ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.60.2010:125
sp. zn. 9 As 60/2010 - 125
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce:
Imex Group s.r.o., se sídlem Milíčova 1343/16, Ostrava, zastoupeného JUDr. Radkem
Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1,
proti rozhodnutí o rozkladu ministra průmyslu a obchodu ze dne 8. 3. 2007,
č. j. 11576/06/07400/01000, ve věci neudělení licence k vývozu vojenského materiálu,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2009,
č. j. 6 Ca 107/2007 - 73,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2009, č. j. 6 Ca 107/2007 - 73,
¨s e zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“),
kterým tento soud zamítl jeho žalobu podanou proti rozhodnutí ministra průmyslu
a obchodu ze dne 8. 3. 2007, č. j. 11576/06/07400/01000, jímž byl zamítnut rozklad
a potvrzeno rozhodnutí Licenční správy Ministerstva průmyslu a obchodu (dále též
„správní orgán“) ze dne 6. 2. 2006, č. j. 48312/05/11210/11200. Předmětným
rozhodnutím neudělil správní orgán podle ust. §18 písm. c) zákona č. 38/1994 Sb.,
o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona
č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 38/1994 Sb.“), stěžovateli licenci pro vývoz vojenského materiálu – detonátorů V 429E
do Bulharska, s odůvodněním, že tento vývoz není v současné době v souladu
se zahraničně politickými zájmy České republiky.
Jako právní důvody kasační stížnosti stěžovatel uvedl důvody uvedené v ust. §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel nejprve zmínil rozhodnutí Ústavního
soudu ze dne 13. 6. 2006, sp. zn. I. ÚS 50/03, ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96,
ze dne 3. 2. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 19/98, a ze dne 19. 3. 2008, sp. zn. II. ÚS 2221/07,
která se týkají požadavků kladených Ústavním soudem na výklad a aplikaci obecně
závazných právních předpisů prováděný orgány veřejné moci, a rozhodnutí Ústavního
soudu ze dne 20. 1. 2000, sp. zn. III. ÚS 150/99, zabývající se otázkou stanovení
podmínek, při splnění kterých má nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými
soudy za následek porušení základních práv a svobod fyzické či právnické osoby.
Stěžovatel trvá na své žalobní námitce, že závazné stanovisko Ministerstva zahraničních
věcí (dále též „MZV“) ze dne 30. 11. 2005, č. j. 139000/2005-SZBP, které bylo jediným
podkladem pro vydání rozhodnutí správního orgánu, je pro svoji obecnost
a nekonkrétnost zcela nepřezkoumatelné. S touto žalobní námitkou se nevypořádal
ani žalovaný, ani městský soud, který z daného stanoviska vycházel a jehož obecnou
formulaci zcela a bez výhrad převzal. Stěžovatel zdůraznil, že závazná stanoviska jsou
v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (například rozsudek ze dne
21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97) správním rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1
s. ř. s. a i když se v daném případě nevydávají formou samostatných správních rozhodnutí
se všemi náležitostmi podle ust. §68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „nový správní řád“) [v tomto případě podle ust. §47 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„starý správní řád“)], musí být řádně odůvodněny a jako takové přezkoumatelné
jak v řízení soudním, tak i v řízení k mimořádným opravným prostředkům. V tomto
směru je podle stěžovatele irelevantní, zda se jedná o závazná stanoviska vydaná před
1. 1. 2006.
Podle názoru stěžovatele nelze argumentovat proti obecným závěrům závazného
stanoviska, aniž by bylo zřejmé, z čeho MZV vycházelo a jakými úvahami se při formulaci
svého stanoviska řídilo. Obecně nelze připustit, aby správní orgány při výkladu neurčitých
pojmů jako jsou zahraničně politické zájmy, bezpečnostní politika, atd. zaujímaly kogentní
závěry obecného stylu o tom, zda konkrétní jednání je s těmito zájmy, politikou či cíly
v souladu či rozporu, aniž by současně uvedly, co tyto neurčité pojmy znamenají,
jak je vykládají a zejména z jakých skutečností či podkladů správní orgán při svém
správním uvážení vycházel. V postupu MZV proto stěžovatel spatřuje libovůli
a má za to, že městský soud měl závazné stanovisko MZV jako nepřezkoumatelné
odmítnout. Tím, že tak neučinil, porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces a právo
znát důvody zamítnutí jeho žádosti.
Stěžovatel uvádí, že se v průběhu řízení domáhal seznámení s obsahem
denialu (pozn. NSS uvedený cizojazyčný pojem vyjadřující zamítavé stanovisko
je jak v rozhodnutí městského soudu, tak i v kasační stížnosti nesprávně citován jako
„denail“), kterým MZV mimo jiné odůvodnilo své nesouhlasné stanovisko. Žalovaný mu
však tento denial odmítl předložit s odůvodněním, že se jedná o utajovanou informaci
ve stupni „vyhrazené“. Městský soud důkaz předmětným denialem neprovedl a pouze
opakovaně odkázal na vyjádření MZV. Vzhledem k tomu, že správní spis je v daném
případě neúplný, nemohl stěžovatel posoudit, do jaké míry měl předmětný denial význam
jak pro rozhodnutí správního orgánu, tak zprostředkovaně pro rozhodnutí městského
soudu. Ve skutečnosti, že správní orgán odmítl stěžovateli předložit daný denial
k seznámení s odůvodněním, že se jedná o utajovanou informaci, spatřoval stěžovatel
jeden ze žalobních bodů, se kterým se městský soud nevypořádal, ačkoliv ze stejně
namítaného důvodu ve věci vedené u téhož soudu pod sp. zn. 11 Ca 132/2008 žalobě
vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Stěžovatel namítá, že argumentace městského
soudu ohledně nemožnosti stěžovatele seznámit se ve správním řízení s utajovanými
skutečnostmi vedenými mimo správní spis je pouhou negací jeho žalobní námitky
bez uvedení hlubšího právního rozboru. Podle názoru stěžovatele i za platnosti starého
správního řádu neexistoval výslovný zákaz předkládat účastníkům utajované skutečnosti,
jež tvořily podklad pro vydání rozhodnutí, v rámci jejich seznámení se s podklady
pro vydání rozhodnutí postupem podle ust. §33 odst. 2 citovaného zákona při současném
dodržení podmínek zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 148/1998 Sb.“). Městský soud z absence ustanovení starého správního řádu
analogického ust. §38 nového správního řádu dovozuje, že účastník neměl právo
seznamovat se s podklady pro vydání rozhodnutí, aniž by se vypořádal se skutečností, zda
toto právo není umožněno ust. §33 odst. 2 starého správního řádu ve spojení se zákonem
č. 148/1998 Sb. Takovýto rozdílný přístup považuje stěžovatel za porušení práva
na spravedlivý proces. Pro úplnost uvádí, že se s obsahem stanoviska MZV sice seznámil,
ne však se všemi jeho částmi a zejména pak ne s podklady pro jeho vydání. Součástí
stanoviska je právě denial, na který se stanovisko odvolává. Stěžovatel zdůrazňuje, že daný
denial je rovněž součástí evidencí vedených jak žalovaným, tak MZV, z nichž žalovaný
vycházel. Obsah tohoto denialu byl proto žalovanému znám, neboť tento byl součástí
písemností, jež měl žalovaný k dispozici a které nezaložil do předmětného správního
spisu, příp. jeho oddělené části.
S ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS, rozsudek
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS),
jakož i Ústavního soudu (viz nález ze dne 3. 2. 2000, sp. zn. III. ÚS 103/99, publikovaný
jako N 17/17 SbNU 121, nález ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01, publikovaný
jako N 127/23 SbNU 227, nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publikovaný
jako N 85/8 SbNU 287; či nález ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, publikovaný
jako N 155/35 SbNU 147) pokládá stěžovatel rozhodnutí městského soudu
za nepřezkoumatelné, neboť jmenovaný soud opřel své závěry o skutečnosti
nezjišťované, když si jako podklad pro své rozhodnutí neopatřil autentická znění denialu,
o které se opíralo závazné stanovisko MZV, jež bylo jediným podkladem napadeného
rozhodnutí, a zejména pro to, že se spokojil s tvrzením MZV o tom, že proběhly údajné
konzultace s blíže neoznačenými subjekty, které nebyly v řízení dále doloženy a které měly
údajně relevanci namítnutých denialů potvrzovat. V tomto směru se městský soud vůbec
nevypořádal se žalobní námitkou k tvrzení MZV o elektronických konzultacích ve věci
denialů označených jako utajovaná informace, že platný zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně
utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon č. 412/2005 Sb.“), jakoukoliv elektronickou komunikaci v případě utajovaných
skutečností vylučuje. Městský soud podle názoru stěžovatele pochybil rovněž v tom,
že si odmítl jako podklad vyžádat relevantní listinné podklady pro vydání závazného
stanoviska a spokojil se pouze s tvrzením MZV, že toto v případě řízení o vydávání
závazných stanovisek nevede správní spisy, neboť se v daném případě podle názoru
MZV nejedná o správní řízení. Ze shora uvedeného je zřejmé, že napadený rozsudek trpí
absencí jakékoliv úvahy a argumentace k žalobní námitce, že MZV v dané věci
neprovedlo žádné úkony předcházející vydání napadeného závazného stanoviska,
které vydalo na základě formální a formalistické aplikace denialu směřujícího vůči
odběrateli, aniž by zkoumalo jeho relevanci ve vztahu ke konkrétnímu posuzovanému
obchodu a času. Současně jak žalovaný, tak zejména městský soud, nezdůvodnil,
proč si nevyžádal, event. netrval na předložení podkladů, na jejichž základě vydalo MZV
napadené závazné stanovisko.
Stěžovatel dále konstatuje, že žalobní námitka týkající se toho, že odběratel vůči
němuž měl údajně „relevantní“ denial směřovat, je státním podnikem členského státu EU,
v jehož statutárních orgánech vystupují vrcholní představitelé výkonné moci členského
státu EU, kdy návrh na provedení důkazu dožádáním relevantních informací příslušného
orgánu kontroly mezinárodního obchodu s vojenským materiálem státu dovozu městský
soud odmítl provést toliko s obecným konstatováním jeho nadbytečnosti,
aniž by přezkoumatelným způsobem odůvodnil, proč navržený důkaz považuje
za nadbytečný a jakým konkrétním důkazem jej nahradil.
Stěžovatel dále zdůraznil, že v žalobě navrhl provedení celé řady důkazů, přičemž
další důkazy navrhl v rámci řízení poté, co se seznámil s do té doby jemu nepřístupnou
částí správního spisu. Zejména se jednalo o posouzení a porovnání ostatních případů,
kdy byl povolen obchod s vojenským materiálem, ve kterém vystupovala společnost
ARCUS, a dále pak zejména důkazy správním spisem MZV, předložením předmětných
denialů, jakož i dokladů prokazujících existenci konzultací k těmto denialům. Městský
soud však podle stěžovatele s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995,
sp. zn. III. ÚS 61/94, publikovaný pod č. 10/1995 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaný pod č. 618/2005 Sb. NSS, nedostál své povinnosti
odůvodnit, proč tyto důkazy neprovedl.
Stěžovatel trvá na námitce, že závazné stanovisko MZV vydané v dané věci podle
ust. §16 odst. 1 a 2 zákona č. 38/1994 Sb. je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů,
přičemž s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 7 As 43/2009 - 52, zdůraznil, že proti němu nemohl brojit samostatnou správní
žalobou, neboť neměl ve správním spise oporu pro formulaci žalobních námitek. Městský
soud tedy byl povinen přezkoumat zákonnost předmětného stanoviska MZV v rámci
žaloby ve věci samé. S ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 - 150, stěžovatel namítá, že předmětné stanovisko nemůže
vyhovět požadavkům kladeným na jeho obsah, neboť nejenom, že je formulováno příliš
obecně, ale de facto postrádá jakékoliv odůvodnění, zejména důvody tohoto stanoviska,
podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se MZV řídilo při posuzování relevance blíže
nekonkretizovaných denialů a při výkladu příslušných předpisů upravujících závaznost
těchto denialů. V celém správním spise neexistuje odkaz na jediný obecně závazný právní
předpis, který by závaznost denialu jako podkladu pro vydání závazného stanoviska
výslovně upravoval. Pokud vyjdeme z obecné premisy, že denial je negativní rozhodnutí
o odmítnutí vydat licenci na mezinárodní obchod s vojenským materiálem příslušným
správním úřadem kteréhokoliv z členských států EU, pak je nutno konstatovat,
že je to samo MZV, které při vydávání závazných stanovisek v celé řadě případů
nerespektuje ani vlastní denialy, kdy na jednu a tutéž skupinu vojenského materiálu zcela
identického složení určenou k vývozu konkrétním stejným kontrahentem stejného státu
ve stejné době v jednom případě vydá kladné a v druhém případě negativní závazné
stanovisko. S ohledem na utajované informace doloží stěžovatel tento důkaz k výzvě
soudu ústně do protokolu, neboť není oprávněn k tvorbě utajovaných informací
v písemné podobě.
Stěžovatel dále namítá, že městský soud se nezabýval námitkou existence
případného reexportu vyváženého vojenského materiálu, kdy v bodě 3) žalobních námitek
bylo velmi podrobně rozvedeno opatření vylučující takovou situaci, zejména
pak zdůrazněny smluvní závazky konečného odběratele nepřipustit riziko reexportu
a zcela vyloučit na základě pokynů žalovaného stanovených jako součást vydané licence.
Stejně tak se podle stěžovatele městský soud nezabýval námitkou uvedenou pod bodem
7), ve které byly rozvedeny procesní vady postupu žalovaného, kterými bylo kráceno jeho
právo vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a tím i právo na spravedlivý proces.
S ohledem na skutečnost, že vyjádření MZV, jakož i další písemnosti jsou
utajovanými skutečnostmi, nemůže stěžovatel v tomto bodě dále podrobněji rozvést
důvody kasační stížnosti vztahující se k předmětným listinám a na jejich základě
provedeným důkazům, neboť není subjektem oprávněným vytvářet utajované informace.
K výzvě soudu je však připraven podrobně odůvodnit tyto důvody kasační stížnosti ústně
do protokolu za podmínek stanovených zákonem č. 412/2005 Sb. Podle stěžovatele
se městský soud nezabýval námitkou, že MZV předmětné písemnosti označilo
jako utajované informace protiprávně, neboť tyto s výjimkou denialu samotného
neobsahují utajované informace v materiálním slova smyslu, ačkoliv měl městský soud
v rámci dokazování možnost vyžádat si stanovisko Národního bezpečnostního úřadu
k zákonnosti postupu MZV při utajování předmětných informací. Stěžovatel se domnívá,
že jediným důvodem tohoto postupu MZV bylo ztížit či vyloučit možnost stěžovatele
řádně hájit svá práva v řízení.
Stěžovatel namítá, že názor městského soudu, že měl možnost se seznámit
s podklady pro vydání rozhodnutí v dané věci, jmenovitě s tím, z jakého důvodu byl
vydán denial jiným členským státem EU, nemá oporu se spisovém materiálu. Stěžovatel
totiž nebyl v daném řízení vyrozuměn o ukončení dokazování a nebyla mu dána možnost
se vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí postupem podle ust. §36 odst. 3
správního řádu. Vzhledem k tomu, že pro rozhodnutí v dané věci je významná otázka
relevantnosti denialu, bylo by možno takovou podmínku seznámení se s podklady
pro vydání rozhodnutí považovat za splněnou, pokud by stěžovateli byla poskytnuta
informace, který členský stát denial vydal, pro jaký vojenský materiál a z jakého důvodu,
aby tak bylo možno se vyjádřit k tvrzené relevanci uvedeného denialu na daný obchod.
Již to, že v daném správním spise, eventuelně v jeho oddělené části se nenacházel denial,
na který se odvolává závazné stanovisko MZV, svědčí o tom, že spisový materiál byl
nekompletní. Předmětná námitka by podle stěžovatele byla důvodná i tehdy, pokud
by na základě takových skutečností bylo možno navrhnout další důkazy rozhodné
pro podporu tvrzení účastníka, tedy zejména směřující k návrhu dalších důkazů.
Takovými důkazy by pak mohly být skutečnosti odůvodňující pochybnosti o tom,
zda v dané věci neproběhla ústní jednání, na která se odvolával stěžovatel, spočívající
v projednání věci mezi správním orgánem či jeho oprávněnými úředními osobami
a oprávněnými úředními osobami dotčených správních orgánů, o nichž není ve správním
spise záznam, a které se mohou nacházet v jiných správních spisech či evidencích
žalovaného. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že součástí spisu není doklad o předložení
věci k vyjádření MZV, ani rozhodnutí o prodloužení lhůt k tomuto stanovisku.
Stěžovatel namítá, že městský soud se v napadeném rozsudku spokojil v celé řadě
závěrů pouze s převzetím tvrzení správního orgánu, aniž by provedl řádné zhodnocení
skutkového stavu. V odůvodnění rozsudku navíc úplně chybí závěry městského soudu
ohledně některých skutečností, např. kritéria pro posouzení relevance zmíněných denialů,
existence podkladů svědčících pro konzultace s blíže nespecifikovanými subjekty o nich,
apod. V této souvislosti odkazuje stěžovatel na judikaturu Nejvyššího správního soudu
týkající se otázky nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek
důvodů a požadavků kladených na odůvodnění rozhodnutí krajského soudu,
např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74,
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, rozsudek ze dne 28. 7. 2008,
č. j. 8 Afs 57/2007 - 233, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, či ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52. Pokud v nyní projednávané věci městský soud
dovozuje, že stanovisko MZV je odůvodněno konkrétními kritérii Kodexu či principy
národní kontrolní politiky, musí podle názoru stěžovatele ve světle shora uvedené
judikatury uvést, v jakých bodech je shoda a z jakých konkrétních souvislostí napadené
závazné stanovisko vychází (pozn. NSS zde stěžovatel zjevně přebral pasáž z kasační
stížnosti ve věci vedené u zdejšího soudu pod sp. zn. 9 As 21/2009, neboť předmětné
stanovisko shora uvedenými skutečnostmi neargumentuje).
Stěžovatel namítá, že městský soud postupoval v rozporu s dispoziční zásadou,
když označil některé ze žalobních důvodů za obecné, ačkoliv mu muselo být známo,
že stěžovatel nemá prostředky ke specifikaci žalobního důvodu, kdy současně za účelem
jeho odůvodnění navrhl, aby soud provedl konkrétní důkazy. Z pohledu
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku má stěžovatel za tom, že se městský soud
nevypořádal se žalobními důvody v rozsahu uvedeném v jednotlivých částech kasační
stížnosti, kdy ve většině případů přisvědčil správnímu orgánu a odkázal na konkrétní body
jeho vyjádření. Stěžovatel namítá, že městský soud se neřídil judikaturou Nejvyššího
správního soudu, která se týká přezkumu správního uvážení (např. rozsudek ze dne
18. 12. 2003, č. j. 5 A 139/2002 - 46, a ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42),
když nedostatky v činnosti správního orgánu nahrazoval vlastním odůvodněním jeho
činnosti, tedy jej z daného pohledu fakticky hájil. Proto stěžovatel navrhl zrušení
rozsudku městského soudu a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 28. 4. 2010 žalovaný uvedl, že trvá
na správnosti rozhodnutí a samozřejmě i na správnosti a zákonnosti rozhodnutí
městského soudu, který se podle něj vyrovnal se všemi žalobními námitkami v rozsahu,
v jakém byly uplatněny ze strany stěžovatele. Stejně tak nedošlo k libovůli ze strany
městského soudu. Vzhledem k tomu, že hlavním důvodem zamítnutí celé žádosti
o udělení licence bylo nesouhlasné závazné stanovisko MZV, zaslal žalovaný výše
uvedenou výzvu soudu k vyjádření rovněž MZV. Ve vyjádření ze dne 22. 4. 2010,
č. j. 102061/2010-SZBP, MZV mimo jiné zdůraznilo, že důvodem negativního stanoviska
byla existence denialu vydaného jiným členským státem EU, kdy hlavním důvodem jeho
vydání bylo riziko dodání předmětného materiálu jinému, než konečnému uživateli.
Denial a důvody vedoucí k jeho vydání byly bilaterálně konzultovány v souladu
se zaběhlou praxí a Kodexem chování Evropské unie při vývozu zbraní přijatým Radou
dne 8. června 1998 (dále jen „Kodex“). MZV zaslalo žalovanému v příloze ke svém
č. j. V 14873/2005-SZBP výsledek konzultace se Spolkovou republikou Německo. Vedle
toho je třeba rovněž reflektovat skutečnost, že na tohoto odběratele byl v roce 2002,
na základě stejného kritéria, vydán denial i dalším členským státem. V tomto ohledu
odmítá žalovaný tvrzení, že MZV vydalo závazné stanovisko, aniž by zkoumalo relevanci
denialu vůči odběrateli a konkrétní dodávce. MZV opakovaně zdůraznilo, že denialy jsou
utajované informace na stupni utajení „Vyhrazené“ ve smyslu zákona č. 148/1998 Sb.
Informace o denialech a konzultace mezi členskými státy jsou pak mezi členskými státy
vyměňovány prostřednictvím sítě COREU a jsou zasílány pod stupněm utajení
„restricted/restreint“, který v souladu s rozhodnutím Komise 2005/94/ES odpovídá
stupni utajení „vyhrazené“. Rovněž odpověď v rámci bilaterální konzultace označil
za utajovanou informaci stupně „restricted/restreint“ stát, který denial vydal. V takovém
případě musí česká strana rozhodnutí jiného členského státu o utajení informace
respektovat. MZV rovněž odmítlo tvrzení stěžovatele, že nerespektuje vlastní denialy.
Denial je, jakožto restriktivní nástroj, vydáván v určitém časovém okamžiku a reaguje
na konkrétní situaci v zemi nebo regionu dovozu, či vyplývající ze závazků mezinárodně
právních instrumentů a jejich porušování. Při jeho formulaci jsou brána v úvahu kritéria
Kodexu. MZV relevanci důvodů každého denialu při obdržení žádosti o udělení licence
pečlivě posuzuje, a to v souladu s těmito kritérii. Pokud dojde k závěru, že důvody
vedoucí k vydání denialu pominuly, licenci vydá a o svém rozhodnutí informuje i ostatní
členské státy EU. MZV závěrem dodalo, že podle jeho stanoviska zůstává jméno státu,
který denial vydal, utajovanou informací do okamžiku souhlasu s jeho případným
odtajněním. V případě vývozu detonátorů do Bulharska MZV ve svém odůvodnění
uvedlo, že za zásadní faktor nepovažovalo předmětný vojenský materiál, ale námitky
jiného členského státu vůči dovozci kvůli riziku dalšího nedovoleného šíření vojenského
materiálu. Žalovaný se domnívá, že městský soud disponoval dostačujícími podklady
pro celkové zjištění celé záležitosti a stejně tak žalovaný vycházel z dostatečně zjištěného
skutkového stavu věci. Žalovaný nadále tvrdí, že obsah závazného stanoviska
MZV byl odůvodněn dostačujícím způsobem, aby mohl být aplikován do vlastního
meritorního rozhodnutí, čímž ve světle současné judikatury Nejvyššího správního soudu
je na něho nahlíženo jako na přezkoumatelné z hlediska svého obsahu. Žalovaný
má za to, že v daném případě nebylo pouze stroze odkázáno na inkriminovaný denial,
ale ze shromážděných písemných podkladů vyplývá, že MZV získané informace
o denialu hodnotilo a současně rozvedlo své odůvodnění o podstatnou skutečnost,
a to, že důvodem byly obavy z dalšího nedovoleného šíření vojenského materiálu
prostřednictvím společnosti ARCUS. V tomto případě existovaly další indicie, které byly
kromě vlastního denialu rozhodné pro vydání nesouhlasného závazného stanoviska.
V ostatním žalovaný odkázal na spisový materiál vedený v této věci. S ohledem na výše
uvedené žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené
rozhodnutí městského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžejní námitka podaná v kasační stížnosti se týká nepřezkoumatelnosti stanoviska
(souhlasu) MZV ze dne 30. 11. 2005, č. j. 139000/2005-SZBP, z důvodu jeho obecnosti
a nekonkrétnosti, jež byla stěžovatelem namítána již v průběhu správního řízení, přičemž
městským soudem byla odmítnuta jako nedůvodná toliko s odkazem na vyjádření.
Předmětné stanovisko MZV přitom bylo v dané věci vydáno podle ust. §16 odst. 1
zákona č. 38/1994 Sb., které upravuje problematiku řízení o vydání licence k vývozu
vojenského materiálu a s tím souvisejícího souhlasu dotčeného orgánu; tedy nikoliv
v souladu s ust. §6 odst. 2 zákona č. 38/1994 Sb., jak nesprávně uvedl městský soud,
neboť citované ustanovení se z hlediska systematiky zmíněného zákona vztahuje k jinému
typu řízení, a to řízení o povolování obchodu s vojenským materiálem.
Z hlediska povahy stanoviska MZV vydaného podle ust. §16 odst. 1 zákona
č. 38/1994 Sb. se nabízí jeho posouzení jako závazné stanovisko. Starý správní řád,
který byl účinný v době vydání předmětného stanoviska MZV, však problematiku
rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem výslovně neupravoval. Mnohdy tak bylo
závazné stanovisko vydáváno ve formě rozhodnutí, neboť ust. §3 odst. 5 starého
správního řádu stanovilo, že se ustanovení o pravidlech řízení přiměřeně použijí
i při vydávání osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení a jiných podobných opatření.
Postavení správních rozhodnutí však ani za platnosti starého správního řádu závazná
stanoviska formálně neměla.
Otázkou vymezení povahy závazného stanoviska vydávaného za účinnosti starého
správního řádu se zabýval rovněž Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaném pod č. 1764/2009 Sb., z něhož
vyplývá, že pro tento typ aktů je především typické, že z nich jiný orgán (v jiném řízení)
nejen vychází, ale je jím též ve svém rozhodování vázán, a to bez možnosti vlastní
diskrece. Právě proto, že obsah takového stanoviska zcela či zčásti determinuje výsledek
jiného řízení (v němž je o právech a povinnostech jeho účastníků rozhodováno), vstupuje
tento akt do právní sféry svého adresáta (v projednávané věci byl však formálně
adresátem správní orgán, který, v souladu se zákonem, toto stanovisko obstaral namísto
žadatele) a musí proto i být podroben samostatnému soudnímu přezkumu. Vykazuje-li
tedy akt, bez ohledu na to, jak je označen, shora popsané znaky, jde o závazné stanovisko,
tedy akt splňující materiálně znaky správního rozhodnutí, ve smyslu legislativní zkratky
uvedené v §65 odst. 1 s. ř. s.
V této souvislosti je podle zdejšího soudu vhodné přiblížit rovněž charakter
a pojetí závazného stanoviska podle nového správního řádu, jež je definováno v ust. §149
odst. 1 jako úkon učiněný dotčeným správním orgánem na základě zákona, který zároveň není
samostatným rozhodnutím, avšak jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního
orgánu. Předmětné ustanovení tak s účinností stávajícího (nového) správního řádu zavedlo
výslovnou úpravu zvláštností správního řízení v situaci, kdy správní rozhodnutí vydané
v takovém řízení je podmíněno závazným stanoviskem. Závazné stanovisko přitom patří
mezi podklady správního rozhodnutí ve smyslu §50 odst. 1 správního řádu.
Od nejrůznějších typů nezávazných vyjádření či sdělení je však odlišeno i systematicky
(vyjádřením, osvědčením a sdělením věnoval zákonodárce samostatnou část čtvrtou
správního řádu). Podstatné je, že závazné stanovisko může správní orgán vydat jen v těch
případech, k takovému účelu a v takovém rozsahu, který zákon stanoví, a zároveň musí
ze zvláštního zákona vyplývat jeho závaznost pro správní orgán, který si je vyžádal
a který je z tohoto důvodu musí při vydání konečného rozhodnutí vzít v úvahu
jako podklad. Předpoklad výslovného zakotvení závaznosti stanoviska je opodstatněn
zejména terminologickou roztříštěností zvláštních zákonů, které používají řadu pojmů
promiscue. Závazné stanovisko podle ust. §149 správního řádu tedy má jak aspekt
hmotněprávní (předurčuje obsah meritorního správního rozhodnutí), tak aspekt procesní
(vyžádání závazného stanoviska od dotčeného správního orgánu je nezbytnou podmínkou
pro vydání rozhodnutí ve věci samé a nedodržení této podmínky zakládá nezákonnost
naposledy zmíněného rozhodnutí). (K tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 1. 2009, č. j. 2 As 43/2008 - 68, všechna zde citovaná rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz.)
Ve světle shora citovaného přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení povahy
souhlasu MZV vydaného v nyní projednávané věci podle ust. §16 odst. 1 zákona
č. 38/1994 Sb. (ve znění účinném do 30. 9. 2009). Ze znění citovaného ustanovení
je výrazně patrná nejenom procesní podmíněnost rozhodnutí o udělení licence k vývozu
vojenského materiálu souhlasem Ministerstva zahraničních věcí, protože se zde výslovně
uvádí, že správní orgán rozhodne o žádosti o licenci po předchozím udělení souhlasu
Ministerstvem zahraničních věcí, přičemž citované ustanovení navíc požaduje,
aby si správní orgán sám aktivně tento souhlas od MZV vyžádal, ale rovněž
i hmotněprávní podmíněnost rozhodnutí o udělení licence k vývozu vojenského materiálu
souhlasem Ministerstva zahraničních věcí, neboť není pochyb o tom, že správní orgán
je vyjádřeným souhlasem (stejně jako nesouhlasem), jímž MZV autoritativně určuje,
že požadovaná licence k vývozu vojenského materiálu je v souladu se zahraničně
politickými zájmy České republiky, vázán. Lze proto konstatovat, že souhlas MZV vydaný
podle §16 odst. 1 zákona č. 38/1994 Sb. má povahu závazného stanoviska.
V této souvislosti se pak nabízí rozhodnutí rozšířeného senátu zdejšího
soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97, resp. ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb., z něhož vyplývá, že závazné
stanovisko, jakým je v nyní projednávané věci i závazné stanovisko Ministerstva
zahraničních věcí ze dne 30. 11. 2005, č. j. 139000/2005-SZBP, je správním rozhodnutím
ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá samostatnému přezkumu ve správním
soudnictví, a nelze jej proto již přezkoumávat v rámci přezkumu následného rozhodnutí
vydaného příslušným správním orgánem. Takový závěr však nelze podle Nejvyššího
správního soudu aplikovat bez dalšího, ale je nezbytné jej korigovat imperativem zásady
in dubio mitius. Jinak řečeno, v podmínkách právního státu je nemyslitelné,
aby se v důsledku provedeného judikatorního sjednocení (odklonu) zpětně zhoršilo
procesní postavení účastníka řízení. Ve světle shora uvedeného lze tedy uzavřít,
že po stěžovateli nebylo možno spravedlivě v době správního řízení, příp. k okamžiku
podání správní žaloby, předjímat, že k nějakému judikatornímu sjednocení (odklonu)
vůbec dojde, a pokud ano, v jakém směru nakonec vyzní. Proto pokud v době vydání
závazného stanoviska a podání předmětné žaloby neexistoval jednotný názor na povahu
závazných stanovisek, a to ani uvnitř samotného Nejvyššího správního soudu, jednal
stěžovatel racionálně a v legitimním očekávání, když žalobu podal teprve proti
konečnému rozhodnutí žalovaného správního orgánu o neudělení licence pro vývoz
vojenského materiálu. Na tomto závěru pak nemůže nic změnit ani to, že v současnosti
je uvedená otázka ve vztahu k aplikaci nového správního řádu předmětem řízení
před rozšířeným senátem (viz usnesení zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2010,
č. j. 2 As 75/2009 - 101, kterým byla věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. postoupena
rozšířenému senátu).
Z důvodu judikatorního sjednocení (odklonu), jak je podrobně popsáno výše,
proto nelze odmítnout stěžovatelovu argumentaci ve vztahu k nyní přezkoumávanému
závaznému stanovisku, neboť by tím ve svém důsledku došlo k odepření práva na soudní
ochranu. Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k posouzení obsahu shora označeného
závazného stanoviska MZV.
Co se týče formy a obsahu souhlasu MZV, ust. §16 zákona č. 38/1994 Sb. k tomu
nic bližšího neuvádí. Podle Nejvyššího správního soudu tedy postačuje, aby z tohoto
správního aktu bylo výslovně patrno alespoň to, zda Ministerstvo zahraničních věcí
s rozhodnutím o udělení licence k vývozu vojenského materiálu do požadované destinace
souhlasí či nikoli; je přitom lhostejné, jak je tento správní akt nazván a jak je členěn,
je-li z něho patrno, který správní orgán jej vydal a kterého dne, v jaké věci a z jakých
důvodů. Z hlediska požadavků kladených na odůvodnění takového správního aktu je totiž
v návaznosti na ust. §3 odst. 5 starého správního řádu třeba přiměřeně použít
předcházející odstavce citovaného ustanovení a v nich obsažená základní pravidla řízení.
V tomto směru vystupuje do popředí zejména zásada zákonnosti uvedená v ust. §3
odst. 1 starého správního řádu a s ní úzce související požadavek řádného a přesvědčivého
odůvodnění rozhodnutí (ust. §47 starého správního řádu), který je nerozlučně spjat
s koncepcí veřejné správy jako dobré správy („good governance“). Ostatně skutečnost,
že obsah závazného stanoviska, a to zejména v případě negativního závazného stanoviska,
by měl alespoň v základní rovině odpovídat požadavkům kladeným na odůvodnění
správního rozhodnutí, dovodil Nejvyšší správní soud ve vztahu k závaznému stanovisku
vydanému podle ust. §149 nového správního řádu v rozsudku ze dne 22. 10. 2009,
č. j. 9 As 21/2009 - 150. Jedině tak totiž bude možné přezkoumat ve správním soudnictví
zákonnost závazného stanoviska jakožto úkonu správního orgánu, který byl závazným
podkladem přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu ust. §75 odst. 2 s. ř. s.
V návaznosti na výše uvedené přistoupil zdejší soud k přezkoumání závazného
stanoviska MZV vydaného v nyní projednávané věci, ve kterém je uvedeno následující: „
… v souladu se zákonem č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem, sděluji
k Vašemu č. j. 1260, že Ministerstvo zahraničních věcí České republiky ze zahraničně politického
hlediska nesouhlasí s vydáním vývozní licence pro uvedenou dodávku do země konečného užití:
Bulharsko. Důvodem negativního stanoviska je relevantnost denialu vydaného členským státem EU.“
Takto formulovaný obsah závazného stanoviska však podle názoru Nejvyššího
správního soudu nemůže vyhovět výše předestřeným požadavkům kladeným na jeho
obsah, neboť je formulován obecně a postrádá jakékoliv odůvodnění, zejména pokud jde
o důvody tohoto stanoviska, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se dotčený správní
orgán (MZV) řídil při jejich hodnocení a při výkladu příslušných předpisů. Ostatně této
skutečnosti si byl vědom i správní orgán, když z důvodu posílení procesní jistoty a práv
účastníka řízení postupoval přiměřeně podle ust. §149 nového správního řádu,
byť se uvedené ustanovení na předmětné řízení nevztahovalo, a dopisem ze dne
15. 12. 2005, č. j. 48312/05/11210/11200, žádal Ministerstvo zahraničních věcí o řádné
zdůvodnění předmětného stanoviska. Podobně pak i dopisem ze dne 28. 4. 2006,
č. j. 2526/06/11200/01000, žádal v průběhu řízení o rozkladu MZV o přezkum
uvedeného stanoviska. Na tyto podněty však nebylo ze strany dotčeného správního
orgánu, tj. MZV, odpovídajícím způsobem reagováno a správní orgán musel rozhodnout
v souladu s vydaným negativním závazným stanoviskem, jímž byl vázán.
Zdejší soud považuje v této souvislosti za nezbytné rovněž zdůraznit, že pouhý
odkaz na existující denial členského státu EU, který není ani ve stanovisku ani v jiné části
správního spisu blíže obsahově specifikován, nepovažuje za dostačující, a to i přesto,
že se podle slov žalovaného jedná o utajovanou skutečnost na úrovni Rady Evropské
unie. Nejvyšší správní soud si je vědom důležitosti veřejného zájmu na ochraně
utajovaných informací, nicméně v situaci, kdy z vlastního znění závazného stanoviska
MZV a dále také z dalších písemností, jež jsou rovněž součástí správního spisu, vyplývá,
že předmětný denial byl stěžejním důvodem pro vydání negativního závazného stanoviska
a žalovaný, jakož i dotčený správní orgán, měly přístup k databázím, v nichž je tento
denial v plném znění evidován, je třeba důkladně zvážit otázku priority ústavně
zaručeného práva účastníka řízení vyjádřit se ve své věci ke všem prováděným důkazům
ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (blíže viz například rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 - 58, publikované
pod č. 1337/2007 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 41/02, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 32,
nález č. 10, str. 61) a s ní související problematiku nahlížení do správního spisu podle
ust. §33 odst. 2 starého správního řádu, resp. §38 odst. 6 nového správního řádu (k tomu
srovnej například rozsudek zdejšího soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 9 As 42/2009 - 124).
Nejvyšší správní soud proto na základě shora citovaného dospěl k závěru,
že závazné stanovisko MZV ze dne 30. 11. 2005, č. j. 139000/2005-SZBP, vydané v této
věci je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Protože obsah závazného stanoviska
je v souladu s ust. §16 odst. 1 zákona č. 38/1994 Sb. závazný pro výrokovou část
rozhodnutí správního orgánu, trpí v důsledku toho nepřezkoumatelností rovněž
navazující rozhodnutí žalovaného. Městský soud měl tedy žalobou napadené rozhodnutí
zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení. Namísto toho se však dopustil stejného
pochybení, neboť přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí žalovaného, ačkoli toto
nebylo (pro absenci náležitého odůvodnění) vůbec přezkumu způsobilé, a tedy i on své
rozhodnutí zatížil vadou ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (k tomu srovnej
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91).
Za tohoto stavu věci považuje Nejvyšší správní soud za bezpředmětné zabývat
se podrobně dalšími námitkami stěžovatele v kasační stížnosti, neboť zjištěná
nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí městského soudu
představuje vadu řízení, jež se dotýká samotné zákonnosti nyní napadaného rozhodnutí
a tato skutečnost je sama o sobě důvodem pro zrušení citovaného rozhodnutí (k tomu
srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105,
publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu
s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Proto dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek
městského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je městský soud podle odst. 3 téhož
ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem dle ust. §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze
v novém rozhodnutí (ust. §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu