Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 05.04.2022, sp. zn. Pl. ÚS 37/21 [ usnesení / DAVID / výz-4 ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2022:Pl.US.37.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 37/21UsneseníÚstavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského, soudkyně a soudců Ludvíka Davida (soudce zpravodaj), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Moniky Jurášové, zastoupené Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2021 č. j. 8 As 112/2021-35 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne ze dne 11. března 2021 č. j. 11 A 14/2021-62 a návrhu s ní spojeném na vyslovení, že vyhlášení nouzového stavu usnesením vlády ze dne 14. února 2021 č. 125 bylo v rozporu s ústavním pořádkem, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.Odůvodnění:I.Rekapitulace ústavní stížnosti a dosavadního průběhu řízení1. Stěžovatelka se ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 1. 10. 2021 domáhá zrušení označených rozhodnutí správních soudů s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva zaručená ústavním pořádkem České republiky, a to právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a právo na ochranu soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). K ústavní stížnosti připojila návrh na vyslovení, že vyhlášení nouzového stavu usnesením vlády ze dne 14. 2. 2021 č. 125 bylo v rozporu s ústavním pořádkem.2. Stěžovatelka brojila u Městského soudu v Praze žalobou proti nezákonnému zásahu vlády, jenž v důsledku vedl k neumožnění vycházek její tety mimo zařízení X a neumožnění účasti tety na rodinném setkání dne 26. 12. 2020. Zásahu se měla vláda dopustit přijetím krizového opatření usnesením č. 1370 ze dne 21. 12. 2020 (č. 578/2020 Sb.), kterým přikázala ode dne 22. 12. 2020 všem poskytovatelům sociálních služeb, poskytujícím sociální služby domova pro seniory a domova se zvláštním režimem, aby v případě vycházky klientů mimo objekt nebo areál zařízení, ve kterém je poskytována sociální služba, a to po dobu trvání nouzového stavu, byly splněny podmínky dané krizovým opatřením. Stanoveno (část I. krizového opatření) bylo, že "1. vycházka bude umožněna za podmínky, že uživatel bezprostředně po návratu bude umístěn do oddělených prostor a do 72 hodin od ukončení vycházky bude proveden první antigenní POC test, který bude zopakován za další 3 až 4 dny; umístění do oddělených prostor bude ukončeno v případě negativních výsledků obou testů; 2. uživatel sociálních služeb používá v průběhu vycházky respirátor alespoň třídy FFP2 nebo KN95."3. Městský soud v Praze žalobu výrokem I. odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), s tím, že žalobou vymezený zásah nemůže představovat nezákonný zásah podle §82s. ř. s. Krizové opatření, s jehož dopady žalobkyně spojuje nezákonný zásah, je podle něj jiným právním předpisem ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) a čl. 95 odst. 1Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu je ustálena v závěru, že obecné působení právních předpisů není individuálním zásahem, proti němuž by bylo možné směřovat zásahovou žalobu. Jestliže zásahovou žalobou nelze brojit proti důsledkům opatření obecné povahy, tím spíše se jí nelze bránit proti důsledkům právního předpisu. Chybějící pravomoc k přezkumu právního předpisu nelze obcházet konstrukcí, podle níž by bylo možné v řízení o zásahové žalobě konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu ve sféře jednotlivce. Výrokem II. městský soud nepřipustil změnu (rozšíření) žaloby ze dne 15. 2. 2021 (další tvrzený zásah by již znamenal zásah trvající, vzniklý i v důsledku jiného krizového opatření vyhlášeného v návaznosti na nový nouzový stav ze dne 14. 2. 2021; nově napadený zásah stojí na skutečnostech odlišných od zásahu původního). 4. Proti tomuto usnesení podala stěžovatelka kasační stížnost. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku výrokem I. kasační stížnost proti výroku II. o nepřipuštění změny návrhu odmítl jako nepřípustnou [§104 odst. 3 písm. b)s. ř. s., §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §120s. ř. s.]. Výrokem II. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti výroku I. nižší instance o odmítnutí návrhu jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.). Odůvodnění rozsudku odkazuje na judikaturu Ústavního soudu a na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, jak budou níže vyloženy. 5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá, že odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu je nepřesvědčivé a povrchní, nebyl jí zajištěn přístup k soudu a právo na efektivní prostředek nápravy. Bez ochrany tak zůstalo též její právo na ochranu soukromého a rodinného života. Jako již v desítkách předchozích ústavních stížností jiných stěžovatelů se i nynější stěžovatelka prostřednictvím svého advokáta obrací na Ústavní soud s argumentací směřující proti vyhlášení nouzového stavu a proti přijatému krizovému opatření.II.Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem6. Ústavní stížnost je posouzena plénem podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb. Plénum Ústavního soudu si vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda.7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost, pokud směřuje proti rozhodnutím správních soudů, byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.8. V části, v níž stěžovatelka brojí proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, se jedná o návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou. Ústavní soud v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu již mnohokrát zdůraznil, že §64zákona o Ústavním soudu jednotlivcům nesvěřuje aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona či jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení. Jednotlivci mohou v obecné rovině podat spolu s ústavní stížností pouze tzv. akcesorický návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti (§74zákona o Ústavním soudu). Stěžovatelka tedy není aktivně legitimována k podání návrhu na vyslovení protiústavnosti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu (srov. obdobně usnesení sp. zn. Pl. ÚS 35/21 ze dne 16. 11. 2021, bod 8, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 100/20 ze dne 3. 11. 2020, body 9-14, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 99/20 ze dne 3. 11. 2020, body 9-14, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 105/20 ze dne 24. 11. 2020, body 9, 10 a další). 9. Ústavní soud proto návrh stěžovatelky na vyslovení, že vyhlášení nouzového stavu usnesením vlády ze dne 14. února 2021 č. 125 bylo v rozporu s ústavním pořádkem, odmítl podle §43 odst. 1 písm. c)zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. III.Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti10. Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti vykonává svoji pravomoc mimo jiné tím, že rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocným rozhodnutím a jiným zásahům orgánů veřejné moci včetně rozhodnutí orgánů veřejné správy [čl. 87 odst. 1 písm. d)Ústavy, čl. 36 odst. 2Listiny].11. Shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu se v odůvodnění opřel především o rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51. Rozšířený senát dospěl na základě judikatury Ústavního soudu (usnesení ze dne 21. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 7/20, body 12-18; usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 22; usnesení ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 11/20, bod 26; usnesení ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 113/20, bod 9) k závěru, že krizová opatření vlády mohou být dle svého obsahu právním předpisem sui generis, individuálním správním aktem, anebo aktem čistě interním. Jde-li o právní předpis sui generis, nemohou účinky bezprostředně plynoucí z právního předpisu představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu §82s. ř. s. (body 42, 46, 75 rozsudku). 12. Ústavní soud aproboval v nálezu ze dne 4. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 34/21 závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, dopadající na (ne)použití žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle §82s. ř. s. v situaci, kdy je krizové opatření právním předpisem. Připomněl zákonné limity napadení právního předpisu v řízení před Ústavním soudem, z nichž plyne omezení okruhu aktivně legitimovaných subjektů, ale i pravomoci Ústavního soudu, který může v souladu s §70zákona o Ústavním soudu pouze konstatovat rozpor podzákonného právního předpisu se zákonem nebo ústavním pořádkem a takový právní předpis zrušit, nemůže však normotvůrci z hlediska jeho činnosti do budoucna nic zakazovat či přikazovat, a to ani ve zcela výjimečných případech. Přímo proti krizovému opatření jako právnímu předpisu se tedy žalobou podle §82s. ř. s. bránit nelze, a to ani tak, že budou napadeny přímé účinky či "důsledky" krizového opatření (body 27-33 nálezu).13. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 40/21 z téhož dne Ústavní soud v bodě 22 odůvodnění konstatuje, že si správní soudy mohou v intencích čl. 95 odst. 1Ústavy (a contrario) posoudit zákonnost, resp. právnost "podkladových" krizových opatření jako předběžnou otázku v řízeních, v nichž bude napaden konkrétní (individuální) akt aplikace krizových opatření (jenž může naplňovat znaky nezákonného rozhodnutí nebo nezákonného zásahu). V těchto souvislostech ještě další usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 46/21 akcentuje, že definičním znakem (nezákonného) zásahu podle §82s. ř. s. je přímost; nemůže jít o úkon, který působí na druhově (genericky) vymezený okruh adresátů, tedy obecně, a není tedy dostatečně individualizován (bod 11).14. Stěžovatelka nyní napadla krizové opatření vlády žalobou, která byla titulována a správními soudy také posouzena jako tzv. zásahová podle §82s. ř. s. Žaloba byla skutkově postavena na omezení práv tety stěžovatelky, důvody žaloby byly formulovány se značnou mírou obecnosti. Jak prvostupňový, tak i kasační soud rozhodly ve věci předvídatelně a svá rozhodnutí odůvodnily logicky a přesvědčivě. Předmětné krizové opatření uložilo s účinností od 22. 12. 2020 povinnosti poskytovatelům sociálních služeb domovů pro seniory a domovů se zvláštním režimem, kteří je poskytují podle §49 a 50 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. Krizové opatření tedy prizmatem citované judikatury i její interpretace vykazuje nezbytné znaky obecnosti a je právním předpisem sui generis. Znamená to zjevnou neopodstatněnost návrhu podle §43 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu. IV.Závěr15. Ústavní stížnost stěžovatelky, jíž se domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2021 č. j. 8 As 112/2021-35 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. března 2021 č. j. 11 A 14/2021-62, je návrhem zjevně neopodstatněným [§43 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu]. Návrh stěžovatelky na vyslovení, že vyhlášení nouzového stavu usnesením vlády ze dne 14. února 2021 č. 125 bylo v rozporu s ústavním pořádkem, je návrhem podaným někým zjevně neoprávněným [§43 odst. 1 písm. c)zákona o Ústavním soudu]. Proto se ústavní stížnost i návrh s ní spojený odmítají.Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.V Brně dne 5. dubna 2022Pavel Rychetský, v. r.předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/21Podle §14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), podáváme toto odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení. 1. Jakkoli souhlasíme s výrokem usnesení a s většinou jeho odůvodnění, nemůžeme souhlasit s tím, jak je v bodě 8 odůvodněno odmítnutí návrhu spojeného s ústavní stížností, spočívajícího v návrhu na vyslovení, že vyhlášení nouzového stavu usnesením vlády ze dne 14. 2. 2021 č. 125 bylo v rozporu s ústavním pořádkem.2. Dnešní usnesení mimo jiné s odkazem na bod 8 usnesení ze dne 16. 11. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 35/21 přebírá právní názor, že "Ústavní soud v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu již mnohokrát zdůraznil, že §64 zákona o Ústavním soudu jednotlivcům nesvěřuje aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona či jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení.". V odlišném stanovisku k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 35/21 jsme oproti tomu poukázali na judikaturu Ústavního soudu, podle níž rozhodnutí o nouzovém stavu (čl. 12 úst. zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky) není právním předpisem a Ústavní soud k projednání návrhu na jeho zrušení (či vyslovení neústavnosti) není příslušný [§43 odst. 1 písm. d) zákona Ústavním soudu] - viz např. usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20 body 32 a 66), ze dne 12. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 11/20 (body 21 a 49) nebo ze dne 16. 3. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 12/21 (body 23 a 28). Nezbývá nám, než na toto naše odlišné stanovisko odkázat.3. Má-li představovat dnešní usnesení potvrzení změny náhledu Ústavního soudu na právní povahu rozhodnutí o vyhlášení (popř. prodloužení) nouzového stavu, tedy že jde o právní předpis, jenž lze napadnout před Ústavním soudem v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR a §64 a násl. zákona o Ústavním soudu], pak tato změna - odporující právnímu názoru vyslovenému v řadě jeho předchozích rozhodnutí - měla být podrobně a přesvědčivě odůvodněna. To se ale opět, bohužel, přes naše upozornění, nestalo.4. Už vůbec pak není pochopitelné konstatování převzaté taktéž z usnesení sp. zn. Pl. ÚS 35/21, že "jednotlivci mohou v obecné rovině podat spolu s ústavní stížností pouze tzv. akcesorický návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti (§74 zákona o Ústavním soudu).", z něhož se - ve spojení se shora citovaným právním názorem - dovozuje, že "ústavní stížnost je tudíž ... návrhem na zrušení právního předpisu, nikoli takovou ústavní stížností". Stěžovatelka přece v nynější ani v tehdejší věci nenapadla předmětné usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu přímo jako právní předpis, což by implikovalo označení tohoto jejího návrhu jako podaného někým zjevně neoprávněným (srov. §64 odst. 2 zák. o Ústavním soudu), ale právě tak, jak vyžaduje §74 zákona o Ústavním soudu, tedy jako návrh podaný spolu s ústavní stížností proti tomuto usnesení vlády jako právnímu předpisu (jak ho nyní sám kvalifikuje Ústavní soud), jehož uplatněním nastala skutečnost (vydání napadených usnesení správních soudů), která je předmětem ústavní stížnosti (viz výrok, záhlaví a bod 1 usnesení).V Brně dne 5. dubna 2022 Vladimír Sládeček Radovan Suchánek