ECLI:CZ:US:2022:4.US.2401.22.1
sp. zn. IV. ÚS 2401/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Aleše Pachmanna, Ph.D., zastoupeného JUDr. Petr Vaňkem, advokátem, sídlem Na Poříčí 1041/12, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2022 č. j. 4 Ads 440/2021-105, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. listopadu 2021 č. j. 10 Ad 10/2020-102, a s ní spojenými návrhy na zrušení §10 odst. 2 zákona č. 34/2014 Sb., o státní službě, a nařízení vlády č. 145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ministerstva vnitra, Kárné komise II. stupně, sídlem Jindřišská 967/34, Praha 1 - Nové Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva (svobody), jakož i ústavněprávní principy zaručené v čl. 1, čl. 2 odst. 1, 2 a 3, čl. 3 odst. 1 a 3, čl. 4 odst. 1, 2 a 4, čl. 7 odst. 1 a 2, čl. 9 odst. 1, čl. 10 odst. 1, 2 a 3, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 17 odst. 1 a 2, čl. 21 odst. 1 a 4, čl. 23, čl. 26 odst. 1 a 3, čl. 28, čl. 29 odst. 1 a 2, čl. 30 odst. 2, čl. 31, čl. 36 odst. 1 a 2, čl. 37 odst. 1 a 2, čl. 38 odst. 1 a 2, čl. 39 a čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. S ústavní stížností stěžovatel spojil návrhy podle §74 zákona o Ústavním soudu na zrušení §10 odst. 2 zákona č. 34/2014 Sb., o státní službě (dále jen "zákon o státní službě"), a nařízení vlády č. 145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu (dále jen "nařízení č. 145/2015 Sb.").
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z jejích příloh, se podává, že vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 19. 12. 2019 č. j. MV-139449-10/OSK-2019 změnil rozhodnutí kárné komise I. stupně ze dne 19. 9. 2019 č. j. MV-134886-124/SST-2018 s tím, že - stručně uvedeno - stěžovatel je vinen, že jako státní zaměstnanec vykonávající službu na služebním místě Ministerstva vnitra, na pozici ministerského rady v oddělení pobytového a správního řízení Střední Čechy, odboru azylové a migrační politiky, v době uvedené v rozhodnutí, označil jmenované kolegyně a kolegy hrubě hanlivými výrazy, čímž porušil služební kázeň. Dále služební kázeň porušil tím, že se na pracovišti zdržoval v nočních hodinách či o víkendech, ač mu taková přítomnost představenými nebyla nařízena ani povolena. Popsaným jednáním spáchal stěžovatel kárné provinění státního zaměstnance podle §88 odst. 1 zákona o státní službě. Dále vedlejší účastník potvrdil rozhodnutí kárné komise I. stupně v tom, že se stěžovatel rovněž dopustil kárného provinění státního zaměstnance, když ve dnech specifikovaných v rozhodnutí nenastoupil do služby na nové služební místo, tedy v tomto období nevykonával službu a neplnil služební úkoly, které se k danému služebnímu místu vztahovaly, ani nevyrozuměl služební orgán či představeného o existenci závažné překážky, která by mu v tom bránila. Také tímto jednáním se dopustil kárného provinění státního zaměstnance podle zákona o státní službě. Za uvedená kárná provinění uložila komise I. stupně stěžovateli kárné opatření propuštění ze služebního poměru.
3. Proti rozhodnutí vedlejšího účastníka podal stěžovatel správní žalobu, kterou Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění konstatoval, že zahájení kárného řízení o všech skutcích bylo oprávněné, neboť mělo dostatečnou oporu v pořízených podkladech. Z ničeho nevyplývá, že by tyto podklady byly shromážděny tendenčně, šikanózně či s úmyslem stěžovatele poškodit nebo že by vůči stěžovateli bylo postupováno v rozporu s nařízením vlády č. 145/2015 Sb. Stěžejní skutečnost, že nenastoupil na nové služební místo, stěžovatel ani nepopírá, a měl-li by být tento stěžovatelův přístup odůvodněn eventuálním ohrožením jeho zdraví (tedy zdravotními důvody), pak tuto námitku stěžovatel v kárném řízení vůbec neuplatnil, v řízení před soudem ji pak uplatnil opožděně a městský soud k ní nemohl přihlížet. Bylo-li stěžovateli vytýkáno, že své kolegy označoval hanlivými výrazy nebo že se zdržoval na pracovišti o víkendu a v nočních hodinách, městský soud se ztotožnil se závěry obou kárných komisí. Propuštění ze služebního poměru podle městského soudu odpovídalo zejména skutečnosti, že stěžovatel ani tři pracovní týdny po svém převedení na nové služební místo nenastoupil, ač k tomu byl vyzván.
4. Následnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou a rozhodl o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění zejména zdůraznil, že městský soud se velkou částí argumentace stěžovatele proti rozhodnutím správních orgánů vůbec nemohl zabývat, a to s ohledem na koncentraci řízení omezující prostor k definování žalobních bodů, kteréžto je možno rozšiřovat a doplňovat pouze ve lhůtě pro podání žaloby samotné. Jen z tohoto úhlu pohledu mohl Nejvyšší správní soud posuzovat správnost rozhodnutí městského soudu, protože ani v řízení o kasační stížnosti není přípustné uplatňovat nové důvody či skutečnosti. Nepřípustná byla podle Nejvyššího správního soudu například námitka stěžovatele, že se městský soud nevypořádal s porušením zásady zákazu dvojího trestání a překážky věci rozhodnuté, konkrétně, že stěžovatel byl potrestán dvakrát za tentýž skutek, když mu za absenci v práci nebyl zasílán plat a zároveň mu z tohoto důvodu byl rovněž ukončen služební poměr. Správní soudy se dále nemohly zabývat námitkami stěžovatele o údajné nezákonnosti převedení na jiné služební místo, o nevhodnosti tohoto služebního místa z důvodu jeho zdravotního stavu, a nemohly se zabývat nezákonnostmi souvisejícími s pracovnělékařskými prohlídkami, kterým se měl stěžovatel podrobit. O těchto otázkách bylo pravomocně rozhodnuto služebním orgánem (státním tajemníkem Ministerstva vnitra) a toto rozhodnutí mohl stěžovatel napadnout opravnými prostředky a následně soudní žalobou, přičemž ze správního spisu ani z tvrzení stěžovatele nevyplývá, že by tak učinil. O správnosti postupu Ministerstva vnitra v platových otázkách u stěžovatele za definovaná období vede městský soud jiné řízení pod sp. zn. 18 Ad 9/2020. Tvrdí-li stěžovatel, že nové služební místo, na které měl nastoupit, bylo pro něho nevhodné, pak takovou nevhodnost podle Nejvyššího správního soudu těžko mohl posoudit, neboť na toto místo nikdy nenastoupil, a těžko se tedy spravedlivě mohl dovolávat §106 odst. 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve spojení s §113 zákona o státní službě, s tím, že na tomto pracovním místě je bezprostředně ohrožen jeho život nebo zdraví. Stěžovatel rovněž podle Nejvyššího správního soudu nebyl ani v náznacích postihován za oznámení o porušení právních předpisů na pracovišti, přičemž na věrohodnosti této tvrzené souvislosti nepřidává fakt, že okolnosti protiprávního jednání, k němuž na jeho pracovišti mělo docházet, stěžovatel v průběhu řízení před správními soudy měnil.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v ústavní stížnosti do značné míry jen opakuje námitky, které přednesl již v řízení před správními soudy. Znovu například zdůrazňuje, že vzhledem k jeho vzdělání a praxi a ukončenému postgraduálním studiu s titulem Ph.D., služební místo, na nějž měl nastoupit mimo jiné i z důvodů údajných konfliktů se svými kolegy a kolegyněmi, je pro něj nevhodné, neboť by pracoval jako přepážkový pracovník přímo s cizinci. Dále opakuje svoje přesvědčení, že v jeho věci byl porušen princip ne bis in idem uplatnitelný i ve správním trestání, neboť pro neomluvenou absenci na pracovišti mu byl nejprve odebrán plat a potom s ním byl dokonce na základě rozhodnutí kárných komisí ukončen služební poměr. Dále se domnívá, že podklady proti němu použité v řízení před kárnými komisemi byly zajištěny nezákonně. Jeho právo na spravedlivý proces (sc. na soudní ochranu) bylo porušeno tím, že nebyla uplatněna zásada obrácení důkazního břemene jako prostředku jeho ochrany, neboť je ve srovnání s vedlejším účastníkem v horším postavení a vzhledem k povaze sporu by se mohl nezaviněně dostat do důkazní nouze. Podle stěžovatele také nebyl dostatečně přesně zjištěn skutkový stav, na základě něhož se měl o některých svých kolegyních a kolezích hanlivě vyjadřovat.
6. Stěžovatel dále setrvává na tom, že přeřazením na jiné služební místo s fakticky jiným druhem výkonu činnosti by musel souhlasit, když navíc, ohrožovala-li by ho tato nová pracovní činnost na životě nebo zdraví, měl právo na odpor ve smyslu čl. 23 Listiny.
7. Celé kárné řízení i opatření, které z tohoto kárného řízení vzešlo, stěžovatel považuje za nezákonné, protože jeho nadřízený služební orgán, který takovýto postup proti stěžovateli inicioval a činil v něm rozhodnutí, nemohl svou funkci vykonávat, neboť již v té době byl ve střetu zájmů. Odmítly-li správní soudy zabývat se některými jeho námitkami s tím, že je vznesl opožděně, pak nezohlednily judikaturu Ústavního soudu reprezentovanou například nálezem ze dne 12. 1. 2016 sp. zn. II. ÚS 2732/15 (N 6/80 SbNU 65), podle níž i zásada dispozitivnosti a koncentrace řízení musí ustoupit, znamenala-li by jejich důsledná aplikace rozpor s principy demokratického právního státu a správní soud se tak musí zabývat i námitkami, které stěžovatel, jako žalobce, sám neuplatnil.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
8. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
9. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře uplatňuje požadavek minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, což je odrazem skutečnosti, že není součástí soustavy soudů (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Proto mu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných orgánů veřejné moci, nedošlo-li jejich činností k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v běžných zákonech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávný výklad či použití podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů je takový výklad právních předpisů, který se jeví v daných souvislostech jako projev libovůle [srov. nález ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. IV. ÚS 2519/07 (N 19/48 SbNU 205)]. K takové situaci ve stěžovatelově věci podle zjištění Ústavního soudu nedošlo.
10. Stěžovatelova argumentace nerespektuje východiska přezkumu, jak je v napadeném rozsudku vyjádřil Nejvyšší správní soud a před tím i městský soud. Vymezil-li zákonodárce prostor k uplatnění argumentace ve správní žalobě lhůtou a neuplatní-li v ní stěžovatel všechny své námitky, nemůže správnímu soudu, který jeho žalobu přezkoumával, vytýkat, že se nezabýval námitkami, které byly uplatněny až po zákonem stanovené lhůtě. Správní soudnictví je primárně založeno na konstrukci, že žalobce musí své námitky nejprve uplatnit v řízení před správním orgánem, a teprve vydá-li správní orgán rozhodnutí, toto rozhodnutí může být při dodržení dalších zákonem stanovených podmínek přezkoumáno ve správním soudnictví. V souladu s touto konstrukcí je v napadených rozhodnutích správně uvedeno, že nevyužil-li stěžovatel žádné opravné prostředky proti rozhodnutí, kterým byl převeden na jiné služební místo, ačkoliv podle svého přesvědčení úkoly s tímto služebním místem spojené nemohl ze zdravotních i jiných důležitých důvodů vykonávat (když stěžovatel tvrdí, že služební orgán, který o této změně rozhodl, ani nemohl vykonávat svou funkci pro střet zájmů), nemohou být tyto jeho námitky předmětem přezkumu ve správním soudnictví. Ze stejného důvodu nemůže stěžovatel očekávat - vzhledem k principu subsidiarity ústavní stížnosti - že tuto přezkumnou roli převezme Ústavní soud, když ani správní soudy se z uvedeného důvodu (jakož i z důvodu, že o některých nárocích stěžovatele doposud běží jiná řízení) jeho věcí nemohly v jím uplatněné šíři zabývat.
11. Tyto závěry Ústavní soud konstatuje se znalostí stěžovatelem odkazované judikatury (nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009 č. j. 6 As 44/2008-142), podle níž zákonem vymezené hranice přezkumu ve správním soudním řízení musí ustoupit tehdy, mělo-li by dojít rozhodováním správních orgánů k porušení základních principů, na nichž je vystavěn demokratický právní stát. K takové situaci však podle zjištění Ústavního soudu ve stěžovatelově věci nedošlo. Stěžovatelův odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 není v jeho věci přiléhavý již proto, že tehdejší stěžovatel nemohl v řízení před správními soudy uplatnit včas svou argumentaci, neboť ta vycházela z pozdějšího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a v době, kdy formuloval svoji argumentaci proti jemu uložené pokutě, nebylo toto pro něj významné rozhodnutí ještě vydáno. Takové skutkové okolnosti však ve věci stěžovatele zjistitelné nejsou - ostatně ani on sám je v ústavní stížnosti netvrdí - když v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud opakovaně upozornil, že stěžovatel svoji argumentaci uplatnit mohl, neboť mu v tom nic nebránilo.
12. Aniž by se Ústavní soud vyjadřoval k otázce, zda postup, kdy stěžovateli nejprve přestala být vyplácena odměna za jím vykonávanou práci (protože tuto práci, ani žádnou jinou, pro svého zaměstnavatele nevykonával) a posléze bylo kárnou komisí rozhodnuto o ukončení jeho služebního poměru (když právě okolnost, že stěžovatel nevykonával povinnosti spojené se služebním místem, byla pro rozhodnutí o kárném opatření proti stěžovateli rozhodující), představuje porušení ústavní zásady ne bis in idem, je rozhodné, že řízení o jeho platových nárocích nebylo ještě ukončeno. Úvaha o souběhu dvou "trestů" je proto předčasná.
13. Ke stěžovatelově námitce o porušení práva na spravedlivý proces (sc. na soudní ochranu) tím, že v jeho věci nedošlo k obrácení důkazního břemene, Ústavní soud zejména v souladu s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu konstatuje, že ani podle jeho názoru v posuzované věci nejde o situaci, v níž by stěžovatel byl v postavení osoby oznamující porušení práv na pracovišti, tudíž se nemůže dovolávat směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie, respektive nařízení č. 145/2015 Sb., když ani uvedená směrnice ani toto nařízení v jeho věci nebyly vůbec použity.
14. Správní soudy v napadených rozhodnutích rovněž dostatečně vysvětlily, že nezjistily, že by v kárném řízení proti stěžovateli byly podklady pro toto řízení shromažďovány jakkoliv nezákonně nebo tendenčně. Přesvědčivou argumentaci vyvracející toto východisko správních soudů stěžovatel v ústavní stížnosti neformuluje. Zvláště městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku podrobně popsal situace, v nichž stěžovatel hanlivě napadal své kolegy a kolegyně, a Ústavní soud tak nesouhlasí s jeho tvrzením, že by o tom nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav. Ostatně pro rozhodnutí v dané věci zjevně nebylo podstatné, jaké konkrétní hanlivé slovo stěžovatel vůči tomu kterému kolegovi či kolegyni použil, ale že zjevně vytvářel na svém původním pracovišti špatnou atmosféru.
15. Správní soudy také vysvětlily, že domníval-li se stěžovatel, že ho nové služební místo bezprostředně ohrožuje na zdraví, mohl takovou námitku uplatnit, což však důsledně neučinil, a obdobně nemůže dodatečně tvrdit, že z jím uváděných důvodů nebyly splněny podmínky pro výkon jemu nově uložené služební povinnosti. V této souvislosti učiněný stěžovatelův odkaz na čl. 23 Listiny zakotvující právo na odpor, dochází-li k odstraňování demokratického právního řádu, jehož elementární součástí jsou lidská práva a základní svobody, je vzhledem k jeho věci nepřípadný, neboť nelze každý spor plynoucí z pracovního poměru nebo služebního poměru vyložit tak, že se proti němu lze bránit využitím práva na odpor.
16. Ústavní soud uzavírá, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena základní práva stěžovatele, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. S ústavní stížností spojené návrhy na zrušení právních předpisů (jejich jednotlivých ustanovení) Ústavní soud odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť takové návrhy mají akcesorickou povahu (§74 zákona o Ústavním soudu), a tudíž sdílejí "osud" ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. října 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu