ECLI:CZ:US:2022:4.US.2689.22.1
sp. zn. IV. ÚS 2689/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele Pavla Dragušince, zastoupeného JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem, sídlem Polská 61/4, Karlovy Vary, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. srpna 2022 č. j. 3 As 133/2020-38 a rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 8. dubna 2020 č. j. 57 A 143/2019-74, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Plzni, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Karlovarského kraje, sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená základní práva podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") [právo na spravedlivý proces (sc. právo na soudní ochranu)] ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 89 odst. 2 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 4 Listiny a právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Stěžovatel v ústavní stížnosti navrhl podle §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu odložení vykonatelnosti rozhodnutí vedlejšího účastníka ze dne 24. 6. 2019 č. j. KK/418/SÚ/19-3 a rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary ze dne 5. 3. 2019 č. j. 2601/SÚ/19 (dále jen "magistrát").
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že magistrát výše uvedeným rozhodnutím nařídil stěžovateli odstranění specifikované hospodářské budovy. Následně vedlejší účastník prodloužil lhůtu k odstranění uvedené stavby, jinak rozhodnutí magistrátu potvrdil. Rozhodnutí vedlejšího účastníka napadl stěžovatel žalobou, kterou Krajský soud v Plzni (dále jen "krajský soud") napadeným rozsudkem zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Krajský soud v odůvodnění shrnul judikaturu správních soudů vztahující se k opakované žádosti o dodatečné povolení stavby, má-li být zabráněno rozhodnutí o odstranění stavby. Podle této judikatury musí správní orgán v situaci, kdy účastník podá opakovanou žádost o dodatečné povolení stavby poté, co byla jeho předchozí žádost pravomocně zamítnuta, posoudit, zda jde o žádost obstrukční či nikoliv, a podle toho rozhodnout, zda se souběžně běžící řízení o odstranění stavby přeruší. V dané věci vedlejší účastník podle krajského soudu pochybil, vydal-li správní žalobou napadené rozhodnutí, aniž předtím posoudil, zda podaná opětovná žádost o dodatečné povolení stavby je či není důvodem pro přerušení řízení o odstranění stavby. Toto procesní pochybení však podle krajského soudu nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí vedlejšího účastníka o odstranění stavby, neboť stěžovatel v obou řízeních (tj. v řízení o dodatečném povolení stavby a v řízení o odstranění nepovolené stavby) svá podání ničím neodůvodnil a nepředložil k nim žádné podklady. Na základě této skutečnosti krajský soud dospěl k závěru, že opakovaná žádost stěžovatele o dodatečné povolení stavby měla obstrukční charakter a vedlejší účastník nebyl povinen odvolací řízení proti rozhodnutí magistrátu o nařízení odstranění nepovolené stavby přerušit.
3. Následnou kasační stížnost Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. V odůvodnění zejména zdůraznil, že rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný, byť stěžovateli lze přisvědčit v tom, že úvaha krajského soudu o obstrukční povaze jeho opakované žádosti byla předčasná; nicméně posouzení eventuální obstrukční povahy nebylo pro danou věc významné. Projednal-li stavební úřad (tj. magistrát) již jednou žádost o dodatečné povolení stavby a zamítl ji, není podle Nejvyššího správního soudu jeho povinností a ani povinností odvolacího správního orgánu na základě opakované žádosti [podané navíc po uplynutí k tomu stanovené lhůty ve smyslu §129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., zákon o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů], přerušit řízení o odstranění stavby. V této souvislosti nelze posuzovanou věc srovnávat s okolnostmi popsanými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016 č. j. 6 As 230/2015-34, neboť v tehdy rozhodované věci stavební úřad první žádost o dodatečné povolení stavby věcně neprojednal a řízení o ní zastavil pro nedoplnění podkladů. Ve stěžovatelově věci však stavební úřad stěžovatelovu první žádost o dodatečné povolení stavby věcně projednal a poté ji zamítl. K jeho opakované žádosti o dodatečné povolení stavby podané až po uplynutí k tomu stanovené třicetidenní lhůty proto nebyl povinen přihlížet, neboť zákon mu takovou povinnost neukládá, naopak §129 odst. 2 stavebního zákona vlastníkovi nebo stavebníkovi ukládá ve třicetidenní lhůtě požádat o dodatečné povolení stavby, má-li nastat účinek přerušení řízení o odstranění stavby. Vedlejší účastník rovněž nebyl podle Nejvyššího správního soudu povinen před rozhodnutím o nařízení odstranění stavby vyzývat stěžovatele k doplnění jeho opakované žádosti a ani nebyl povinen před tímto rozhodnutím rozhodnout o přerušení řízení o odstranění stavby. Vedlejší účastník mohl řízení o odstranění stavby přerušit toliko podle §64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, měl-li by za to, že jeho rozhodnutí závisí na vyřešení předběžné otázky, avšak přerušení řízení podle uvedeného ustanovení závisí toliko na uvážení správního orgánu. K tomu Nejvyšší správní soud pro úplnost dodal, že důvody opakované žádosti o dodatečné povolení stavby nemohou být založeny na stěžovatelem nespecifikovaném jednání s orgánem ochrany zemědělského půdního fondu a na nespecifikovaném příslibu změny územního plánu. Takové okolnosti nemohou mít vliv na nezákonnost tzv. černé stavby, a tedy nemohou ovlivnit ani výsledek řízení o jejím odstranění.
II.
Argumentace stěžovatele
4. Stěžovatel setrvává na stanovisku, že magistrát byl povinen k jeho opakované žádosti o dodatečné povolení stavby přerušit řízení o odstranění stavby. Opakovaná žádost o dodatečné povolení stavby přitom nepředstavuje podle stěžovatele, který odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. II. ÚS 752/18 (N 10/92 SbNU 119), překážku věci rozhodnuté. Opačný postup nemůže být odůvodněn ani nově zavedenou lhůtou podle §129 odst. 2 stavebního zákona, neboť s jejím marným uplynutím stavební zákon nespojuje zánik práva žadatele žádat o dodatečné povolení stavby, když podle stěžovatele je podstatná toliko okolnost, že žádost o dodatečné povolení stavby musí být podána před rozhodnutím o odstranění stavby. Stěžovatel sice souhlasí s názorem Nejvyššího správního soudu, že řízení o předběžné otázce ve smyslu §64 odst. 1 písm. c) správního řádu nezakládá povinnost přerušovat řízení, nicméně nepřerušil-li správní orgán řízení v jeho věci, porušil tím zásadu legitimního očekávání a proporcionality. Nebylo-li takto v jeho věci postupováno, dopustily se správní orgány svévole. Dále stěžovatel v ústavní stížnosti vysvětluje, proč rozhodnutí správních orgánů a správních soudů v dané věci představují nepřiměřený zásah do jeho práva na ochranu vlastnictví, protože podle něj nepovolená stavba nikterak zásadně do obecného zájmu na příznivé životní prostředí nezasáhla.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
6. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zřetelně uplatňuje požadavek minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci, což je odrazem skutečnosti, že není součástí soustavy soudů (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Proto mu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy nepřísluší zasahovat do ústavně vymezené pravomoci jiných orgánů veřejné moci, nedošlo-li jejich činností k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, a to i v případě, že by na konkrétní podobu ochrany práv zakotvených v běžných zákonech měl jiný názor. Ústavní soud dále ve své rozhodovací praxi vyložil, za jakých podmínek má nesprávný výklad či použití podústavního práva za následek porušení základních práv a svobod. Jedním z těchto případů je takový výklad právních předpisů, který se jeví v daných souvislostech jako projev libovůle [srov. nález ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. IV. ÚS 2519/07 (N 19/48 SbNU 205)]. K takové situaci ve stěžovatelově věci podle zjištění Ústavního soudu nedošlo.
7. Stěžovatel v ústavní stížnosti opakuje argumenty uplatněné již v řízení před správními soudy, které se s nimi náležitě vypořádaly, přičemž nepřináší žádnou hlubší oponenturu založenou na ústavněprávní argumentaci a s ní spojeném zpochybnění závěrů správních soudů. Stěžovatelův odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 752/18 není přiléhavý, neboť napadená rozhodnutí ani rozhodnutí správních orgánů nejsou založena na tom, že by stěžovatelova první žádost představovala k jeho druhé žádosti o dodatečné povolení stavby překážku věci pravomocně rozhodnuté ve smyslu §48 odst. 2 správního řádu. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu je postaven na výkladu §129 odst. 2 stavebního zákona s tím, že toto ustanovení ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (tj. ve znění zákona č. 350/2012 Sb.) stanoví pro podání žádosti o dodatečné povolení stavby zákonnou lhůtu, po jejímž uplynutí již nemůže vlastník (stavebník) nepovolené stavby uvedenou žádost úspěšně podat [podmínkou pro takovou striktní aplikaci uvedené lhůty v konkrétním případě samozřejmě je, že o této lhůtě byl vlastník (stavebník) nepovolené stavby stavebním úřadem v řízení o odstranění stavby náležitě poučen]. Je notorietou, že Ústavnímu soudu zásadně nepřísluší, aby namísto obecných soudů podával výklad podústavního práva, nepředstavuje-li jejich výklad zjevný exces, k čemuž podle Ústavního soudu ve stěžovatelově věci nedošlo.
8. Výklad Nejvyššího správního soudu, že podle nové právní úpravy nelze zákonnou lhůtu srovnávat s pořádkovou lhůtou, kterou před účinností uvedené novely stavebního zákona stanovil vlastníkovi stavby (stavebníkovi) stavební úřad, je ústavně konformní. Stěžovatel na podporu jím preferovaného výkladu v ústavní stížnosti uvádí, že zákon uvedenou lhůtu nespojuje se zánikem práva vlastníka stavby (stavebníka) žádat o dodatečné povolení stavby po jejím uplynutí, avšak nevysvětluje, jaký by měla mít nová lhůta vlastně smysl [srov. k tomu přiměřeně výklad Nejvyššího správního soudu v rozsudku sp. zn. 6 As 230/2015 a nebo komentář k §129 stavebního zákona - ČERNÍN, Karel. Nařízení odstranění stavby, terénních úprav a zařízení. In VÁVROVÁ, Eva a kol. Stavební zákon: Praktický komentář (Systém ASPI). Wolters Kluwer, který z uvedeného rozsudku sp. zn. 6 As 230/2015 dokonce dovozuje, že stavební úřad nemusí k opětovnému zamítnutí žádostí o dodatečné povolení stavby vydávat další samostatné rozhodnutí a s námitkami uvedenými vlastníkem stavby (stavebníkem) se může argumentačně vypořádat až v rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby].
9. Stěžovatel připouští, že jím odkazovaný §64 odst. 1 písm. c) správního řádu neukládá správnímu orgánu "automaticky" povinnost přerušovat jím vedené řízení; záleží tedy na zjištění, zdali otázka řešená v jiném správním řízení, je pro jím samým vedené řízení významná. Je přitom zjevné, že uvedené ustanovení správního řádu se má k §129 odst. 2 stavebního zákona jako obecné ke zvláštnímu, a již proto nelze postup podle správního řádu bez dalšího použít v řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby. Stěžovatel v ústavní stížnosti ani nenaznačuje, že by existovala jakákoliv opačná praxe, která by právě uvedený závěr zpochybňovala. Proto je nepřesvědčivé, tvrdí-li stěžovatel porušení legitimního očekávání, když nevysvětluje, proč mohl spravedlivě očekávat, že právě v jeho věci správní orgán přeruší řízení o odstranění stavby s odkazem na §64 odst. 1 písm. c) správního řádu.
10. Nejvyšší správní soud se vedle nosných důvodů svého rozsudku vypořádal se stěžovatelem tvrzenou nepřiměřeností zásahu do jeho práva na ochranu vlastnického práva, a to vůči obecnému zájmu na ochraně životního prostředí. Nejvyšší správní soud též uvedl, že důsledky zásahu nepovolené stavby stěžovatele nemohou být dostatečně zmírňovány jeho tvrzeními o eventuálních změnách ve struktuře zemědělského půdního fondu nebo v údajně přislíbených změnách územního plánu. Stěžovatel ostatně v ústavní stížnosti ani nenaznačuje, proč byla uvedená stavba bez náležitého povolení postavena.
11. Ústavní soud z výše uvedených důvodů uzavírá, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena základní práva stěžovatele, a proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
12. Podle §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může stěžovatel navrhnout odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí. Protože stěžovatel nenapadl ústavní stížností rozhodnutí vedlejšího účastníka ze dne 24. 6. 2019 č. j. KK/418/SÚ/19-3 a rozhodnutí magistrátu ze dne 5. 3. 2019 č. j. 2601/SÚ/19, odmítl Ústavní soud podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu návrh na odložení jejich vykonatelnosti jako návrh nepřípustný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. října 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu