ECLI:CZ:US:2022:3.US.2537.21.1
sp. zn. III. ÚS 2537/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti obchodní společnosti ASJC a. s., sídlem Příkop 843/4, Brno, zastoupené Mgr. Zdeňkem Berkou, advokátem, sídlem Kobližná 71/2, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2021 č. j. 10 Afs 344/2020-53 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. září 2020 č. j. 14 Af 48/2019-127, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a České národní banky, sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo zasaženo do jejího ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i do práv zakotvených v čl. 1, čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny a v čl. 2 odst. 3 a 4, čl. 9 odst. 3, čl. 90 a čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Vedlejší účastnice řízení (žalovaná) rozhodla dne 11. 4. 2019 ve správním řízení o tom, že stěžovatelka (žalobkyně) se v letech 2005 a 2006 dopustila několika správních deliktů podle zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 7. 3. 2006, za což uložila stěžovatelce pokutu ve výši 500 000 Kč podle §157 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Stěžovatelka se jako obchodník s cennými papíry dopustila tzv. churningu (nadměrného obchodování) a spáchala správní delikty tím, že porušila pravidla obezřetného poskytování investičních služeb [§157 odst. 1 písm. k) zákona o podnikání na kapitálovém trhu] a pravidla jednání se zákazníky [§157 odst. 1 písm. m) zákona o podnikání na kapitálovém trhu].
3. Proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky podala stěžovatelka žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 30. 9. 2020 č. j. 14 Af 48/2019-127 zamítl.
4. Následnou kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 7. 2021 č. j. 10 Afs 344/2020-53 taktéž zamítl. Zásadní otázkou, kterou řešil Nejvyšší správní soud, bylo, zda stěžovatelčina odpovědnost za výše uvedené delikty zanikla v důsledku uplynutí deseti let od jejich spáchání ve smyslu §46e odst. 3 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ČNB"), ačkoliv převážnou část z této doby se vedla řízení před správními soudy. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že mezní prekluzivní (respektive slovy zákona promlčecí) doba podle §46e odst. 3 poslední věty zákona o ČNB se nevztahuje na dobu, po kterou se vedlo soudní řízení správní, takže k zániku odpovědnosti stěžovatelky za správní delikty nedošlo. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že úprava běhu prekluzivní doby obsažená v §32 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "přestupkový zákon"), rozlišuje stavení a přerušení prekluze. V důsledku stavení prekluzivní doba neběží, v důsledku přerušení začne běžet prekluzivní doba nová. Hypotéza normy obsažená v §46e odst. 3 zákona o ČNB nepočítá se stavením prekluzivní doby, nýbrž pouze s jejím přerušením. Jazykovým výkladem lze tedy dospět k závěru, že limitující hranice deseti let míří jen na přerušení prekluzivní doby. Jinak řečeno, toto ustanovení znemožňuje, aby si správní orgán po libovolně dlouhou dobu vytvářel nové prekluzivní doby. Ustanovení §46e odst. 3 zákona o ČNB ostatně svým zněním odpovídá přesně §32 odst. 3 přestupkového zákona (vyjma konkrétního určení délky prekluzivní doby), obě ustanovení je proto třeba vykládat stejně. Nepřisvědčil stěžovatelčině argumentaci, že by právě podaným výkladem §32 odst. 3 přestupkového zákona a §46e odst. 3 věty poslední zákona o ČNB mohlo dojít k tomu, že by se přestupková řízení vedla celá desetiletí. Právě skutečnost, že je to správní orgán, kdo je omezen některým z uvedených pravidel, efektivně zajištuje konečnost řízení před správním orgánem. Nejvyšší správní soud neuznal dále námitku stěžovatelky, že nebylo zřejmé, jakým způsobem (na základě jakých údajů) dospěla vedlejší účastnice řízení k tomu, že se stěžovatelka dopustila tzv. nadměrného obchodování [srov. §15 odst. 1 písm. a) a písm. f) ve spojení s §157 odst. 1 písm. m) zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve znění účinném do 7. 3. 2006]. Ve shodě s městským soudem vysvětlil, proč vedlejší účastnici řízení nelze vytýkat, jakým způsobem v projednávané věci použila ukazatele TR a C/E a na základě čeho dospěla k závěru o porušení pravidel jednání stěžovatelky vůči zákazníkům. Nejvyšší správní soud dále ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že vedlejší účastnice řízení nemusela provádět výslechy svědků navrhované stěžovatelkou, když skutečnost, že stěžovatelka nepozbyla kontrolu nad účty zákazníků (a dopustila se tak nadměrného obchodování), vyplynula dostatečně z listinných podkladů ve správním spisu. Ztotožnil se i s názorem městského soudu, že vedlejší účastnice řízení správně vymezila začátek trvání pokračujícího přestupku a dostatečně individualizovala přestupek tak, aby nemohl být zaměněn s jiným.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá porušení svých shora uvedených ústavně zaručených práv. Nejprve shrnuje dosavadní průběh řízení, včetně řízení souvisejících s nyní probíhajícím řízením, která se týkala těch rozhodnutí vedlejší účastnice řízení, která byla zrušena pro nezákonnost.
6. Nesouhlasí především s aplikací a výkladem §46e odst. 3 věta druhá zákona o ČNB a se závěrem, že nedošlo k zániku odpovědnosti za přestupek i přes uplynutí doby deseti let. V této souvislosti namítá i nesprávný výklad obecných ustanovení o promlčecí době (srov. §29 až 32 přestupkového zákona). Správním soudům vytýká, že se nezabývaly důsledky uplynutí maximální možné desetileté promlčecí doby stanovené v §46e odst. 3 věta druhá zákona o ČNB a účelu, pro který byla tato promlčecí doba stanovena. Dále se soudy nevypořádaly s otázkou, zda nezákonné rozhodnutí vydané správním orgánem má mít účinky spojené s vydáním rozhodnutí ve věci v podobě založení běhu nové promlčecí doby. Podle stěžovatelky by správní rozhodnutí, které bylo zrušeno jako nezákonné, nemělo mít žádné důsledky pro účastníka řízení, tedy ani v podobě založení běhu nové promlčecí doby. Poukazuje na účel plynutí doby, jímž určitě není, aby řízení probíhalo "do nekonečna". Pro výklad výše uvedených ustanovení je podstatný i §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, který stanovuje správnímu orgánu časový limit pro vydání rozhodnutí.
7. Opakovaně upozorňuje na to, že od spáchání přestupku uplynulo již patnáct let, přičemž tato doba má vliv na právní jistotu. Stěžovatelka rovněž podává podrobný výklad a rozbor §46a odst. 3 zákona o ČNB, s tím, že k zániku odpovědnosti za přestupek musí dojít nejpozději uplynutím deseti let od jeho spáchání. Správní soudy také řádně nevyřešily vztah speciality mezi §32 odst. 1 přestupkového zákona a §46e odst. 3 zákona o ČNB. Ustanovení §46e odst. 3 věta druhá zákona o ČNB, jako lex specialis, stanovuje podle stěžovatelky dobu deseti let od spáchání přestupku jako maximální možnou dobu, jejímž uplynutím dochází bez ohledu na běh promlčecí doby a existenci institutů modifikujících délku promlčecí doby (např. přerušení nebo nezapočítávání dob) k zániku odpovědnosti za přestupek. Tento moment je zdůrazněn i v důvodové zprávě k zákonu č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
8. Stěžovatelka dále poukazuje na důležitou zásadu v oblasti výkladu právních předpisů vrchnostenského práva, podle níž je v případě možných více v úvahu připadajících výkladů norem nutno užít výkladu výhodnějšího pro slabší subjekt tohoto vztahu. Analogii pro stanovení maximální doby, po jejímž uplynutí zaniká odpovědnost za přestupek, spatřuje např. v zákoně č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně v jeho §148 odst. 4 a 5 (lhůta pro stanovení daně). S dobou, která uplynula od spáchání přestupku je pak spojena i obtížná možnost dokazování, zejména výslechy svědků, což byl důvod pro nepřipuštění provedení těchto důkazů městským soudem. Nepřipuštěním provedení těchto důkazů tak byla stěžovatelce odebrána možnost bránit se a prokázat svá tvrzení.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána soudní rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
10. Ústavní soud předesílá, že není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu oprávnění vykonávat dozor nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
11. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky se závěry správních soudů ohledně uplynutí prekluzivní (promlčecí) doby za spáchání přestupku v oblasti obchodování s cennými papíry. Stěžovatelka Ústavnímu soudu předkládá poměrně rozsáhlý rozbor dané problematiky (zejména výklad §46e odst. 3 zákona o ČNB), který se však pohybuje vesměs v rovině podústavního práva a ani nenaznačuje ambici posunout celou věc do ústavněprávní roviny.
12. V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud provedeným jazykovým výkladem §46e odst. 3 zákona o ČNB ve spojení s §32 přestupkového zákona dospěl k závěru, že v případě stavení prekluzivní (promlčecí) doby z důvodu probíhajícího soudního řízení před správním soudem se limit deseti let vedoucí k zániku odpovědnosti za přestupek neuplatní, neboť tento limit platí pouze pro případy, kdy se prekluzivní (promlčecí) doba přerušuje (srov. §32 odst. 2 přestupkového zákona), o což však v dané věci nešlo, neboť prekluzivní (promlčecí) doba se z důvodu probíhajícího řízení před správními soudy stavěla (obdobná konstrukce je zakotvena i v §41 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Stěžovatelka se obdobně jako již v kasační stížnosti dovolává výkladu jiného, pro ni příznivějšího. Ústavní soud opakovaně připomíná [srov. např. usnesení ze dne 21. 10. 2008 sp. zn. I. ÚS 1296/08 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)], že není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, což také v posuzované věci učinil.
13. V této souvislosti se rovněž sluší připomenout, že spočívá-li argumentační podstata ústavní stížnosti v pouhé polemice s právními (popř. skutkovými) závěry obecných soudů, aniž by stěžovatelka svůj protichůdný názor vybavila relevantní argumentací ústavněprávní, staví takto pojatá ústavní stížnost Ústavní soud do pozice další instance v systému obecného soudnictví, která mu, jak již bylo naznačeno výše, nepřísluší. Ústavní soud v řadě případů judikoval, že mu nepřísluší přehodnocovat skutkové a právní závěry obecných soudů. Rovněž výklad jiných než ústavních předpisů i jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou samostatnou záležitostí obecných soudů. Skutečnost, že soud vyslovil právní názor, s nímž se stěžovatelka neztotožnila, nezakládá sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti.
14. Namítala-li stěžovatelka, že výklad provedený Nejvyšším správním soudem ve svém důsledku znamená, že řízení o přestupku může probíhat v podstatě neomezenou dobu, což představuje zásah do jejích ústavně zaručených práv, Ústavní soud podotýká, že v Listině, ani jinde v ústavním pořádku nenajdeme záruku základního práva na zakotvení nějaké promlčecí doby vůbec, natož konkrétní doby. Ústavní pořádek toliko vyžaduje, aby zákonodárce popsal znaky skutkové podstaty přestupku a stanovil za ně hrozící sankci (čl. 39 Listiny), přičemž o něm ve finále může rozhodovat jen soud. Stěžovatelce lze nicméně přisvědčit v tom, že důvody pro zakotvení promlčení mají svoji nepochybnou racionalitu. Plynutím času je totiž skutečně obtížné prokázat protiprávní jednání, resp. nacházet důkazy na obranu před postupem správních orgánů, postupně odeznívá jeho nebezpečnost a rovněž funkce sankce dává smysl především tehdy, když přijde co možná nejdříve od spáchání přestupku. Jak již však bylo řečeno výše, tyto aspekty se nacházejí především v rovině podústavního práva.
15. Ústavní soud uzavírá, že přesvědčení stěžovatelky o zkrácení jejích ústavně zaručených práv bylo založeno výhradně na nesouhlasu se závěry správních soudů. Právo na soudní ochranu, jehož porušení se stěžovatelka dovolávala, nezaručuje přímo a bezprostředně nárok na rozhodnutí požadované účastníkem řízení, ale nárok na spravedlivé soudní řízení v souladu s příslušnými procesními předpisy. Této možnosti stěžovatelka využila. Nesouhlas stěžovatelky s rozhodnutím neodpovídajícím jejím požadavkům nezakládá bez dalšího opodstatněnost ústavní stížnosti. Soudy v posuzovaném případě naplnily požadavek zakotvený v čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i v čl. 2 odst. 2 Ústavy. Proto Ústavní soud neshledal stěžovatelkou tvrzený zásah.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal porušení ústavně zaručených práv a svobod stěžovatelky, rozhodl o ústavní stížnosti mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu tak, že ji jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2022
Vojtěch Šimíček v. r.
předseda senátu