ECLI:CZ:US:2022:4.US.3463.21.1
sp. zn. IV. ÚS 3463/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatelky nezletilé C. M. M., zastoupené matkou K. M., advokátkou, proti výroku II rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. listopadu 2021 č. j. 8 As 265/2020-173 a výroku II rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. listopadu 2020 č. j. 18 A 59/2020-226, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a 1. Ministerstva zdravotnictví, sídlem Palackého nám. 375/4, Praha 2 - Nové Město, 2. M. M., 3. J. D. a 4. D. S., jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených výroků soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena její práva zaručená v čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 1, čl. 14 odst. 1, čl. 17 odst. 1, čl. 31 odst. 1, čl. 33 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 2, čl. 6 odst. 1, čl. 8, 10 a 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě a čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelka a 2. až 4. vedlejší účastník se u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") původně domáhali zrušení mimořádného opatření 1. vedlejšího účastníka ze dne 17. 9. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-35/MIN/KAN, o zákazu pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest. Dalšími podáními pak měnili své původní návrhy v reakci na postup 1. vedlejšího účastníka tak, že brojili proti jím posléze vydávaným mimořádným opatřením, zejména proti jeho mimořádnému opatření ze dne 19. 10. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-37/MIN/KAN.
3. Městský soud napadeným rozsudkem odmítl návrhy 3. a 4. vedlejšího účastníka, kterými se domáhali zrušení mimořádného opatření 1. vedlejšího účastníka ze dne 17. 9. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-35/MIN/KAN (výrok I), zrušil mimořádné opatření 1. vedlejšího účastníka ze dne 19. 10. 2020 č. j. MZDR 15757/2020-37/MIN/KAN ve výroku I ke dni 21. 11. 2020 (výrok II), a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení (výroky III až VII). Městský soud u napadeného výroku II dospěl k závěru, že odůvodnění předmětného mimořádného opatření k němu není dostatečné a neodpovídá zákonným požadavkům na odůvodnění podle správního řádu. Předmětné opatření postrádá konkrétní, srozumitelné a podložené úvahy, na základě nichž by soud mohl účinně přezkoumat, zda je nezbytné trvat na povinném nošení ochranných prostředků dýchacích cest v aktuálně stanoveném rozsahu (vnitřní i venkovní prostory s uvedenými výjimkami). V důsledku této vady nemohl městský soud přezkoumat důvodnost námitek zpochybňujících proporcionalitu přijatého řešení a jeho rozsahu. Předmětné opatření tak pro nepřezkoumatelnost zrušil ke dni 21. 11. 2020. To odůvodnil tím, že je třeba poskytnout 1. vedlejšímu účastníkovi přiměřenou dobu pro zohlednění výtek soudu při přijímání nového opatření, za účelem ochrany proti šíření nákazy COVID-19, shledá-li k tomu důvody.
4. Ke kasační stížnosti stěžovatelky a 2. a 3. vedlejšího účastníka Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zastavil řízení o kasačních stížnostech 2. a 3. vedlejšího účastníka (výrok I), kasační stížnost stěžovatelky zamítl (výrok II), a rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech (výroky III až VI). Nejvyšší správní soud k napadenému výroku II shledal, že městský soud rozhodnutím o zrušení celého výroku I předmětného opatření návrh stěžovatelky na zrušení mimořádného opatření 1. vedlejšího účastníka nepřekročil, 2. a 3. vedlejší účastník totiž na rozdíl od stěžovatelky navrhli zrušení celého výroku I předmětného opatření. V tomto rozsahu městský soud shledal návrh důvodným, proto zrušil celý výrok I, nikoliv pouze jeho část. K dalším námitkám stěžovatelky Nejvyšší správní soud uvedl, že nelze přisvědčit závěru stěžovatelky, že hlavní hygienik je jediným funkčně příslušným orgánem pro vydání předmětného opatření. Tím může být i ministr, který stojí v čele ministerstva a z povahy své funkce je oprávněn za něj jednat ve všech oblastech jeho působnosti. Skutečnost, že ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví vystupuje hlavní hygienik ČR, jako orgán Ministerstva zdravotnictví, nemá vliv na oprávnění Ministerstva zdravotnictví nařizovat mimořádná opatření. Předmětné opatření proto vydal funkčně příslušný orgán, není nicotné, a ani nebyl důvod zrušit jej ex tunc. K tomu Nejvyšší správní soud konstatoval, že podle §101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy je v rozporu se zákonem, zruší jej dnem, který v rozsudku určí. Ustanovení neurčuje soudu další podmínky pro výběr konkrétního data zrušení. Je na úvaze soudu, k jakému dni opatření zruší. Zrušení ex tunc přichází v úvahu jen ve výjimečných a zvlášť závažných případech. Městský soud, ani Nejvyšší správní soud při přezkumu předmětného opatření 1. vedlejšího účastníka však tyto výjimečné důvody neshledaly. Naopak, stěžovatelka neuvedla ani jiné argumenty, pro které by bylo nutné opatření zrušit již ke dni jeho vydání. Nejvyšší správní soud má za to, že městský soud rovněž dostatečně a přezkoumatelně odůvodnil, proč zrušil napadené opatření až k budoucímu datu.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Stěžovatelka zejména namítá, že předmětné mimořádné opatření bylo vydáno v době epidemie a nebezpečí jejího vzniku, tedy ve věci ochrany a podpory veřejného zdraví, s celostátní působností. Věcně příslušným orgánem k jeho vydání tedy bylo Ministerstvo zdravotnictví, funkčně příslušným pak hlavní hygienik ČR, a nikoli ministr zdravotnictví, tj. odborník, a nikoli politik. Vzhledem ke skutečnosti, že mimořádné opatření bylo vydáno funkčně nepříslušným orgánem, mělo být zrušeno ex tunc, ke dni nabytí jeho účinnosti. Stěžovatelka dále namítá, že obecné soudy rozhodly nad rámec jejího návrhu. Domáhala-li se zrušení pouze části výroku I odst. 1 písm. a) předmětného opatření týkající se žáků 2. stupně základních škol, studentů středních a vysokých škol a pedagogických a akademických pracovníků v budovách škol a školských zařízeních, mohly k jejímu návrhu rozhodnout pouze o této části, a nemohly zrušit výrok celý.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Její ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně jejích práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
8. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně uznávanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [viz k tomu např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); tato i všechna dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
9. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly porušeny předpisy ústavního pořádku, ústavně zaručená práva nebo svobody jeho účastníků, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby správními soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
10. Ústavní soud ve své judikatuře zastává stanovisko, podle kterého postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Z hlediska ústavněprávního může být pouze posouzeno, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Takovéto pochybení v posuzované věci neshledal. Na právních závěrech Nejvyššího správního soudu ani městského soudu neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Stěžovatelka pouze polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu a městského soudu, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
11. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že klíčové závěry správních soudů považuje za ústavně konformní. Nelze přisvědčit stěžovatelce, že by předmětné opatření vydal funkčně nepříslušný orgán (ministr). Stejné platí pro závěr Nejvyššího správního soudu, podle kterého předmětné opatření není individuálním správním aktem dopadajícím pouze do práv konkrétního stěžovatele, ale jde o smíšený právní akt s abstraktním okruhem adresátů. Proto nelze předmětné mimořádné opatření, resp. jeho příslušná ustanovení, zrušit v určitém rozsahu vůči jednomu navrhovateli a vůči jinému navrhovateli v rozsahu jiném, jak navrhuje stěžovatelka, neboť by to bylo v rozporu s právní povahou takového opatření. Proto ani na základě této námitky nebyl shledán důvod pro případný kasační zásah Ústavního soudu.
12. Lze jen dodat, že jde o rozhodnutí ústavně konformní a srozumitelná, když úvahy správních soudů neshledal Ústavní soud nikterak nepřiměřenými či extrémními. V předmětné věci rozhodovaly v souladu s ustanoveními hlavy páté Listiny, napadená rozhodnutí nelze označit jako rozhodnutí svévolná, ale tato rozhodnutí jsou výrazem nezávislého soudního rozhodování, které nevybočilo z mezí ústavnosti.
13. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky, dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2022
Josef Fiala v. r.
předseda senátu