ECLI:CZ:US:2022:4.US.2344.21.1
sp. zn. IV. ÚS 2344/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelek nezletilé C. M. M., zastoupené matkou, druhou stěžovatelkou, a K. M., proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2021 č. j. 9 As 264/2020-51 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. listopadu 2020 č. j. 18 A 71/2020-230, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelky se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhají zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k porušení jejich ústavně zaručených práv podle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1, čl. 8, 13 a 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti a doručených písemností se podává, že vláda usnesením ze dne 12. 10. 2020 č. 1022 o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 408/2020 Sb. (dále jen "opatření č. 408/2020 Sb."), v souvislosti s koronavirovou epidemií a vyhlášeným nouzovým stavem mimo jiné omezila provoz základních škol a zakázala osobní přítomnost žáků na základním vzdělávání v základní škole. Následně vláda usnesením ze dne 21. 10. 2020 č. 1078 o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 424/2020 Sb. (dále jen "opatření č. 424/2020 Sb."), obdobně mimo jiné zakázala volný pohyb osob na území celé České republiky s určitými výjimkami a nařídila omezit kontakty s jinými osobami a pobývat na veřejně přístupných místech nejvýše v počtu 2 osob.
3. Dne 26. 10. 2020 se stěžovatelky tzv. zásahovou žalobou domáhaly u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") určení, že příspěvková organizace X (dále jen "X"), e-mailem ze dne 13. 10. 2020 nezákonně zakázala nezletilé stěžovatelce osobní přítomnost na základním vzdělávání a Y (dále jen "Y") e-mailem ze dne 21. 10. 2020 nezákonně zrušil nezletilé stěžovatelce atletické tréninky.
4. Městský soud žalobu napadeným usnesením odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, neboť X a Y (společně též jako "žalovaní") nevykonávaly při žalobou napadeném jednání pravomoc svěřenou jim zákonem, a proto nemohlo jít o zásah správních orgánů podle §82 a násl. soudního řádu správního. Podle městského soudu žalovaní nerozhodovali o právech a povinnostech stěžovatelek, neboť jsou sami (a pouze oni) adresáty opatření č. 408/2020 Sb. a opatření č. 424/2020 Sb. Stěžovatelky podanou žalobou ve svém důsledku požadují abstraktní přezkum uvedených opatření, který je však prostřednictvím tzv. zásahové žaloby vyloučen, neboť podle judikatury Ústavního soudu mají povahu tzv. jiného právního předpisu (srov. usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 13/20 a ze dne 9. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 19/20; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). Žalovaní napadeným jednáním toliko informovali stěžovatelky o tom, že se krizovými opatřeními řídí. Nešlo o individualizovaný právní zásah.
5. Stěžovatelky proti napadenému usnesení městského soudu brojily kasační stížností. Devátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 19. 2. 2021 č. j. 9 As 264/2020-29 věc postoupil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen "rozšířený senát") podle §17 soudního řádu správního. Devátý senát Nejvyššího správního soudu dospěl na rozdíl od jeho osmého senátu v bodu 117. a násl. rozsudku ze dne 19. 11. 2020 č. j. 8 As 34/2020-100 k odlišnému právnímu závěru při řešení otázky, zda lze jednání základní školy, která v souladu s krizovým opatřením přeruší výuku v prostorách školy, považovat za zásah správního orgánu ve smyslu §82 soudního řádu správního.
6. Rozšířený senát kasační stížnost zamítl napadeným rozsudkem. Podle rozšířeného senátu se v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu hledí na krizová opatření vlády podle svého obsahu buď jako na "právní předpis sui generis", individuální správní akt, nebo "čistě interní akt". Je-li krizové opatření právním předpisem svého druhu, nelze je samostatně napadnout žádným návrhovým typem podle soudního řádu správního. Správní soudy jsou však oprávněny takové opatření případně zkoumat tzv. incidenčně podle čl. 95 odst. 1 věty druhé za středníkem Ústavy. Za takové situace soud krizové opatření neruší, ale jen vysloví jeho nepoužitelnost v individuální věci. Opatření č. 408/2020 Sb. a opatření č. 424/2020 Sb. přitom mají povahu právního předpisu sui generis, a jednotlivec je nemůže napadnout, aniž došlo k jeho použití, což potvrdil i Ústavní soud (srov. bod 3. usnesení ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 111/20 a bod 7. usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 113/20).
7. Postup žalovaných ani nemohl zasáhnout do práv žáků; tím rozšířený senát překonal právní názor vyslovený osmým senátem Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 8 As 34/2020. X je sice jako základní škola ve zvláštním postavení v tom smyslu, že poskytuje žákům vzdělání jako veřejnou službu a za určitých situací jako správní orgán vystupuje. V nyní posuzované věci však sama X byla adresátkou nouzových opatření a sama nečinila nic, co by bylo přímo zaměřeno proti žákům. Nepředala-li by X stěžovatelkám informaci, že prezenční výuka probíhat nebude, nic by to na této skutečnosti nezměnilo; omezení výuky plyne přímo z krizových opatření vlády, a proto X nedisponovala žádnou pravomocí. Případná ochrana tzv. zásahovou žalobou proti postupu X či jiné školy by nadto byla neefektivní ("bezzubá"). Účinky výroku soudu by totiž působily výhradně mezi žalobcem a žalovaným a žalobce by "vysoudil" otevření školy toliko pro sebe. Y pak nemůže být za žádných okolností správním orgánem; jde o osobu soukromého práva, není nositelem veřejnoprávního oprávnění a mezi stěžovatelkami a jím jde ryze o soukromoprávní vztah.
8. Rozšířený senát konečně shledal, že normotvornou činnost ani samostatné dopady či důsledky obecně formulované právní normy nelze považovat za tzv. zásah. Všechny tzv. typy správních žalob vyžadují existenci konkrétního zkrácení práv; soudní řád správní nezná actio popularis. Rozšířený senát v tomto smyslu odmítl i výjimečný přezkum důsledků krizových opatření vlády jako přímého zásahu do práv jednotlivce, existuje-li užší vztah mezi žalobcem a krizovým opatřením a nelze-li za daných skutkových okolností rozumně vyžadovat, aby se vystavil jeho individuální aplikaci (srov. bod 29. a násl. rozsudku městského soudu ze dne 11. 11. 2020 č. j. 14 A 45/2020-141). Uvedená konstrukce totiž obchází nedostatek pravomoci správních soudů k přímému přezkumu právních předpisů.
9. Vycházel-li městský soud z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), nešlo o přiléhavé srovnání, neboť ESLP je mezinárodním orgánem a jeho procesní instrumenty nelze mechanicky přenášet na řízení podle soudního řádu správního. Rozšířený senát připustil, že jím zastávaný výklad nepřispívá k ochraně individuálních práv v době pandemie; nenastává však bezbřehá a neregulovaná "vláda exekutivy", neboť nouzový stav, s nímž je spojeno vydávání nouzových opatření vlády, je pod kontrolou Poslanecké sněmovny Parlamentu a kontrolu aktů zajišťuje i Ústavní soud. Postup žalovaných proto nemůže být tzv. zásahem podle §82 soudního řádu správního a stěžovatelky žalobu podaly proti někomu, kdo není správním orgánem. Žaloba druhé stěžovatelky proti X je nadto podaná osobou zjevně neoprávněnou podle §46 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního, neboť její dotčení je toliko nepřímé; sama není nositelkou práva na vzdělání (srov. např. bod 22. rozsudku ze dne 31. 3. 2016 č. j. 4 As 281/2015-32 či body 27. až 30. rozsudku ze dne 3. 6. 2021 č. j. 9 Ao 3/2021-41 a další).
II.
Argumentace stěžovatelek
10. Stěžovatelky tvrdí, že žalovaným bylo svěřeno rozhodování o jejich veřejných subjektivních právech a žalovaní do nich neoprávněně zasáhli. Stěžovatelky odkazují na usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004 č. j. 5 As 11/2003-50 a dovolávají se uplatnění tzv. organické teorie rozlišování práva soukromého a práva veřejného. Vláda opatřením č. 408/2020 Sb. a opatřením č. 424/2020 Sb. svěřila žalovaným pravomoc jednostranně ukládat povinnosti. Není rozhodné, zda jsou žalované osobami soukromého či veřejného práva, ani kdo je jejich vlastníkem či zřizovatelem či co je předmětem jejich činnosti (srov. bod 33. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011 č. j. 1 As 22/2011-64 a bod 28. rozsudku ze dne 27. 7. 2011 č. j. 1 As 53/2011-109). Stěžovatelky dále odkazují na bod 27. usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/20, podle něhož podle stěžovatelek lze posuzovaný postup základní školy napadnout tzv. zásahovou žalobou. Správní soudy proto upřely stěžovatelkám právo brojit proti zásahům žalovaných.
11. Nesprávný je také závěr rozšířeného senátu, že druhá stěžovatelka není osobou oprávněnou k podání žaloby. Stěžovatelky konečně v doplnění k ústavní stížnosti tvrdí, že správní soudy zasáhly do jejich práva na právní pomoc, neboť s druhou stěžovatelkou jednaly toliko jako se zákonnou zástupkyní nezletilé stěžovatelky, ale nikoli jako s advokátkou. Stěžovatelky tvrdí, že jako každý jiný mají právo na odbornou právní pomoc. Poněvadž je druhá stěžovatelka sama advokátkou, stěžovatelky neměly důvod žádat o právní pomoc třetí osoby.
III.
Vyjádření účastníků řízení
12. Soudce zpravodaj podle §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslal ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení, stejně jako X a Y, kterým náleželo postavení vedlejších účastníků řízení o ústavní stížnosti.
13. Nejvyšší správní soud ve vyjádření zdůraznil, že napadený rozsudek spočívá na dvou nosných závěrech. Jde o to, že zaprvé základní škola v nyní posuzované věci nemůže být původcem zásahu a zadruhé, že tzv. zásahovou žalobou nelze brojit proti účinkům bezprostředně plynoucím z právního předpisu. Ústavní stížnost přitom zpochybňuje toliko závěr uvedený zaprvé. X v nyní posuzované věci nemá odlišné postavení např. od církve či obchodu, je rovněž adresátem krizových opatření. Sama škola je oprávněna brojit proti krizovému opatření, má-li povahu opatření obecné povahy. Rozšířený senát nezpochybňuje, že veřejná moc zasahuje během pandemie do práv žáků, avšak zasahují do nich přímo krizová opatření, nikoli samotné školy. Rozšířený senát konečně upozorňuje, že přistoupil-li by na výklad zastávaný stěžovatelkami, stejnou logikou by bylo možné, aby každý brojil proti "zásahu" své restaurace, divadla nebo posilovny. Konečně Nejvyšší správní soud zdůraznil, že soudní ochrana, které se stěžovatelky dovolávají, je neefektivní (sub 7.), a že kontrola celostátních krizových opatření je zajištěna i jinak (sub 9.).
14. Městský soud ve vyjádření nejprve uvedl, že tvrzení stěžovatelek v ústavní stížnosti nejsou náležitou reflexí napadeného rozsudku rozšířeného senátu; jde o prostá paušální popření jeho nosných závěrů bez věcné argumentace. Městský soud zrekapituloval nosné závěry svého napadeného usnesení a zdůraznil, že ani stěžovatelkami odkazované usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/20 jejich argumentaci nesvědčí. Ústavní soud ve své judikatuře dovodil, že posuzovaná krizová opatření mají povahu právních předpisů svého druhu, které právní řád neumožňuje jednotlivci napadnout v systému správního soudnictví. Městský soud vyjádřil znepokojení nad neexistencí individuální ochrany práv proti krizovým opatřením, avšak správní soudy nemohou obcházet zřejmou vůli zákonodárce. Městský soud konečně zdůraznil, že si je vědom judikatury ESLP, která připouští za výjimečných okolností brojit ve svém důsledku proti účinkům právního předpisu, aniž došlo k jeho konkrétní aplikaci. Takové výjimečné okolnosti však v nyní posuzované věci nenastaly.
15. X ani Y se ve stanovené lhůtě a ani po jejím uplynutí k ústavní stížnosti nevyjádřily. Vzhledem k tomu, že byly poučeny, že za takové situace bude Ústavní soud vycházet z toho, že se postavení vedlejších účastníků vzdávají, nebylo s nimi v posuzované věci nadále jednáno.
16. Soudce zpravodaj zaslal doručená vyjádření stěžovatelkám na vědomí a k případné replice. Stěžovatelky ve stanovené lhůtě a ani po jejím uplynutí na výzvu k replice nereagovaly, tedy svého práva k replice nevyužily.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
17. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovatelkami, které byly účastnicemi řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost stěžovatelek splňuje procesní předpoklady stanovené §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, neboť druhá stěžovatelka, která je současně zákonnou zástupkyní nezletilé stěžovatelky, jako advokátka nemá povinnost být dále zastoupena jiným advokátem [srov. stanovisko pléna ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15 (ST 42/79 SbNU 637; 290/2015 Sb.)]. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelky vyčerpaly všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva, resp. žádné další k dispozici neměly (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
18. Těžištěm argumentace stěžovatelek je tvrzení, že správní soudy jim v rozporu s ústavním pořádkem České republiky neposkytly soudní ochranu proti tomu, že X a Y podle krizových opatření vlády dočasně neumožnily nezletilé stěžovatelce účast na základním vzdělávání v prezenční formě a účast na atletických trénincích.
19. Nejprve je nutné odkázat na odůvodnění nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 34/21, v němž Ústavní soud postavil najisto, že má-li krizové opatření vlády povahu právního předpisu sui generis, nelze se proti němu samotnému, jeho "účinkům", ani "důsledkům" bránit tzv. zásahovou žalobou podle §82 soudního řádu správního. Ústavní soud v uvedeném nálezu mimo jiné označil úvahy rozšířeného senátu v napadeném rozsudku za ústavně konformní.
20. Stěžovatelky nadto v nyní posuzované věci nezpochybňují, že správní soudy nejsou oprávněny k návrhu jednotlivce přímo přezkoumat právní předpis sui generis. Nezpochybňují ani závěr, že opatření č. 404/2020 Sb. a opatření č. 428/2020 Sb. mají povahu právního předpisu sui generis. Argumentace stěžovatelek v nyní posuzované věci totiž spočívá výhradně na zodpovězení otázky, zda X a Y při žalobou napadeném jednání vystupovaly jako správní orgány. Jak se dále podává z ústavní stížnosti, přestože stěžovatelky v petitu svého návrhu odkazují na jednotlivé články Úmluvy, neargumentují případnými neústavními důsledky výkladu zastávaného správními soudy, nýbrž spíše upozorňují na jeho doktrinální nedůslednosti.
21. Jde-li proto o možné neústavní důsledky výkladu prezentovaného správními soudy v napadených rozhodnutích, postačí stěžovatelky odkázat na odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/21. Ačkoli se Ústavní soud v uvedené věci výslovně povahou základní školy nebo sportovního spolku jako správního orgánu nezabýval, i přesto z tohoto nálezu plynou pro nyní posuzovanou věc podstatné závěry, a to zejména, že Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 19/20 nevyslovil, že proti konkrétním důsledkům právního předpisu se lze bránit jedním z návrhových typů ve správním soudnictví (srov. bod 25. nálezu a k tomu a contrario tvrzení stěžovatelek sub 10. in fine). Dále, že výklad, který omezuje použití tzv. zásahové žaloby toliko na konkrétní a individualizovaný zásah, neodporuje čl. 36 odst. 2 Listiny (srov. bod 32. nálezu), a také, že tzv. zásahová žaloba podle soudního řádu správního není jedinou ochranou dotčených práv během nouzového stavu (srov. bod 33. nálezu). V neposlední řadě uvedl, že v situaci, kdy proti konkrétním účinkům právního předpisu není přípustný individuální opravný prostředek, nejde o porušení čl. 13 Úmluvy (srov. bod 34. nálezu). V podmínkách nyní posuzované věci je proto zejména rozhodné, jak zdůraznil i rozšířený senát, že právní řád poskytuje i jiné prostředky ochrany proti krizovým opatřením mimo správní soudnictví a že správní soudy nevylučují soudní ochranu tam, kde skutečně jde o konkretizovaný a individualizovaný zásah, který lze přičítat správnímu orgánu při výkonu veřejné správy.
22. Jde-li o samotný obsah námitek v ústavní stížnosti, stěžovatelky nejprve odkazují na usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 5 As 11/2003 a citují pasáž týkající se tzv. organické teorie rozlišování soukromého a veřejného práva. Z uvedeného usnesení se však dále podává, zjednodušeně řečeno, že tzv. organická teorie je "jen" jednou z mnoha obdobných teorií, přičemž ani jedna není natolik spolehlivá, aby jí bylo možné považovat za jedinou možnou či "správnou". Kromě toho, rozšířený senát se v odkazované věci uchýlil k použití teorie rozdílné, a to k tzv. metodě právní regulace. Stěžovatelky z uvedeného rozhodnutí proto dovozují obecné závěry, které z něj neplynou.
23. Odkazují-li stěžovatelky na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 22/2011 a sp. zn. 1 As 53/2011, lze jim přisvědčit, že se z nich podává, že z hlediska přípustnosti přezkumu aktů právnických osob ve správním soudnictví není rozhodné, zda jde o právnickou osobu založenou podle veřejného nebo soukromého práva, kdo je jejím vlastníkem, zřizovatelem či co je předmětem její činnosti. Uvedená kritéria však pro správní soudy v nyní posuzované věci rozhodná nebyla; v tomto směru se totiž správní soudy zaměřily na zjištění, zda žalovaným byla svěřena veřejnomocenská pravomoc, což východiskům stěžovatelkami odkazovaných rozhodnutí plně odpovídá.
24. Stěžovatelky dále brojí proti závěru rozšířeného senátu, že druhá stěžovatelka je osobou neoprávněnou k podání žaloby. Rozšířený senát přitom vyšel z předpokladu jeho ustálené rozhodovací praxe, podle níž rodič žáka není nositelem práva na vzdělání (sub 9. in fine). Nejen že stěžovatelky kromě tvrzení, že je tento závěr "nesprávný", žádnou konkrétní argumentaci k tomuto tvrzení nepředkládají, dokonce Ústavní soud obdobný závěr správních soudů v minulosti shledal ústavně konformním (srov. usnesení ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 1845/16). Proto za situace, kdy je uvedený závěr Nejvyššího správního soudu řádně odůvodněn, vychází z jeho ustálené rozhodovací praxe, obdobnou právní problematikou se Ústavní soud v minulosti zabýval a stěžovatelky v ústavní stížnosti nepřináší žádnou (natož ústavněprávní) argumentaci, nemá Ústavní soud důvod takový závěr zpochybnit.
25. Výklad zastávaný správními soudy proto nejen nemá neústavní důsledky, ale není ani excesivní, libovolný či svévolný. Rozhodnutí napadená ústavní stížností jsou řádně odůvodněna, vydána v souladu s právy a principy podle hlavy páté Listiny a jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování.
26. Není konečně porušením práva na právní pomoc stěžovatelek, "nejednaly-li" správní soudy s druhou stěžovatelkou "jako s advokátkou". Druhá stěžovatelka zřejmě a zjevně byla oprávněna za nezletilou stěžovatelku jednat v řízení před správními soudy. Jak druhá stěžovatelka sama zdůrazňuje, je advokátkou, a tudíž měla možnost využít svoji odbornost a tomu přizpůsobit svoji procesní aktivitu. Není rozhodné, zda druhá stěžovatelka vystupovala "jako advokátka" či jako zákonná zástupkyně; rozhodné je, že stěžovatelka jako právní profesionálka zástupčím oprávněním disponovala a za sebe i za nezletilou stěžovatelku mohla jednat a v řízení uplatňovat práva svá i nezletilé stěžovatelky. Tomu ostatně odpovídá i postup Nejvyššího správního soudu, který v řízení o kasační stížnosti, ve kterém je jinak uplatňován tzv. advokátní přímus, po stěžovatelkách nepožadoval zastoupení jiným advokátem. Správní soudy proto postavení druhé stěžovatelky jako právní profesionálky respektovaly.
27. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a protože ze shora uvedených důvodů neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelek (viz sub 1.), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. února 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu