ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.112.2021:35
sp. zn. 8 As 112/2021-35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců
Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: M. J., zast. Mgr. Davidem
Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované: vláda
České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, ve věci ochrany před
nezákonným zásahem žalované, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v
Praze ze dne 11. 3. 2021, čj. 11 A 14/2021-62,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2021,
čj. 11 A 14/2021-62, se od m ít á .
II. Ve zbytku se kasační stížnost zamí t á .
III. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně brojila u Městského soudu v Praze žalobou proti nezákonnému zásahu
žalované. Nezákonný zásah spatřovala v neumožnění vycházek své tety, B. M., mimo zařízení
Domov u fontány a neumožnění účasti tety na rodinném setkání 26. 12. 2020. Tohoto zásahu se
měla žalovaná dopustit v důsledku přijetí krizového opatření usnesením č. 1370 z 21. 12. 2020, č.
578/2020 Sb., kterým ode dne 22. 12. 2020 všem poskytovatelům sociálních služeb, poskytujícím
sociální služby domov pro seniory a domov se zvláštním režimem, aby v případě vycházky
uživatelů mimo objekt nebo areál zařízení, ve kterém je poskytována sociální služba, a to po dobu
trvání nouzového stavu, byly splněny tyto podmínky dané krizovým opatřením (dále jen „krizové
opatření“).
[2] Žalobkyně v žalobě uvedla, že pobyt seniorů mimo domov byl podmíněn zcela
nesplnitelnými podmínkami. V důsledku postupu vlády se nemohla zúčastnit rodinného setkání
za přítomnosti své tety. Tím bylo zasaženo do jejího práva na ochranu soukromého a rodinného
života a do práv její tety. Přípustnost zásahové žaloby dovodila z usnesení Ústavního soudu
ze dne 27. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21, podle něhož se lze proti konkrétním důsledkům
krizového opatření vlády bránit právě zásahovou žalobou. Přípustnost zásahové žaloby dovodil
také městský soud v rozsudku ze dne 11. 11. 2020, čj. 14 A 45/2020-141, podle něhož účinky
jiného (podzákonného) právního předpisu mohou představovat nezákonný zásah ve smyslu §82
s. ř. s. Žalobkyně rovněž navrhla rozšíření žaloby o požadavek, aby soud zakázal žalované
pokračovat v nezákonném zásahu spočívajícím v neumožnění vycházek tety žalobkyně mimo
domov důchodců. Žalobkyně svůj návrh na rozšíření žaloby odůvodnila tím, že žalovaná
nezákonně vyhlásila 14. 2. 2021 nezákonný nouzový stav.
[3] Městský soud žalobu výrokem I. odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím,
že žalobou vymezený zásah nemůže představovat nezákonný zásah podle §82 s. ř. s. Krizové
opatření, s jehož dopady žalobkyně spojuje nezákonný zásah, je dle judikatury Ústavního soudu
i Nejvyššího správního soudu jiným právním předpisem ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) a čl. 95
odst. 1 Ústavy ČR. Judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu je ustálena
v závěru, že obecné působení právních předpisů není individuálním zásahem, proti němuž
by bylo možné směřovat zásahovou žalobu. Jestliže zásahovou žalobou pak nelze brojit proti
důsledkům opatření obecné povahy, tím spíše se jí nelze bránit proti důsledkům právního
předpisu. Chybějící pravomoc k přezkumu jiného právního předpisu nelze obcházet konstrukcí,
podle které by bylo možné v řízení o zásahové žalobě konstatovat nezákonnost účinků právního
předpisu ve sféře jednotlivce.
[4] Městský soud současně konstatoval, že si je vědom odlišného názoru vysloveného
v rozsudku téhož soudu čj. 14 A 45/2020-141, s nímž se však neztotožnil. Rozlišení mezi
krizovým opatřením jako právním předpisem, jehož zákonnost nemůže správní soud abstraktně
přezkoumat, a důsledky krizového opatření na individuálního žalobce, není případné. V případě
vyhovění takové zásahové žalobě by to totiž znamenalo, že krizové opatření by nemohlo být
na konkrétního adresáta vůbec aplikováno. Takové vyjímání osob z působnosti právního
předpisu však správním soudům nepřísluší.
[5] Městský soud také zvažoval, zda původcem zásahu není jiný správní orgán než žalovaná.
Vycházky svým jednáním totiž neumožnil provozovatel sociálních služeb – příspěvková
organizace Domov u fontány. Poskytovatel sociálních služeb však při zákazu vycházek nejednal
v rámci svěřené působnosti v oblasti veřejné správy, ale v rámci soukromoprávního smluvního
vztahu. Domov u fontány nemohl být správním orgánem, který by byl původcem zásahu.
[6] Výrokem II. městský soud nepřipustil změnu (rozšíření) žaloby ze dne 15. 2. 2021. Nový
zásah by byl zásahem trvajícím, který vznikl i v důsledku jiného krizového opatření, jež bylo
vyhlášeno v návaznosti na nový nouzový stav, který je dle žalobkyně protiústavní. Dosavadní
tvrzení a označené důkazy proto nemohly být podkladem pro řízení o tomto jiném zásahu. Navíc
zásah spočívající v tvrzených důsledcích krizového opatření nemůže být zásahem ve smyslu §82
a násl. s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[7] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla výrok I. usnesení městského soudu kasační
stížností z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a výrok II. z důvodů, které podřadila pod
§103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
[8] Závěr městského soudu o nedostatku podmínek řízení je nesprávný, neboť tím soud
stěžovatelku zbavil jakékoliv soudní ochrany. Přitom stěžovatel poukazovala na rozsudek
městského soudu čj. 14 A 45/2020-141, podle něhož mohou účinky jiného právního předpisu
představovat zásah ve smyslu §82 s. ř. s., a rovněž na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21.
Tímto usnesením se Ústavní soud přihlásil k citovanému rozsudku městského soudu a výslovně
uvedl, že za určitých mimořádných okolností je možné se zásahovou žalobou bránit před
konkrétními důsledky, které vyvolává krizové opatření s povahou právního předpisu. Městský
soud však tuto judikaturu nenásleduje a jeho rozhodnutí tak odporuje zásadě lex posterior.
[9] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud
nereagoval na jeho argumentaci a ve vztahu k předchozímu rozsudku městského soudu pouze
uvedl, že se s jeho závěry neztotožňuje. Nevysvětlil, proč by v této věci neměl být dán úzký vztah
k předmětu regulace, jako tomu bylo v odkazovaném předchozím rozsudku městského soudu,
v němž soud tento vztah nalezl u přeshraničních pracovníků (tzv. pendlerů). Stěžovatelka také
doložila, jak na ni dopadá omezení týkající se její příbuzné.
[10] Stěžovatelka se dále domnívá, že krizové opatření není jiným právním předpisem, ale jde
o opatření obecné povahy přezkoumatelné ve správním soudnictví. Žádný právní předpis
pozitivně nestanovuje definiční znaky opatření obecné povahy, toliko správní řád vymezuje
negativně, že jde o opatření, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Zákon č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), definuje krizové opatření v §2
písm. c) tak, že se jedná o organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace
a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Navíc
jak podle judikatury Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu je třeba k opatřením
obecné povahy přistupovat materiálně, tj. zkoumat, zda příslušný akt naplňuje znaky opatření
obecné povahy. Podle stěžovatelky jsou naplněny materiální znaky opatření obecné povahy. Soud
si tak bude muset dát skutečně dobrou práci s odůvodněním, ze kterého bude seznatelné, jaký
je rozdíl mezi krizovým a mimořádným opařením, jinak bude argumentace soudu pouze účelová
s cílem krýt vládu a bránit občanům v ochraně svých práv. Podle stěžovatele to může vést pouze
k eskalaci společenského napětí a aktivaci práva na odpor podle čl. 23 Listiny základních práv
a svobod.
[11] Městský soud pochybil také v tom, že nepřipustil změnu návrhu. Touto změnou chtěla
reagovat na vydávání dalších opatření vlády. Bylo tedy na místě v souladu s aktuální judikaturou
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 4. 6. 2020, čj. 6 As 88/2020-44, č. 4060/2020 Sb.
NSS) umožnit změnu návrhu a umožnit tak reagovat na vydávání dalších opatření. Zde tak soud
věc nesprávně právně posoudil a zatížil vadou. Fakticky se ale jedná rovněž o odmítnutí návrhu.
[12] S ohledem na vše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, případně aby soud zavázal
tím, že má žalobu posuzovat jako návrh na zrušení opatření obecné povahy.
[13] Žalovaná ve svém vyjádření uvedla, že se plně ztotožňuje se závěry napadeného usnesení.
Podle ní městský soud napadeným usnesením nijak nevybočil z judikaturní linie, naopak to byl
rozsudek městského soudu čj. 14 A 45/2020-141, který představoval ojedinělé vybočení
z převládajícího názoru městského soudu. Se závěry citovaného rozsudku nesouhlasil ani
Nejvyšší správní soud. Jiný názor neplyne ani z usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21,
v němž Ústavní soud pouze vyzval správní soudy, aby vyložily, zda a za jakých podmínek se lze
bránit zásahovou žalobou proti konkrétním důsledkům krizového opatření.
[14] Nedůvodná je i námitka nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení. Městský soud
se otázkou přípustnosti zásahové žaloby zabýval podrobně a pouze skutečnost, že výslovně
neuvedl usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21, nemůže sama o sobě založit
nepřezkoumatelnost.
[15] K námitce stěžovatele, že krizová opatření je třeba považovat za opatření obecné povahy,
žalovaná uvedla, že obsahově (materiálně) i formálně jde o jiné právní předpisy, a to i ve smyslu
judikatury Ústavního soudu. Regulace obsažená v krizových opatřeních má obecný normativní
charakter, směřuje vůči obecné množině adresátů a věcně se rovněž jedná o abstraktně vymezené
předměty a taktéž jde o regulaci celostátní. Pokud jde o formální hledisko, krizová opatření jsou
publikována ve Sbírce zákonů. Městský soud tak neměl důvodu, aby se v napadeném usnesení
zabýval otázkou, zda napadená krizová opatření mají či nemají povahu opatření obecné povahy,
zvláště když stěžovatelka tvrdila v žalobě, že se jedná o jiné právní předpisy.
[16] Žalovaná proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III.A Kasační stížnost proti výrokům o nepřipuštění změny návrhu
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti proti
výroku II. usnesení městského soudu, kterým nebyla připuštěna změna návrhu.
[18] Podle §95 odst. 1 o. s. ř. může žalobce (navrhovatel) za řízení se souhlasem soudu měnit návrh
na zahájení řízení. Změněný návrh je třeba ostatním účastníkům doručit do vlastních rukou, pokud nebyli
přítomni jednání, při němž ke změně došlo. Podle odst. 2 téhož ustanovení soud nepřipustí změnu návrhu,
jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V takovém
případě pokračuje soud v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.
[19] Podle §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s je kasační stížnost dále nepřípustná proti rozhodnutí, jímž
se pouze upravuje vedení řízení.
[20] V současné judikatuře správních soudů není sporu o tom, že navrhovatel (žalobce) může
postupem podle §95 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. za řízení se souhlasem soudu měnit návrh
na zahájení řízení (např. rozsudek NSS z 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100, body 46 a násl.).
O připuštění či nepřipuštění změny návrhu rozhoduje soud usnesením (§95 odst. 2 o. s. ř.). Soud
může připustit změnu návrhu i při jednání (§95 odst. 1 věta druhá o. s. ř.), avšak stále tak musí
učinit formálně usnesením, jež v takovém případě vyhlásí (§55 odst. 1 s. ř. s., resp. §168 odst. 1
o. s. ř.). Kasační stížnost však proti usnesení o (ne)připuštění změny návrhu přípustná není,
neboť jde o usnesení, kterým se upravuje vedení řízení (rozsudek NSS z 30. 6. 2021,
čj. 3 As 2/2021-48, bod 72).
[21] Usnesení o (ne)připuštění změny návrhu sice neupravuje záležitosti ryze procesního rázu.
Toto rozhodnutí totiž do značné míry určuje, jak bude vypadat konečné rozhodnutí, neboť se jím
mění předmět řízení. Přesto však žádného účastníka bezprostředně nezkracuje v jeho právech,
neboť k tomuto zásahu může dojít až rozhodnutím, kterým se řízení končí. Námitky proti
(ne)připuštění změny návrhu jako jiné vadě řízení před soudem proto lze uplatnit v kasační
stížnosti proti konečnému rozhodnutí krajského soudu. Teprve v rámci posouzení zákonnosti
tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumá též průběh řízení, který tomuto rozhodnutí
předcházel, vč. případného (ne)připuštění změny návrhu. Shledá-li takovou vadu s vlivem
na zákonnost, konečné rozhodnutí i jen z tohoto důvodu zruší. Nejvyšší správní soud již
v rozsudku ze 17. 1. 2008, čj. 1 Aps 3/2006-69, č. 1590/2008 Sb. NSS, uvedl, že „[k]rajský soud
tím, že změnu žalobního petitu nepřipustil, zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí, a rozhodnutí krajského soudu by mohlo být již jen z tohoto důvodu zrušeno.“
[22] Usnesení o (ne)připuštění změny návrhu není třeba v takovém případě formálně rušit
či jinak odstraňovat, neboť o změně návrhu soud může rozhodnout opětovně. Toto usnesení
netvoří překážku věci pravomocně rozhodnuté (rozsudek Nejvyššího soudu z 25. 4. 2012,
sp. zn. 29 Cdo 3084/2011). Soud tedy takovým usnesením není vázán, což je významný argument
pro závěr, že jde o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení; k tomu viz usnesení rozšířeného
senátu NSS z 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010 Sb. NSS, bod 23, ze kterého plyne,
že „[v] případě usnesení, jímž se toliko upravuje vedení řízení, jde v zásadě jen o rozhodnutí, u nichž zabránění
možnosti podat proti nim kasační stížnost stěžovatele v jeho právech účastníka řízení nikterak nezkracuje. Jde
vesměs o rozhodnutí méně významná, která nezavazují ani soud, protože je může změnit.“ Tímto způsobem
ostatně Nejvyšší správní soud v nedávné době již několikrát postupoval. V rozsudku z 9. 4. 2020,
čj. 7 As 440/2019-18, bodě 28, zavázal městský soud, aby v dalším řízení posoudil návrh
na změnu petitu optikou závazného právního názoru vysloveného v kasačním rozsudku. Nebo
v rozsudku z 9. 6. 2020, čj. 1 Afs 22/2020-34, č. 4040/2020 Sb. NSS, v bodě 43, Nejvyšší správní
soud přímo zavázal městský soud, aby připustil změnu žalobního typu.
[23] Přípustnost kasační stížnosti proti takovým usnesením nemůže založit ani nesprávné
poučení krajského (městského) soudu, že kasační stížnost je přípustná (viz k tomu usnesení NSS
z 25. 11. 2004, čj. 3 Ads 37/2004-36, č. 737/2006 Sb. NSS).
[24] Nejvyšší správní soud tedy s odkazem na §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. kasační stížnost
proti výroku II. podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §120 s. ř. s. odmítl.
[25] Postupoval tedy ve shodě s názorem vysloveným v rozsudku NSS čj. 3 As 2/2021-48. Byl
si současně vědom toho, že v některých jiných rozsudcích Nejvyšší správní soud sice také vyšel
z toho, že výrok o nepřipuštění změny návrhu nelze samostatně napadnout a kasační stížnost
jako opravný prostředek proti němu není přípustná, avšak tento závěr se neprojevil ve výroku
rozsudku v podobě odmítnutí kasační stížnosti v této části (například rozsudek z 16. 3. 2021,
čj. 5 As 160/2020-66). Pro tuto dílčí pouze formální odlišnost však nebylo na místě předkládat
věc k posouzení rozšířenému senátu.
III.B Kasační stížnost proti výroku o odmítnutí návrhu
[26] Pokud jde o kasační stížnost proti výroku I. o odmítnutí žaloby, pak kasační stížnost není
důvodná.
[27] Pokud jde o kasační stížnost proti výroku I. napadeného usnesení, pak se se v mnoha
ohledech obdobnou kasační stížností zpracovanou týmž zástupcem zabýval ve svém rozsudku
ze dne 30. 7. 2021, čj. 1 As 127/2021-29, z nějž proto i v nyní posuzované věci vychází.
[28] Stěžovatelka v kasační stížnosti vznesla dvě stěžejní otázky. První z nich je to, zda
se městský soud dopustil nezákonnosti, pokud zásahovou žalobu odmítl, neboť shledal,
že účinky (důsledky) krizového opatření, které omezovalo možnosti opuštění zařízení sociální
péče, nemohou být vůči stěžovatelce nezákonným zásahem. Druhou pak to, zda krizové opatření,
v jehož účincích na svou osobu stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah, není opatřením obecné
povahy, pročež měla být městským soudem poučena a vyzvána ke změně typu žaloby.
[29] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
usnesení, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí může být předmětem věcného přezkumu.
Z dosavadní judikatury plyne, že nepřezkoumatelná jsou taková rozhodnutí, z nichž není zřejmé,
jakými úvahami se soud při hodnocení skutkových a právních otázek řídil (srov. rozsudek NSS
ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52), nebo v nichž soud opřel své závěry o skutečnosti v řízení
nezjišťované či zjištěné v rozporu se zákonem (rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003,
čj. 2 Ads 58/2003-75). Nepřezkoumatelné je i takové rozhodnutí, jehož odůvodnění si vnitřně
odporuje (rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008–76). A konečně nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů je též rozhodnutí, ve kterém soud opomene vypořádat část žalobního
návrhu (rozsudek NSS ze dne 23. 6. 2013, čj. 8 As 27/2013–93).
[30] Stěžovatelka spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného usnesení v tom, že městský
soud nereagoval na její žalobní argumentaci a ve vztahu k předchozímu rozsudku
čj. 14 A 45/2020-141 pouze uvedl, že se s ním neztotožňuje. Nejvyšší správní soud však
v minulosti opakovaně uvedl, že povinností správního soudu není reagovat na každý dílčí
argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je uchopit obsah a smysl
argumentace a vypořádat se s ní (srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04,
sp. zn. I. ÚS 729/2000, sp. zn. I. ÚS 116/05, sp. zn. IV. ÚS 787/06, sp. zn. ÚS 989/08,
sp. zn. III. ÚS 961/09 a sp. zn. IV. ÚS 919/14). Např. v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS
989/08, Ústavní soud výslovně uvedl, že: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné
soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti
nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti
jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ Jinak řečeno, soud nemusí reagovat na všechny námitky
žalobce, pokud proti nim uvede argumentaci, v jejíž konkurenci tyto námitky jako celek neobstojí
(viz rozsudky NSS ze dne 24. 4. 2014, čj. 7 Afs 85/2013-33, a ze dne 3. 4. 2014,
čj. 7 As 126/2013-19 a mnoho dalších).
[31] Těmto požadavkům městský soud bezesporu dostál. Odůvodnění napadeného usnesení
je vystavěno na závěru, že obecné působení právního předpisu ani jeho důsledky (účinky)
nesplňují požadavek dostatečné individualizace zásahu v podobě přímého zkrácení na právech
stěžovatelky. Odůvodnění městský soud opřel o existující judikaturu, přičemž se vymezil i vůči
opačnému názoru, na němž je založen předchozí rozsudek městského soudu čj. 14 A 45/2020-141.
K němu neuvedl pouze to, že se s ním neztotožňuje, ale stručně vysvětlil, proč nepovažuje
rozlišení obecného působení právního předpisu a důsledky, které předpis vyvolává v právní sféře
individuálního žalobce, za případné. Skutečnost, že městský soud výslovně neodkázal na usnesení
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21 nezakládá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení, neboť
sám Ústavní soud v tomto usnesení toliko odkázal na uváděný rozsudek městského soudu.
Úvahy městského soudu jsou proto dostatečné pro závěr, že žalovaný zásah nemůže být
z povahy věci nezákonným zásahem, odůvodnění je srozumitelné a přezkoumatelné.
[32] Pokud jde o samotné otázky, zda se lze účinkům krizového opatření bránit zásahovou
žalobou a zda krizové opatření, s jehož účinky stěžovatel spojoval nezákonný zásah, není
opatřením obecné povahy, musí rozhodující senát Nejvyššího správního soudu při jejich
hodnocení vyjít z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, čj. 9 As 264/2020-51.
Rozšířený senát v tomto rozsudku zodpověděl všechny aspekty, které jsou pro rozhodnutí této
věci podstatné, a jeho závěry je nyní rozhodující senát vázán.
[33] Rozšířený senát především dospěl ve shodě s judikaturou Ústavního soudu (usnesení
ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 a další) k závěru,
že krizová opatření vlády nejsou opatřením obecné povahy a že mohou být jiným právním
předpisem sui generis (část III.2.A. rozsudku rozšířeného senátu). Reguluje-li krizové opatření
obecně chování neurčitého množství subjektů, navíc s celostátní působností, pak není pochyb
o tom, že se ve smyslu judikatury Ústavního soudu (usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 10/20, nebo ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21) jedná o jiný právní předpis.
V daném případě stěžovatelka napadala žalobou účinky krizového opatření, které ukládalo
povinnosti všem poskytovatelům sociálních služeb. Je nepochybné, že se jedná o obecnou právní
úpravu, tedy o jiný právní předpis, tak jak byl vymezen judikaturou Ústavního soudu.
[34] Povaha krizového opatření jako jiného právního předpisu pak předurčuje způsob jeho
přezkumu správními soudy. Nelze je samo o sobě napadnout žádnou z žalob dle soudního řádu
správního a jeho přezkumu lze dosáhnout pouze v souvislosti s jeho použitím v individuální věci
(incidenčně) a v rámci jiných typů řízení před správními soudy.
[35] S ohledem na to městský soud nepochybil, pokud nevyhodnotil krizové opatření jako
opatření obecné povahy, přičemž jen v takovém případě by vznikala povinnost poučit
stěžovatelku a dát jí možnost procesně reagovat. Tato námitka je proto nedůvodná.
[36] Rozšířený senát se v daném rozsudku také komplexně vyjádřil k možnostem soudní
ochrany proti účinkům krizového opatření, které je jiným právním předpisem. Uvedl,
že normotvornou činnost ani samotné důsledky obecně formulované právní normy nelze
považovat za zásah; to nelze obcházet ani tím, že by se za zásah označil nikoliv sporný právní
předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, ale dopady (důsledky) takové normy na jednotlivce (bod
66 rozsudku). Výslovně tak odmítl závěry rozsudku městského soudu čj. 14 A 45/2020-141,
s tím, že pojmovým znakem zásahové žaloby je konkrétní a dostatečně individualizované zkrácení
na právech žalobce. Závěry městského soudu v odkazovaném rozsudku by byly pouze variacemi
na abstraktní přezkum právních předpisů správními soudy v řízení o zásahové žalobě, čímž
by se z této žaloby stala actio popularis. Rozšířený senát proto uzavřel, že důsledky či účinky přímo
plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce
ve smyslu §82 s. ř. s. (body 67–75 rozsudku).
[37] V nyní projednávané věci se úvahy městského soudu s těmito závěry rozšířeného senátu
zcela shodují, a kasační soud proto dospěl k závěru, že ani v nich nelze spatřovat nezákonnost
napadeného usnesení. Městský soud proto postupoval správně a v souladu se zákonem, pokud
žalobu odmítl, neboť povaha žalovaných důsledků krizového opatření nemůže naplnit podstatu
nezákonného zásahu.
[38] K námitce stěžovatelky, že odmítnutí její žaloby znamená odepření soudní ochrany
a že napadené usnesení porušilo její právo na účinné prostředky ochrany, kasační soud uvádí,
že si je ve shodě s rozšířeným senátem vědom, že zvolené řešení nepřispívá k ochraně
individuálních práv v době pandemie nemoci covid-19. Na druhou stranu však nepředstavuje
úplné odepření práva na soudní ochranu a účinné prostředky ochrany, neboť nevylučuje ochranu
v případě, kdy se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy skutečně negativně projeví
v právech konkrétního jednotlivce, ať už v podobě aktu aplikace práva (správního rozhodnutí)
nebo zásahu, pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci. V nyní posuzované věci
navíc nelze přehlédnout, že stěžovatelkou není přímo obyvatelka domova důchodců, ale její
neteř. Správní soudy nepřiznávají aktivní procesní legitimaci navrhovatelů ani u návrhů na zrušení
opatření obecné povahy, pokud je jejich dotčení práv pouze nepřímé (k tomu viz obdobně bod
83 rozsudku rozšířeného senátu poukazující na rozdíl mezi postavením žáků škol a jejich rodičů).
Úvahu stěžovatelky o aktivaci práva na odpor dle čl. 23 Listiny základních práv a svobod tak
považuje za nepřípadnou, neboť toto právo je vyhrazeno pro situace zcela mimořádného
rozvratu demokratického právního státu a jeho ústavních institucí.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
nebyla v části směřující proti výroku II. usnesení městského soudu přípustná, a proto kasační
stížnost v tomto rozsahu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §120 s. ř. s.. Ve zbylé
části směřující proti výrokům III. a IV. usnesení městského soudu byla kasační stížnost
nedůvodná, a proto ji soud podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. v tomto rozsahu zamítl.
[40] Podle §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta. Ve vztahu k části, v níž byla kasační
stížnost odmítnuta, proto nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[41] Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrkyni, které by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože
jí v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
[42] Z obou výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. září 2021
Petr Mikeš
předseda senátu