ECLI:CZ:US:2022:4.US.266.22.1
sp. zn. IV. ÚS 266/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Tomáše Bistřického, zastoupeného JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem, sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2 - Vinohrady, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. prosince 2021 č. j. 6 As 212/2021-26, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva kultury, sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že byl zkrácen na svém právu na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv svobod (dále jen "Listina") a právu na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a že nerespektováním kogentního ustanovení zákona došlo k porušení principů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
2. Z ústavní stížnosti a z napadeného rozhodnutí se podává, že stěžovatel podal dne 11. 12. 2003 návrh na vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky - usedlost K. O návrhu opakovaně rozhodoval Magistrát hlavního města Prahy (dále jen "magistrát"), jako orgán státní památkové péče, který až rozhodnutím ze dne 27. 9. 2017 č. j. MHMP 1513547/2017 nevymezil ochranné pásmo kulturní památky usedlosti K., neboť dospěl k závěru, že nejsou naplněny zákonné podmínky pro vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky v rozsahu podle stěžovatelova návrhu, mimo jiné pro nesouhlas dotčeného orgánu státní správy (stavebního úřadu) a také z důvodu, že by šlo o krok z hlediska památkové péče nesystémový a nepřiměřený významu posuzovaného stavebního souboru.
3. Odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí magistrátu zamítl vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 26. 10. 2018 č. j. MK 58278/2018 OPP. Zamítnuta byla i následná žaloba stěžovatele proti tomuto rozhodnutí vedlejšího účastníka, a to rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 24. 6. 2021 č. j. 5 A 240/2018-25. Městský soud neshledal důvod odchýlit se od judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž lze řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky zahájit pouze z moci úřední. Dále městský soud podotkl, že magistrát bez ohledu na tuto skutečnost vedl řízení, v němž vysvětlil, proč ochranné pásmo usedlosti K. nevymezil.
4. Následnou kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (I. výrok) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (II. a III. výrok). V odůvodnění argumentačně navázal na relevantní judikaturu a potvrdil, že řízení o vymezení ochranného pásma k nemovité kulturní památce lze zahájit pouze z moci úřední, nikoliv na návrh fyzické osoby nebo právnické osoby. Návrh stěžovatele nutno chápat jako podnět, aby příslušný správní orgán řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky zahájil a sám je provedl z úřední povinnosti. Veřejné subjektivní právo na vedení řízení a vydání rozhodnutí ve věci, která se závažným způsobem dotýká práv jiných osob, by musel výslovně stanovit zákon, což v daném případě není splněno. Podmínka výslovného zákonného zmocnění přitom v dané věci odpovídá obecně platným principům veřejné správy a naopak princip, že správní orgán rozhoduje na návrh, se uplatní pouze tam, kde to zákon výslovně stanoví. Takovýto výklad nevylučuje, aby osoby, které mají zájem na ochraně nemovité kulturní památky, podaly podnět k zahájení řízení o vymezení ochranného pásma a správní orgány jsou povinny takový podnět vyhodnotit. Nezahájí-li správní orgány příslušné řízení, lze se při splnění dalších zákonných podmínek proti nečinnosti bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel setrvává na argumentaci, kterou již uplatnil ve správním (soudním) řízení. Podle stěžovatele zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění, nestanovil pro všechny situace, kdy, v jakých případech a za jakých podmínek je možno ochranné pásmo vymezit, neboť to přenechával zvláštním právním předpisům, mimo jiné zákonu č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 20/1987 Sb."). Na druhou stranu ve zvláštních právních předpisech (tedy i v zákoně č. 20/1987 Sb.) není stanoveno, kdo může podat návrh na zahájení předmětného řízení. Proto se musí podle stěžovatele postupovat podle obecné právní úpravy ve stavebním zákoně, podle níž se územní řízení zahajuje mimo jiné na návrh účastníka. Skutečnost, že zákon o státní památkové péči výslovně nestanoví, zda je možno předmětné řízení zahájit na návrh fyzické osoby či právnické osoby, není podle stěžovatele argumentem pro to, že by něco takového nebylo možné. Stěžovatel shodně s právním názorem Nejvyššího správního soudu netvrdí, že by měl subjektivní právo na to, aby ochranné pásmo bylo skutečně vymezeno, tvrdí však, že má právo podat návrh na vydání územního rozhodnutí o tomto ochranném pásmu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře uplatňuje požadavek minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, která je odrazem skutečnosti, že Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Proto mu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných orgánů veřejné moci, nedošlo-li jejich činností k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v podústavních předpisech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávný výklad či použití podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů je takový výklad právních předpisů, který se jeví v daných souvislostech jako projev libovůle [srov. např. nález ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. IV. ÚS 2519/07 (N 19/48 SbNU 205)]. K takové situaci však ve stěžovatelově věci podle zjištění Ústavního soudu nedošlo.
8. Oba správní soudy vyložily, z jakého důvodu - s ohledem na veřejnoprávní povahu příslušné právní úpravy - je nutno upřednostnit výklad, podle něhož návrh na vymezení ochranného pásma nemůže podat jakákoliv fyzická osoba či právnická osoba. Podle Ústavního soudu je nutno vyjít z výše naznačeného: výklad prezentovaný stěžovatelem je jen jednou z možných interpretačních variant a je založen prvotně na jazykovém výkladu doplněném částečně výkladem systematickým. Za pomoci těchto dvou metod stěžovatel dospívá k závěru, že je aktivně legitimován k podání shora specifikovaného návrhu. Nicméně správní soudy předkládají výkladový přístup širší, jenž stěžovatele jako fyzickou osobu z aktivního působení na úseku ochrany nemovitých památek nevylučuje (dokonce se stěžovatel může bránit před případnou nečinností správních orgánů), ale zároveň umožňuje orgánům veřejné moci zachovat si nad uvedeným typem regulace v podobě určení, která nemovitá památka bude chráněna ochranným pásmem a která nikoliv, určující vliv. Nejvyšší správní soud také vysvětlil, že rozhodnutím o vymezení ochranného pásma mohou být dotčena práva širokého spektra třetích osob, a už proto je zapotřebí, aby si nad tímto rozhodováním zachovaly orgány veřejné moci odpovídající kontrolu, včetně podmínek, kdy řízení o vymezení ochranného pásma zahájí a kdy nikoliv.
9. Ústavní stížnosti nelze vyhovět rovněž z toho důvodu, že stěžovatel podrobně nespecifikuje, v čem je tento výklad Nejvyššího správního soudu nedostatečný, jak vzhledem k ochraně práv stěžovatele, tak i ostatních subjektů, jež mohou být eventuálním vymezením ochranného pásma dotčeni. Naopak je nutno odmítnout stěžovatelovo východisko (k němuž v ústavní stížnosti cituje z nálezů Ústavního soudu týkajících se nutnosti respektovat kogentní právní normy), že by v dané věci existovala jednoznačná právní norma, kterou by správní soudy, včetně Nejvyššího správního soudu, v jeho věci porušily. Opak plyne i z argumentace samotného stěžovatele, jenž existenci svého oprávnění dovozuje z obecného ustanovení stavebního zákona, jehož prostřednictvím interpretuje jiný speciální právní předpis, vydaný navíc později (zákon č. 20/1987 Sb.), aniž by zákonodárce výslovně (a kogentně) zakotvil oprávnění, jehož se stěžovatel prostřednictvím svého výkladu domáhá.
10. Ústavní soud neshledal, že by napadeným rozhodnutím byla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatele, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. března 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu