ECLI:CZ:US:2022:4.US.1641.22.1
sp. zn. IV. ÚS 1641/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Imex Group, s. r. o., sídlem Milíčova 1343/16, Ostrava, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. dubna 2022 č. j. 4 As 355/2021-41 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. října 2021 č. j. 15 A 129/2019-57, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva průmyslu a obchodu, sídlem Na Františku 1039/32, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení rozsudků označených v záhlaví s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená v čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a byl porušen čl. 95 odst. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti a napadených rozsudků se podává, že stěžovatelka žádala vedlejšího účastníka dne 12. 10. 2005 o udělení licence k vývozu vojenského materiálu (velkorážového střeliva) do Bulharské republiky. V žádosti navrhla dobu platnosti licence do 31. 12. 2005; dne 16. 12. 2005 pak požádala o změnu termínu platnosti licence do 28. 2. 2006. Dne 30. 11. 2005 vydalo Ministerstvo zahraničních věcí negativní stanovisko k vydání požadované vývozní licence. Dne 6. 2. 2006 vydal vedlejší účastník rozhodnutí, kterým stěžovatelce licenci neudělil, a rozklad stěžovatelky proti němu zamítl ministr průmyslu a obchodu (dále jen "ministr") rozhodnutím ze dne 8. 3. 2007. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") rozsudkem ze dne 22. 9. 2009 č. j. 6 Ca 107/2007-73. Ke kasační stížnosti stěžovatelky tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 12. 2010 č. j. 9 As 60/2010-125 a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Městský soud následně rozsudkem ze dne 29. 6. 2011 č. j. 6 A 274/2010-161 zrušil rozhodnutí ministra ze dne 8. 3. 2007 a věc mu vrátil k dalšímu řízení, který rozhodnutím ze dne 13. 5. 2015 opětovně zamítl rozklad stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí vedlejšího účastníka ze dne 6. 2. 2006. Stěžovatelka se proti tomuto rozhodnutí opět bránila žalobou, které městský soud rozsudkem ze dne 14. 3. 2019 č. j. 8 A 127/2015-60 vyhověl a rozhodnutí ministra ze dne 13. 5. 2015, jakož i rozhodnutí vedlejšího účastníka ze dne 6. 2. 2006, zrušil a věc vrátil ministru k dalšímu řízení. Městský soud v tomto rozsudku mimo jiné konstatoval, že vzhledem k časovému omezení doby platnosti požadované licence bude muset vedlejší účastník vyhodnotit žádost jako zjevně bezpředmětnou a řízení o ní zastavit podle §66 odst. 1 písm. g) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Poté vedlejší účastník vydal rozhodnutí ze dne 30. 4. 2019 č. j. MPO 48312/2005, kterým v souladu se závazným právním názorem městského soudu zastavil řízení, jelikož se žádost stala zjevně bezpředmětnou. Stěžovatelka dne 30. 5. 2019 požádala o změnu termínu platnosti licence. Podaný rozklad zamítl ministr rozhodnutím ze dne 12. 7. 2019 č. j. MPO 54089/2019 a podanou žalobu proti tomuto rozhodnutí městský soud napadeným rozsudkem zamítl.
3. Kasační stížnost proti v záhlaví uvedenému rozsudku městského soudu zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. V odůvodnění uvedl, že z důvodu plynutí času se žádost stěžovatelky stala bezpředmětnou, jelikož již uplynula doba, po kterou měla případná licence platit. I kdyby tak správní orgány vydaly stěžovatelce licenci k vývozu vojenského materiálu, pro stěžovatelku by tato skutečnost neměla význam nejenom z důvodu neaktuálnosti časového údaje licence, ale též z důvodu změny povolovacího režimu pro vývoz vojenského materiálu souvisejícího se vstupem Bulharské republiky do Evropské unie. Měla-li by stěžovatelka stále zájem na udělení licence k vývozu vojenského materiálu do Bulharské republiky, mohla si požádat o udělení licence k transferu uvnitř Evropské unie. Podle Nejvyššího správního soudu neaktuálnost navržené doby platnosti licence nepředstavovala odstranitelnou vadu žádosti, proto správní orgány nebyly povinny vyzývat ke změně neaktuálního data. Dispozice s žádostí byla v rukou stěžovatelky, která ostatně o změnu doby platnosti licence požádala v roce 2005. Stěžovatelka mohla o změnu doby platnosti licence požádat po zrušení rozhodnutí obou stupňů správních orgánu rozsudkem městského soudu sp. zn. 8 A 127/2015, kde bylo uvedeno, že s ohledem na požadovanou platnost licence bude muset vedlejší účastník řízení pro bezpředmětnost žádosti zastavit. Stěžovatelka sice o změnu platnosti licence požádala, avšak opožděně (dne 30. 5. 2019) až v rozkladovém řízení, jelikož podle §41 odst. 8 správního řádu lze povolit změnu obsahu podání pouze do vydání prvostupňového rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že žadatel může disponovat s předmětem řízení, není pravda, že by byl vyloučen soudní přezkum v těch případech, kdy doba platnosti v požadovaném rozhodnutí již uplynula. K uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím postačují výše uvedené rozsudky městského soudu, kterými byla předchozí rozhodnutí správních orgánů zrušena. Nejvyšší správní soud nepovažoval za vadu řízení ani to, že městský soud neodročil jednání. Právní zástupce stěžovatelky sice tvrdil, že v době jednání má dovolenou, avšak tuto skutečnost nijak městskému soudu nedoložil.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Podle stěžovatelky byla původní žádost v době podání kompletní a bez vad, avšak vadu (v žádosti uvedenou dobu platnosti licence) začala obsahovat důsledkem plynutí času. Správní orgány ji měly vyzvat postupem podle §45 odst. 2 správního řádu, aby tuto vadu odstranila. Neodstraněná odstranitelná vada nemůže odůvodňovat postup podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu a způsobit zastavení řízení pro bezpředmětnost žádosti. Nynější řízení je vedeno pro to, aby bylo ověřeno, zda prvostupňový správní orgán postupoval řádně, či nikoliv. Než bude pravomocně řízení ukončeno, nemůže stěžovatelka uplatňovat nárok za náhradu škody za nezákonné rozhodnutí. Dojde-li však k zastavení řízení podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu, bude se muset stěžovatelka domáhat náhrady škody pouze za nesprávný úřední postup, nikoliv nezákonné rozhodnutí, což je pro ni výrazně horší postavení.
5. V důsledku názoru Nejvyššího správního soudu o tom, že žadatel může disponovat s předmětem žádosti, musí žadatel dopředu předpokládat, kolikrát bude rozhodnutí správních orgánů zrušeno a podle toho určit dobu platnosti licence, kterou požaduje. Taková povinnost je nesplnitelná. Správní orgány mají rozhodovat na základě právního a skutkového stavu platného v době vydání rozhodnutí, a tak se měly zabývat hodnocením skutkového stavu v daném regionu v době rozhodování.
6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že v řízení před městským soudem navrhovala k provedení důkazy, které však městský soud neprovedl a ani neuvedl důvod, proč tak neučinil. Těmito důkazy poukazovala na nepřezkoumatelnost závazného stanoviska Ministerstva zahraničních věcí.
7. Za vadu řízení považuje stěžovatelka i neodročení jednání před městským soudem z důvodu plánované zahraniční dovolené jejího právního zástupce. Agenda mezinárodního obchodu s vojenským materiálem je velmi specifická a mimořádně citlivá oblast, proto se stěžovatelce nepodařilo sehnat substituci. Jiné soudy z důvodu dovolených jednání odročují, a to dokonce i na základě žádostí žalovaných, kteří mají celé odbory právníků. Otázka odročování je značně roztříštěná, nepředvídatelná a není dostatečně judikaturně řešena.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byly vydány rozsudky napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody; není tedy jeho úkolem přezkoumat věc z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Tím orgánem, jemuž přísluší výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, je Nejvyšší správní soud. Při výkonu této pravomoci je i Nejvyšší správní soud povinen vykládat a používat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. nález ze dne 18. 12. 2002 sp. zn. II. ÚS 369/01 (N 156/28 SbNU 401)]. V kontextu své dosavadní judikatury je Ústavní soud oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, bylo-li použití podústavního práva v daném konkrétním případě učiněné Nejvyšším správním soudem důsledkem výkladu, který by extrémně vybočil z kautel zakotvených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ho bylo možné kvalifikovat jako použití práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95) nebo ze dne 6. 11. 2003 sp. zn. IV. ÚS 239/03 (N 129/31 SbNU 159)].
10. Těžištěm posuzované věci je otázka, zda uplynutí doby, na kterou stěžovatelka požadovala licenci, je vadou žádosti, kterou měly správní orgány odstranit výzvou podle §45 odst. 2 správního řádu, a rovněž otázka, zda uplynutí dané doby způsobuje bezpředmětnost žádosti, resp. řízení, které je nutné zastavit podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu. Jde tak pouze o výklad zákona. Stěžovatelčina argumentace je především obecným nesouhlasem s právními závěry Nejvyššího správního soudu, avšak pouhý nesouhlas s právním názorem vysloveným v napadeném rozhodnutí nemůže založit opodstatněnost ústavní stížnosti. Jak již bylo uvedeno výše, výklad podústavního veřejného práva je primárně svěřen správním soudům. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku uvedl, že náležitostí žádosti bylo uvedení doby, na kterou stěžovatelka požadovala licenci. Tato náležitost byla splněna, přičemž na neaktuálnost této doby nelze nahlížet jako na absenci navržení doby platnosti licence. Dispozice se žádostí byla v rukou stěžovatelky. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že neaktuálnost doby platnosti licence není vadou žádosti. Tento názor je logický, odůvodněný a Ústavní soud ho neshledává neústavním. V otázce bezpředmětnosti žádosti Ústavní soud obdobně nepovažuje za neústavní názor správních soudů, podle kterého by vydání rozhodnutí (ať už kladného či záporného) nemohlo nijak zasáhnout do právní sféry stěžovatelky, neboť doba, na kterou stěžovatelka požadovala vydání licence, dávno uplynula, proto by nemohla uskutečnit vývoz zbraní do Bulharské republiky. Stěžovatelka ostatně sama v ústavní stížnosti uvedla, že spor nadále vede nikoli proto, že chce uskutečnit obchod z roku 2005, ale pouze z toho důvodu, že se chce domoci lepšího postavení pro následné řízení o náhradě škody za nezákonné rozhodnutí. K této její námitce správní soudy uvedly, že pro řízení o náhradě škody za nezákonné rozhodnutí, nikoliv pouze za nesprávný úřední postup, stěžovatelce postačují zrušující rozsudky správních soudů z předchozích let a není nutné trvat na ukončení řízení jiným způsobem než jeho zastavením. Ani na této úvaze Ústavní soud neshledává žádné kvalifikované vady, které by měl svým kasačním nálezem napravit.
11. Stěžovatelčina úvaha (rekapitulovaná výše v bodě 5.) není zcela pochopitelná. Nejvyšší správní soud uvedl, že je v dispozici žadatele, na jakou dobu platnost licence požaduje. Je tak na něm, aby v případě delšího řízení změnil žádost tak, aby se nestala bezpředmětnou. Ostatně to taktéž stěžovatelka učinila ke konci roku 2005. Namítá-li stěžovatelka, že správním orgánům postačuje prodlužovat řízení, aby se žádost stala bezpředmětnou, Ústavní soud poukazuje na to, že právní řád obsahuje několik institutů, kterými se proti průtahům v řízení lze bránit, a to jak v řízeních před správními orgány, tak v řízeních před soudy. Namítá-li stěžovatelka, že správní orgány mají rozhodovat na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí, proto měly hodnotit skutkový stav v daném regionu v době vydání rozhodnutí, je nutné uvést, že ve správním řízení i soudním řízení bylo několikrát zopakováno, že v nyní posuzované věci se hodnotí pouze to, zda jsou splněny podmínky pro zastavení řízení, proto se žádost meritorně nehodnotí. Zjišťovat podmínky v regionu či aktualizovat závazné stanovisko, by bylo naprosto nadbytečné, a naopak v rozporu se zásadou procesní ekonomie a rychlosti řízení.
12. Stěžovatelka namítá, že městský soud nerozhodl o jí navržených důkazech. Ústavní soud nejprve uvádí, že v řadě svých rozhodnutí vyložil pojem tzv. opomenutých důkazů [srov. nálezy ze dne 24. 2. 2004 sp. zn. I. ÚS 733/01 (N 26/32 SbNU 239), ze dne 29. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 569/03 (N 87/33 SbNU 339), ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. IV. ÚS 570/03 (N 91/33 SbNU 377), ze dne 16. 6. 2005 sp. zn. II. ÚS 418/03 (N 125/37 SbNU 573) nebo ze dne 8. 12. 2009 sp. zn. I. ÚS 118/09 (N 254/55 SbNU 455)]. Neakceptování důkazního návrhu účastníka řízení lze založit pouze třemi důvody. Prvním je argument, podle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, podle kterého důkaz není s to ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, čili ve vazbě na toto tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument, podle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno. Důkazy navrhované stěžovatelkou měly prokazovat nepřezkoumatelnost závazného stanoviska Ministerstva zahraničních věcí, které se vyjadřovalo k věcnému hodnocení žádosti stěžovatelky. Městský soud na několika místech napadeného rozsudku uvedl, že předmětem posuzované věci je pouze otázka, zda řízení mělo být zastaveno pro bezpředmětnost žádosti, k věcnému hodnocení obsahu závazného stanoviska tak nebyl důvod. Městský soud sice přímo neuvedl, proč navrhované důkazy neprovedl, avšak z odůvodnění jeho rozsudku to lze bez pochybností seznat. Jde tak zjevně o první důvod, pro který není nutné provést navržené důkazy.
13. Stěžovatelka rovněž považuje za vadu řízení před městským soudem, že neodročil jednání, na které se zástupce stěžovatelky nemohl dostavit z důvodu zahraniční dovolené. Stěžovatelka v ústavní stížnosti zcela pomíjí názor Nejvyššího správního soudu, který k dané námitce uvedl, že povinností stěžovatelky je nejenom tvrdit důvody, proč se nemůže jednání zúčastnit, ale také je prokázat, což stěžovatelka neučinila. Stěžovatelka v ústavní stížnosti nenamítá, z jakého důvodu je tato úvaha nedostatečná. Stěžovatel v ústavní stížnosti musí uvádět vady, kterých se dopustil Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí prvostupňového soudu. Je to právě Nejvyšší správní soud jako soud poslední instance v soustavě soudů, který má poskytnout ochranu právům stěžovatelů, jehož postup Ústavní soud posuzuje. Není úlohou Ústavního soudu za stěžovatelku domýšlet její argumentaci [usnesení ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. IV. ÚS 41/20 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z https://nalus.usoud.cz)]. Namítá-li stěžovatelka, že praxe při odročování je velmi roztříštěná a nejednotná, Ústavní soud opakuje, že je to právě Nejvyšší správní soud, který rozhodováním o kasačních stížnostech zajišťuje jednotu postupů správních soudů (§12 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní) a za tím účelem může přijímat stanoviska a usnášet se na zásadních usneseních (§12 odst. 2 a 3 tohoto zákona). Vzhledem k tomu, že Ústavní soud řeší při rozhodování o ústavních stížnostech výlučně otázky ústavnosti, není-li rozdílná rozhodovací praxe obecných soudů na takové otázce postavena, nemá důvod do věci vstupovat (usnesení ze dne 26. 7. 2022 sp. zn. IV. ÚS 958/22). Odlišná rozhodovací praxe tak sama o sobě není důvodem pro vstup Ústavního soudu do řízení.
14. Vzhledem k výše uvedeným důvodům Ústavní soud nezjistil žádné porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených základních práv a svobod, a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. října 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu