělil předmět jediné veřejné zakázky na více veřejných zakázek v rozporu se zákonem, je potřeba podle krajského soudu přihlížet ke všem místním, časovým, věcným, funkčním
a technologickým souvislostem předmětů případných jednotlivých veřejných zakázek, kdy za jednu veřejnou zakázku je možné považovat i relativně samostatná plnění. Poptává-li zadavatel plnění svou povahou totožné či obdobné v témže časovém období a za týchž podmínek, pak je nutno takové plnění zadávat jako jedinou veřejnou zakázku. Krajský soud dospěl k závěru, že obě veřejné zakázky byly vypsány za účelem opravy místních komunikací postižených živelní pohromou; šlo o práce s obdobným charakterem na obdobném místě a v obdobném čase provedené pro stěžovatelku (body 30 a 31 odůvodnění).
4. Skutečnost, že stěžovatelka požádala o dotaci na každou z akcí zvlášť, podle krajského soudu neznamená, že předmět zakázek neplní stejnou funkci. V obou případech byl rovněž osloven obdobný okruh dodavatelů (místní stavební firmy) a byl stěžovatelkou vybrán stejný zhotovitel. Krajský soud se proto ztotožnil se závěrem vedlejšího účastníka, podle něhož měly být obě veřejné zakázky zadány jako jedna podlimitní veřejná zakázka a v případě dílčích technologických odlišností mohla stěžovatelka uzavřít více smluv o dílo s několika zhotoviteli. Uvedla-li stěžovatelka ve správní žalobě jako důvod pro stanovení odvodu pouze porušení poskytovatelem taxativně stanovených podmínek, pomíjí skutečnost, že odvod lze stanovit rovněž za porušení právního předpisu, včetně porušení rozpočtové kázně spočívající v neoprávněném použití peněžních prostředků ze státního rozpočtu podle §44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
5. Nejvyšší správní soud v senátu složeném z předsedy JUDr. Ing. Filipa Dienstbiera, Ph.D. soudce JUDr. Tomáše Langáška, LL.M. a soudkyně Mgr. Veroniky Bartoňové (viz dále) kasační stížnost zamítl. Ztotožnil se přitom s názorem krajského soudu, že u zkoumaných veřejných zakázek byla naplněna kritéria jejich souvislosti (bod 38 odůvodnění). Nejvyšší správní soud zdůraznil, že "výčet podmínek ... jednoznačně není taxativním výčtem veškerých právních povinností stěžovatelky, nýbrž jde pouze o podmínky, které stanovuje poskytovatel dotace. Právní předpisy ... je však třeba rovněž dodržovat. Výklad, že by měl poskytovatel v podmínkách vypočítat všechny povinnosti vyplývající pro stěžovatelku z právních předpisů, by byl absurdní. Neoprávněnost použití peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu tedy byla zapříčiněna porušením povinnosti stanovené právním předpisem, nikoli porušením podmínek, za kterých byly peněžní prostředky poskytnuty" (bod 44 odůvodnění). Podotkl zároveň, že vedlejší účastník při vydání správního rozhodnutí postupoval v souladu se zásadou proporcionality, když mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší odvodu předepsaného za porušení rozpočtové kázně, byl rozumný poměr.
II.
Argumentace stěžovatelky
6. Stěžovatelka v prvé řadě namítá porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny v řízení o její kasační stížnosti. Uvádí, že "v souladu s rozvrhem práce Nejvyššího správního soudu platným v době nápadu kasační stížnosti, tj. rozvrhem práce pro rok 2019, došlo k vymezení okruhu zákonných soudců tak, že věcí se bude zabývat, projedná ji a rozhodne první senát ve složení JUDr. Josef Baxa, JUDr. Lenka Kainová a JUDr. Filip Dienstbier ... Následně však byli účastníci řízení informováni přípisem ze dne 1. 6. 2020 o tom, že ... se podle páté změny rozvrhu práce na rok 2019 ze dne 27. 8. 2019 a ve spojení s rozvrhem práce na rok 2020 předmětnou věcí zabývá, projedná ji a rozhodne šestý senát ve složení JUDr. Filip Dienstbier, JUDr. Tomáš Langášek a Mgr. Sylva Šiškeová... Nakonec, až v dubnu 2021, rozhodl o kasační stížnosti senát č. 6 opět v jiném složení, a to JUDr. Filip Dienstbier, JUDr. Tomáš Langášek a Mgr. Veronika Baroňová." Nahlédnutím do páté změny rozvrhu práce z roku 2019 měla stěžovatelka zjistit, že soudce JUDr. Ing. Filip Dienstbier byl s účinností od 1. 9. 2019 skutečně přeřazen do šestého senátu. Důvody tohoto přeřazení však nebyly podle stěžovatelky ve změně rozvrhu práce "dostatečně transparentně objasněny - když v úvodu opatření bylo pouze obecně uvedeno, že se tak děje s ohledem na potřebu nového rozdělení prací u soudu". V důsledku přeřazení soudce zpravodaje do jiného senátu, byť provedeného formou změny rozvrhu práce, nemohou být podle stěžovatelky účastníkům odňati ostatní zákonní soudci původního senátu, působí-li i nadále u téhož soudu. Dále stěžovatelka upozorňuje na to, že soudce prof. JUDr. Petra Průchu, CSc. nahradila Mgr. Sylva Šiškeová a ještě později Mgr. Baroňová, která v dané věci nakonec spolurozhodovala.
7. V další části ústavní stížnosti stěžovatelka zpochybňuje správnost závěrů správních soudů, které přisvědčily postupu vedlejšího účastníka. Soudům zejména vytýká, že vykládají souvislost předmětů jednotlivých veřejných zakázek "mimořádně přísně", přičemž pojem místní, časové, věcné, funkční a technologické souvislosti není v právní úpravě zákona o veřejných zakázkách obsažen, resp. vymezen. V oblasti veřejných zakázek a dotační politiky by mělo podle stěžovatelky platit, že "pokud v konkrétním případě není zjištěno úmyslné, opakované či elementární porušení zákona, nemělo by být vůbec přistupováno k rozsáhlým finančním postihům, systémově shodným s postihy závažných a mnohdy i úmyslných porušení velkými hráči". Podle stěžovatelky soudy dostatečně nezohlednily §13 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách, resp. přehlédly, že toto ustanovení se nevztahuje na stavební práce, ale pouze na dodávky a služby. Jejich přístup byl formalistický a neochránil její dobrou víru v akty státní moci.
III.
Vyjádření dalších účastníků řízení k ústavní stížnosti
8. Ústavní soud si vyžádal soudní spisy od obou soudů - účastníků řízení, jakož i jejich vyjádření k ústavní stížnosti. Nejvyšší správní soud přitom vyzval k tomu, aby se vyjádřil zejména k tvrzenému porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny, resp. k přijatým změnám rozvrhu práce.
9. Krajský soud ve svém vyjádření pouze odkázal na odůvodnění rozhodnutí, uvedl, že na závěrech v něm uvedených nadále trvá, a považuje ústavní stížnost za nedůvodnou.
10. Nejvyšší správní soud navrhl, aby Ústavní soud odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, neboť nedošlo k žádnému porušení práv stěžovatelky. Připustil, že posuzované věci se dotklo hned několik změn ve složení rozhodujícího senátu, ty však byly provedeny v souladu se zákonem o soudech a soudcích změnami rozvrhu práce, které byly vyvolány "neodvratnými vnějšími okolnostmi, respektive nutností zajistit při rozhodování Nejvyššího správního soudu co možná nejlepší naplnění požadavku účinné soudní ochrany v situaci průběžných personálních obměn jeho soudcovského sboru a mimořádného zatížení soudu kasačními stížnostmi a další agendou", nikoliv libovůlí Nejvyššího správního soudu. Konkrétně je ve vyjádření ozřejměno, že "ke změně č. 5 rozvrhu práce z roku 2019 došlo v návaznosti na úmrtí JUDr. Jany Brothánkové, jedné z předsedkyň šestého senátu, a v očekávání nutného zániku funkce dalšího z předsedů tohoto senátu, prof. JUDr. Petra Průchy, CSc., ke konci roku 2019 z důvodu dosažení zákonem stanoveného věku. Vznikla tak objektivní potřeba doplnění šestého senátu a to o osobu s funkcí předsedy senátu, přičemž JUDr. Dienstbier byl v té době ... jediným předsedou senátu, zařazeným ve svém (prvním) senátu na třetím místě (a tedy zbytný pro chod tohoto senátu). O všech dosud nerozhodnutých věcech přidělených do té doby podle rozvrhu práce JUDr. Dienstbierovi (nebylo-li dosud započato jejich meritorní projednávání), bylo rozhodnuto tak, že budou projednány
a rozhodnuty za předsednictví původního soudce zpravodaje a předsedy senátu JUDr. Dienstbiera v šestém soudním oddělení. Jednalo se prakticky o jediný možný způsob v situaci, kdy průměrný počet neskončených věcí na soudce byl cca 100 a roční nápad nových věcí činí dlouhodobě cca 150 věcí, přičemž o absolutní většině z nich je rozhodováno meritorně. Přijaté řešení rovněž odpovídalo tehdejší praxi na Nejvyšším správním soudu a ostatně i nedávné úpravě rotace na Ústavním soudu.... V projednávané věci (a ostatně i ostatních touto změnou rozvrhu práce dotčených věcí) byly k datu změny provedeny toliko přípravné procesní úkony... Není pravdou, že by došlo k přerozdělení věcí mezi ostatní soudce, členy šestého senátu, jak uvádí stěžovatelka. Soudcem zpravodajem a předsedou senátu zůstal vždy JUDr. Dienstbier. Ke změně soudce zpravodaje a předsedy senátu by naopak muselo dojít
v případě, že by věci byly rozhodovány v prvním soudním oddělení i po odchodu JUDr. Dienstbiera do šestého soudního oddělení". K následným změnám ve složení šestého senátu pak došlo v důsledku shora uvedeného zániku funkce soudce prof. JUDr. Petra Průchy, CSc. Soudkyně Mgr. Sylva Šiškeová byla do šestého senátu přidělena jako nová soudkyně Nejvyššího správního soudu pouze dočasně.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena advokátem podle
§29 až §31 zákona o Ústavním soudu a její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), když vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Ústavní soud připomíná, že není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy a contrario), nýbrž soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li jejich pravomocným rozhodnutím porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele. Ústavní stížnost byla podána samotnou obcí, nikoliv (též) jejím zastupitelstvem nebo s přiložením jeho usnesení o schválení podání ústavní stížnosti, a stěžovatelka v ústavní stížnosti, a to ani nepřímo, netvrdí porušení svého ústavně zaručeného práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy [srov. §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Obsahem ústavní stížnosti je toliko nesouhlas stěžovatelky s výkladem zákona o veřejných zakázkách provedeným soudy a tvrzení o porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud posoudil podání stěžovatelky jako "obecnou" ústavní stížnost podle shora uvedeného ustanovení Ústavy, nikoliv jako tzv. komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy.
13. V prvé řadě se Ústavní soud zabýval námitkou porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Podstatou tohoto práva je, aby ve věci nerozhodoval soudce určený ad hoc, ale soudce určený podle transparentních a předem známých pravidel (materiální prvek), která jsou konkretizována rozvrhem práce (formální prvek). Změna rozvrhu práce je možná jen tehdy, jestliže to vyžaduje potřeba nového rozdělení práce u soudu. Pouze v případě naplnění obou shora uvedených prvků lze hovořit o dodržení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny. Ústavní soud je toho názoru, že Nejvyšší správní soud těmto požadavkům dostál.
14. Není sporu o tom, že v průběhu řízení o kasační stížnosti došlo hned k několika změnám ve složení senátu, které se stěžovatelky dotkly. Žádná ze změn však nebyla provedena mimo rozvrh práce a ve věci nerozhodoval soudce určený ad hoc. Rozvrh práce Nejvyššího správního soudu pro rok 2019, resp. jeho relevantní změny, podle Ústavního soudu nevykazují takové ústavněprávní nedostatky (viz předchozí bod), které by odůvodňovaly zrušení napadeného rozhodnutí. Z vyjádření Nejvyššího správního soudu (srov. bod 10 výše) pak vyplývají jasné důvody, proč k předmětným změnám došlo. Nešlo o projev soudní svévole, nýbrž o nutnost vyvolanou neodvratnými vnějšími okolnostmi (smrt jedné ze soudkyň, zánik funkce dalšího soudce, pouze dočasné přidělení jedné ze soudkyň). Nadto považuje Ústavní soud za nutné zdůraznit skutečnost, že k datu změny rozvrhu práce byly v řízení o kasační stížnosti stěžovatelky provedeny pouze přípravné procesní úkony, přičemž soudce zpravodaj zůstal nezměněn. Jde-li o nesouhlas stěžovatelky se systémem tzv. rotace, je třeba uvést, že ten sám o sobě protiústavnost nezpůsobuje. Lze tak uzavřít, že ke shora popsaným změnám došlo transparentními změnami rozvrhu práce, vyvolanými potřebou nového rozdělení práce u Nejvyššího správního soudu. Ostatně stěžovatelka ani netvrdí, že by v důsledku změn ve složení senátu v její věci rozhodovali např. podjatí soudci, o čemž by nebyla informována.
15. Jde-li o další "okruh" námitek stěžovatelky, je třeba uvést, že postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a rozumnou základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v extrémním nesouladu, a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný. Ani zde Ústavní soud neshledal důvod ke kasačnímu zásahu.
16. Napadená soudní rozhodnutí jsou náležitě odůvodněna, přičemž soudy se řádně vypořádaly s námitkami stěžovatelky. Jejich argumentaci považuje Ústavní soud za ústavně souladnou a srozumitelnou. Ústavní soud nemůže přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že soudy postupovaly formalisticky, a že souvislost předmětů jednotlivých veřejných zakázek posoudily "mimořádně přísně". Jak je patrné již z rekapitulace obsahu rozhodnutí krajského soudu (body 3 a 4 výše), ten se zabýval všemi podstatnými rysy mezi oběma zakázkami a posoudil je ve vzájemných souvislostech. Soudy se též zabývaly přiměřeností stěžovatelce uloženého odvodu (viz již bod 51 odůvodnění rozsudku krajského soudu), jehož primárním účelem je vrácení (části) neoprávněně čerpaných veřejných prostředků. S námitkou stěžovatelky ohledně výkladu §13 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách se soudy rovněž vypořádaly (viz bod 43 odůvodnění rozsudku krajského soudu) - porušení tohoto ustanovení přitom stěžovatelce vedlejší účastník vůbec nevytýkal. Skutečnost, že stěžovatelka má o výsledku řízení jinou představu, ještě nezakládá porušení jejího práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, tím spíše, když nebyla omezena v žádném svém konkrétním subjektivním procesním právu.
17. Jelikož nebylo ve věci stěžovatelky shledáno porušení žádného jejího ústavně zaručeného práva, byla její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítnuta podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněná.
18. Odmítnutím ústavní stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost současně odpadá i základní předpoklad projednání návrhu na zrušení zákona, potažmo jeho ustanovení (srov. usnesení ze dne 3. 10. 1995 sp. zn. III. ÚS 101/95 nebo ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. III. ÚS 787/20). Návrh na zrušení §42 odst. 2 věty druhé zákona o soudech a soudcích, spojený s ústavní stížností, proto Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. května 2022
¨
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu