ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.160.2020:66
sp. zn. 5 As 160/2020 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci navrhovatele: P. K., zast. Mgr.
Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha, o kasační stížnosti
navrhovatele proti výrokům I. a II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2020, č. j. 5
A 51/2020 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností navrhovatel (dále též „stěžovatel“) napadl výroky I. a II. v záhlaví
označeného usnesení, jimiž Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) nepřipustil
změnu návrhu, kterou se navrhovatel domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
30. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-10/MIN/KAN, namísto zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN (výrok I.), a návrh na zrušení
mimořádného opatření odpůrce ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN,
odmítl (výrok II.); městský soud dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení a že se navrhovateli vrací zaplacený soudní poplatek (výroky III. a IV.).
II. Rozhodnutí městského soudu
[2] Dne 29. 4. 2020 byl městskému soudu doručen návrh na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 9. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN, kterým v souvislosti
s epidemií nemoci COVID-19 dle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, zakázal všem osobám – s určitými výjimkami – „pohyb a pobyt na všech místech mimo bydliště,
bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa) jako je respirátor, rouška, ústenka, šátek, šál nebo jiné
prostředky, které brání šíření kapének“.
[3] Toto napadené mimořádné opatření představovalo podle navrhovatele nezákonné
opatření obecné povahy, kterým odpůrce „přímo ukládá navrhovateli nosit roušku či něco jiného na
obličeji, a to bez toho, aby byly jakkoli předem zváženy možné negativní dopady na zdraví navrhovatele, dokonce
i bez toho, aby stát roušky navrhovateli zajistil“. Věcně vůči tomuto mimořádnému opatření
navrhovatel nevznesl v podstatě žádné jiné argumenty než ty, které byly obsaženy v rozsudku
městského soudu ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 - 111, na jehož odůvodnění odkázal;
konkrétně se jednalo o překročení odpůrcovy „věcné působnosti“ (slovy městského soudu) k vydání
napadeného mimořádného opatření v době vyhlášeného nouzového stavu.
[4] Dne 5. 5. 2020 bylo městskému soudu doručeno podání, kterým navrhovatel zaměnil svůj
původní návrh – a to tak, že navrhl zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 4. 2020,
č. j. MZDR 15757/2020-10/MIN/KAN, namísto mimořádného opatření odpůrce ze dne
9. 4. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-2/MIN/KAN, které bylo prvně uvedeným opatřením
zrušeno. Navrhovatelem uplatněnou změnu návrhu ve smyslu §95 zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), za použití §64 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), však
městský soud nepřipustil; mimořádné opatření odpůrce ze dne 30. 4. 2020, č. j. MZDR
15757/2020-10/MIN/KAN, totiž již v mezidobí bylo zrušeno – a sice mimořádným opatřením
odpůrce ze dne 4. 5. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-13/MIN/KAN (výrok I.)
[5] S ohledem na tyto skutečnosti městský soud dále konstatoval, že neexistence návrhem
napadeného mimořádného opatření ze dne 9. 4. 2020, které bylo v mezidobí zrušeno a nahrazeno
jinými mimořádnými opatřeními odpůrce ze dne 30. 4. 2020 a ze dne 4. 5. 2020, představuje
neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, který brání dalšímu pokračování v řízení. Městský
soud přitom poukázal na stávající judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejm. usnesení ze dne
26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, a ze dne 6. 3. 2012, č. j. Ao 8/2011 - 129, a uzavřel, že nemůže
zrušit mimořádné opatření odpůrce, která již bylo jednou zrušeno. Proto mu nezbylo, než návrh
bez věcného projednání odmítnout dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (výrok II.)
III. Kasační stížnost, vyjádření odpůrce a replika stěžovatele
[6] Rozhodnutí městského soudu v rozsahu výroku I. a II. stěžovatel napadl kasační stížností,
v níž navrhl, aby Nejvyšší správní soud toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
[7] Podle stěžovatele měl městský soud připustit změnu návrhu, neboť stěžovateli, do jehož
práv bylo zasaženo opatřením obecné povahy, nelze znemožnit přístup k soudu jen proto,
že před rozhodnutím o jeho návrhu bylo napadené opatření obecné povahy zrušeno. To platí tím
spíše, že mimořádná opatření vydávaná odpůrcem jako opatření obecné povahy v souvislosti
epidemií nemoci COVID-19 byla opakovaně rušena a nahrazována novými opatřeními v řádu
několika málo dní a jejich soudní přezkum byl prakticky znemožněn. Bylo proto namístě,
aby městský soud buďto připustil změnu (rozšíření) návrhu o mimořádné opatření, kterým bylo
původně napadené mimořádné opatření zrušeno a nahrazeno, anebo alespoň umožnil změnu
návrhu na žalobu proti nezákonnému zásahu způsobenému v důsledku zrušeného mimořádného
opatření; i ve správním soudnictví by mělo být umožněno měnit původní návrh podle §95 o. s. ř.
ve spojení s §64 s. ř. s. tak, aby v průběhu řízení bylo možno reagovat na změnu skutkového
stavu; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 Aps 3/2006 - 69,
č. 1590/2009 Sb. NSS.
[8] Vedle těchto důvodů, které jsou převážně procesního charakteru, připomněl stěžovatel
též základní věcný důvod, pro který považoval napadené mimořádné opatření odpůrce
za nezákonné – a sice nedostatek pravomoci a působnosti odpůrce k vydání mimořádného
opatření. Navíc zmínil nepřiměřenost tohoto opatření a jeho nedostatečné odůvodnění ze strany
odpůrce, který k němu ani nevedl spis.
[9] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve zpochybnil její přípustnost,
a to zejména ve vztahu k výroku I. napadeného usnesení, jímž městský soud nepřipustil změnu
návrhu a rozhodl toliko o úpravě vedení řízení [§104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. ]. Současně odpůrce
zpochybnil i důvodnost kasační stížnosti, neboť je toho názoru, že městský soud nemohl
připustit stěžovatelem požadovanou změnu návrhu, protože rovněž mimořádné opatření ze dne
30. 4. 2020 bylo zrušeno – a to mimořádným opatřením ze dne 4. 5. 2020. Změnu návrhu v tom
smyslu, aby městský soud zrušil mimořádné opatření ze dne 4. 5. 2020 však stěžovatel neuplatnil,
stejně tak jako neuplatnil změnu návrhu na zásahovou žalobu; ta navíc vůbec nebyla možná,
jak potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 - 80,
č. 4033/2020 Sb. NSS. Podle odpůrce nelze zaměňovat odmítnutí návrhu a údajné odmítnutí
soudní ochrany, jejíž nezbytnou podmínkou je to, že napadené opatření obecné povahy trvá,
resp. nebylo zrušeno. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl, případně
ji jako nedůvodnou zamítl.
[10] V replice k vyjádření odpůrce stěžovatel poznamenal, že rozhodnutí v této věci bude mít
zcela zásadní dopady na možnost bránit se u správního soudu před zásahy do základních práv
prostřednictvím vydávání opatření obecné povahy ze strany ministerstva zdravotnictví.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Z hlediska posouzení přípustnosti kasační stížnosti Nejvyšší správní soud předesílá,
že stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou
kasační stížnost lze opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS). Vzhledem k tomu, že kasační stížnost nesměřuje
proti meritornímu rozhodnutí městského soudu, nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat
věcí samou, resp. argumentací stěžovatele týkající se především nedostatku pravomoci
a působnosti odpůrce k vydání mimořádného opatření, kterou založil primárně na závěrech
rozsudku městského soudu ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 - 111, kterým městský soud
vyhověl podanému návrhu a zrušil většinu napadených mimořádných opatření (výroky I. až IV.)
s tím, že jimi odpůrce nikoli v malé míře zasáhl do základních práv a svobod, avšak nedisponoval
dostatečnou „věcnou působností“ k jejich vydání, neboť vyhlášením nouzového stavu vláda
„přepnula“ na jiný právní režim, v němž pravomoc přijmout mimořádná krizová opatření náležela
pouze vládě. K tomu Nejvyšší správní soud pouze pro pořádek připomíná, že svým nedávným
rozsudkem ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63, zmíněný rozsudek městského soudu
zrušil (mj. ve výrocích I. až IV.) a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení, protože chybně posoudil
právě otázku pravomoci a působnosti Ministerstva zdravotnictví, tj. odpůrce, k vydání
napadených opatření.
[13] Stručně shrnuto – podle odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 6 As 114/2020 - 63 (bod [153]) není podstatné, zda je aktuálně vyhlášen nouzový stav,
nýbrž to, jaký je podstatný obsah přijatých opatření (okruh a rozsah zakazovaných
či omezovaných činností nebo nařizovaných aktivit), a podle něho je pak nutno posoudit,
zda opatření spadají do zákonného zmocnění odpůrce a zda splňují podmínku proporcionality.
[14] V nyní posuzovaném případě proporcionalitu mimořádných opatření ani zákonné
zmocnění odpůrce k jejich vydání vůbec městský soud neposuzoval; návrh bez věcného
projednání odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podstatou věci je tedy toliko otázka, zda
městský soud postupoval správně a v souladu se zákonem, když návrh stěžovatele výrokem II.
odmítl dle uvedeného ustanovení s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Pokud
jde o výrok I., kterým městský soud nepřipustil změnu návrhu ve smyslu §95 o. s. ř. za použití
§64 s. ř. s. spočívající ve změně předmětu přezkumu, je potřeba poznamenat, že tento výrok
samostatně napadnout nelze a kasační stížnost jako opravný prostředek proti němu není opravdu
přípustná. Na druhou stranu nelze zcela pominout, že rozhodnutí o připuštění či nepřipuštění
změny návrhu může podstatně ovlivnit výsledek řízení a dle názoru Nejvyššího správního soudu
není důvod, aby stěžovateli nebylo umožněno své výhrady v tomto směru uplatnit v rámci
kasační stížnosti proti rozhodnutí ve věci samé, resp. proti rozhodnutí, kterým bylo řízení
skončeno.
[15] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že při přezkumu zákonnosti usnesení o odmítnutí
návrhu nelze nepřezkoumat též průběh řízení, který tomuto rozhodnutí předcházel,
vč. případného nepřipuštění změny návrhu; v daném případě to platí o to více,
že na nepřipouštění změny návrhu je v podstatě navázán i důvod, pro který byl ve výsledku návrh
odmítnut. Nejvyšší správní soud proto považoval kasační stížnost za přípustnou, přezkoumal
napadené usnesení městského soudu v rozsahu celé kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů, ověřil přitom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Důvodem odmítnutí návrhu stěžovatele byl neodstranitelný nedostatek podmínek řízení
spočívající v tom, že napadené mimořádné opatření již bylo zrušeno a neexistuje. Neexistoval
tak ani předmět řízení, což podle dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu představuje
právě neodstranitelný nedostatek podmínek řízení – viz usnesení ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, a ze dne 6. 3. 2012, č. j. Ao 8/2011 - 129. Tato judikatura se ovšem
neuplatní, resp. právní názor vyslovený v uvedených usneseních není na nyní rozhodovanou věc
aplikovatelný, a to především proto, že původně napadené mimořádné opatření ze dne 9. 4. 2020
nebylo zrušeno bez náhrady, ale bylo v relativně rychlém sledu nahrazeno dalšími mimořádnými
opatřeními odpůrce upravujícími obsahově stejnou problematiku – tedy zákaz pohybu a pobytu
na všech místech mimo bydliště bez roušky či jiného ochranného prostředku dýchacích cest,
z něhož byly dány výjimky, které odpůrce postupně rozšiřoval např. pro pobyt dětí od dvou
do sedmi let v mateřské škole a dětské skupině, pro osoby s poruchou intelektu, kognitivní
poruchou či závažnou alterací duševního stavu, pro umělce při provádění autorského díla
(viz mimořádné opatření ze dne 30. 4. 2020) anebo pro účastníky vzdělávání a pro osoby, kterým
se pořizují fotografie v některých případech (viz mimořádné opatření ze dne 4. 5. 2020).
[18] Situací rychle se měnících mimořádných opatření odpůrce (byť jiných než v nyní
posuzované věci) se Nejvyšší správní soud již zabýval v rozsudku ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As
88/2020 - 44, č. 4060/2020 Sb., v němž potvrdil, že změna návrhu ve smyslu §95 o. s. ř.
ve spojení s §64 s. ř. s. je za takové situace přípustná. Zdůraznil přitom, že nejde o „obecné
prolomení koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující
se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné povahy – opakovaně rušených a nahrazovaných
mimořádných opatření odpůrce, u nichž navrhovatelé nemohli bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti
o změnu návrhu sdělit soudu již v původním návrhu“. Podobně ani stěžovatel v původním návrhu
nemohl napadnout mimořádné opatření ze dne 30. 4. 2020, neboť ještě nebylo vydáno. Nicméně
podstatné je, že v době, kdy stěžovatel uplatnil u městského soudu změnu původního návrhu
a navrhl zrušení mimořádného opatření ze dne 30. 4. 2020, bylo také toto opatření již zrušeno
a bylo na stěžovateli, aby navrhl zrušení mimořádného opatření ze dne 4. 5. 2020 (pondělí).
K tomu, aby tak stěžovatel učinil, měl 1 týden, neboť městský soud rozhodl dne 11. 5. 2020
(pondělí), což v kontextu všech okolností dané věci nepovažuje Nejvyšší správní soudu
za nepřiměřené a ve výsledku vylučující soudní ochranu.
[19] Jak přiléhavě poukázal odpůrce, nelze zaměňovat odmítnutí návrhu a vyloučení soudní
ochrany stěžovatele. Ostatně právě proto, aby se předešlo porušení práva na spravedlivý proces
a práva na účinnou soudní ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, dovodil Nejvyšší správní soud možnost změny původního návrhu na zrušení opatření
obecné povahy, je-li toto opatření obecné povahy nahrazeno obsahově obdobným opatřením
obecné povahy v časovém intervalu, který reálně znemožňuje soudní přezkum. To potvrdila
i navazující judikatura – viz zejm. odůvodnění shora zmíněného rozsudku Nejvyššího správního
soudu č. j. 6 As 114/2020 - 63 (bod [106]): „Je-li možné, aby žalovaný správní orgán (zde stěžovatel)
i v průběhu řízení před soudem měnil, nahrazoval či rušil přezkoumávaná opatření, a to dokonce opakovaně
v řádu jednotlivých dnů (srov. přehled v bodě [91]), jeví se jako zcela adekvátní postup soudu, jímž navrhovatele
na tuto skutečnost upozornil a umožnil mu (v pouhé třídenní lhůtě!) na jednání stěžovatele reagovat. Takový
postup správního soudu nelze považovat za porušení zásady procesní rovnosti účastníků soudního řízení (§36
odst. 1 s. ř. s.), jak namítá stěžovatel, ale za prostředek jejího reálného naplnění.“
[20] Obecně tedy platí, že za shora popsaných okolností je změna návrhu na zrušení opatření
obecné povahy přípustná a akceptovatelná; to v zásadě respektoval též městský soud, který
změnu návrhu nepřipustil nikoli proto, že by to obecně nebylo možné, ale proto, že stěžovatelem
uplatněná změna již nebyla aktuální – i mimořádné opatření ze dne 30. 4. 2020 totiž bylo zrušeno,
a to dokonce ještě předtím, než stěžovatel vůbec změnu návrhu uplatnil ve svém podání
doručeném městskému soudu prostřednictvím systému datových schránek dne 5. 5. 2020.
V tento den již bylo platné a účinné mimořádně opatření ze dne 4. 5. 2020 a bylo na stěžovateli,
resp. jeho zástupci, aby průběžně situaci sledoval, vyhodnotil toto další mimořádné opatření
a případně uplatnil relevantní změnu návrhu. To stěžovatel neučinil a Nejvyšší správní soud
považuje za podstatné, že v tomto ohledu v kasační stížnosti nijak konkrétně neargumentuje,
pouze obecně namítá, že bylo na místě, aby městský soud připustil změnu návrhu a umožnil:
(i) napadení aktuálního mimořádného opatření anebo (ii) alespoň podání tzv. zásahové žaloby
podle §82 s. ř. s.
[21] Ad (ii) – opatření obecné povahy nemůže být zásahem a proti jeho vydání či důsledkům
se nelze bránit tzv. zásahovou žalobou, což Nejvyšší správní soud potvrdil v rozsudku ze dne
21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 - 80, č. 4033/2020 Sb. NSS, v němž vyšel z nálezu Ústavního
soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, který aproboval závěr vyjádřený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2018, č. j. 3 As 121/2017 - 51, byť některé výroky
tohoto rozsudku zároveň zrušil (avšak z jiných důvodů). Podle tohoto rozsudku platí, že opatření
obecné povahy nemůže být zároveň nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu §82
s. ř. s. a že proti jeho vydání či jeho důsledkům se nelze bránit zásahovou žalobou. Ústavní soud
k tomu v uvedeném nálezu konstatoval: „Správní soud může výrokem rozsudku určit nezákonnost jen
u zásahu (§87 odst. 2 s. ř. s.), případně zakázat správnímu orgánu, aby pokračoval v porušování žalobcova
práva, a přikázat obnovit stav před zásahem, je-li to možné. Nezákonnost nemůže výrokem rozsudku určit
u rozhodnutí správního orgánu, jelikož rozhodnutí v případě důvodnosti žaloby ruší (§78 odst. 1 s. ř. s.),
vyslovuje jeho nicotnost (§76 odst. 2 s. ř. s.), případně moderuje trest za správní delikt (přestupek).
Ani u opatření obecné povahy nemůže soud ve výroku rozhodnutí určit jeho nezákonnost, ale v případě důvodnosti
návrhu opatření obecné povahy nebo jeho část ruší dnem, který v rozsudku určí (§101d odst. 2 s. ř. s.). Výrokem
rozsudku správní soud nemůže určovat nezákonnost ani u žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu,
kde v případě důvodnosti žaloby ukládá správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení ve lhůtě,
kterou stanoví (§81 odst. 2 s. ř. s.). Lze tedy shrnout, že správní soud může ve výroku rozsudku určit
nezákonnost u zásahu, a naopak nemůže výrokem vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, nečinnosti
či opatření obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný podklad, který ke své činnosti potřebuje dle čl. 2 odst. 3
Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.“
[22] Námitka, že městský soud měl stěžovateli umožnit změnu návrhu na tzv. zásahovou
žalobu je tedy nedůvodná, neboť procesní předpis upravující řízení před správními soudy
vylučuje učinit výrok určující nezákonnost (již zrušeného) opatření obecné povahy
prostřednictvím deklaratorní zásahové žaloby; shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100.
[23] Ad (i) – jde-li o nepřipuštění změny návrhu na aktuálně platné a účinné opatření obecné
povahy, kterým v daném případě bylo mimořádné opatření ze dne 4. 5. 2020, je třeba v prvé řadě
připomenout právní úpravu. Podle §95 odst. 1 o. s. ř. „žalobce (navrhovatel) může za řízení
se souhlasem soudu měnit návrh na zahájení řízení. Změněný návrh je třeba ostatním účastníkům doručit
do vlastních rukou, pokud nebyli přítomni jednání, při němž ke změně došlo. Podle odst. 2 „soud nepřipustí
změnu návrhu, jestliže by výsledky dosavadního řízení nemohly být podkladem pro řízení o změněném návrhu.
V takovém případě pokračuje soud v řízení o původním návrhu po právní moci usnesení.“
[24] Z citovaného je zcela zjevné, že změna návrhu je změnou předmětu řízení, jímž disponuje
navrhovatel – zde: stěžovatel. Bylo proto na něm, aby uplatnil adekvátní změnu návrhu a navrhl
zrušení aktuálně platného a účinného mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2020, což
neučinil. Z obsahu kasační stížnosti přitom neplyne, že tak nemohl učinit bez vlastního zavinění –
ať už proto, že o vydání tohoto mimořádného opatření nevěděl, např. z důvodu jeho
nedostatečné publikace, nebo snad proto, že k tomu městským soudem nebyl vyzván a řádně
poučen. Právní úprava (o. s. ř.) v tomto ohledu výslovně nepočítá s aktivním přístupem soudu;
ten lze dovodit až na základě zmíněné judikatury Nejvyššího správního soudu – viz zejm.
rozsudek č. j. 6 As 114/2020 - 63, v němž bylo shledáno jako přípustné a adekvátní,
pokud městský soud upozornil navrhovatele na zrušení napadeného opatření a umožnil
mu na to reagovat.
[25] V nyní posuzovaném případě je situace opačná. Městský soud navrhovatele, resp.
stěžovatele nepoučil a nevyzval ho k úpravě návrhu, což stěžovatel nijak konkrétně nerozporuje
a Nejvyšší správní soudu nemá důvod tento postup neakceptovat a považovat ho bez dalšího
za vadu řízení, která může mít vliv na zákonnost odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud znovu
připomíná znění §95 odst. 1 o. s. ř., které vychází z toho, že předpokladem změny návrhu
je iniciativa navrhovatele – tedy to, že on sám změnu navrhne. Vedle zmíněné koncentrační
zásady je správní soudnictví ovládáno i zásadou dispoziční a je zásadně na navrhovateli, zda
vůbec podá návrh a zda ho poté případně změní. To stěžovatel sice učinil, avšak jen ve vztahu
k mimořádnému opatření ze dne 30. 4. 2020. Na zrušení tohoto mimořádného opatření a jeho
nahrazení mimořádným opatřením ze dne 4. 5. 2020 stěžovatel nereagoval a jeho procesní
pasivitu nelze přičítat městskému soudu. Za situace, kdy již jednou stěžovatel změnu návrhu
uplatnil, bylo z jeho předchozího procesního postupu zřejmé, že o této možnosti věděl
a evidentně byl srozuměn s tím, že je třeba změnit návrh vždy v návaznosti na to, jak odpůrce
změní, resp. zruší a vydá nové mimořádné opatření týkající se obecného zákazu pohybu a pobytu
bez roušky nebo jiného ochranného prostředku dýchacích cest, z něhož postupně činil
nejrůznější výjimky (viz bod [17]).
[26] Nejvyšší správní soud konstatuje, že za tohoto skutkového stavu nebylo nezbytně nutné
poučení stěžovatele, který byl zastoupen advokátem, tedy právním profesionálem znalým věci,
vč. nutné změny návrhu, k níž měl přiměřený časový prostor (1 týden). V kasační stížnosti tuto
skutečnost nijak nezpochybňuje a není zřejmé, na základě čeho vlastně měl městský soud
připustit změnu návrhu na aktuálně platné a účinné mimořádné opatření odpůrce, když takovou
změnu stěžovatel vůbec neuplatnil. A poukazuje-li v kasační stížnosti zcela obecně na rozsudek
zdejšího soudu č. j. 1 Aps 3/2006 - 69, je nutno připomenout právní a především skutkové
odlišnosti této věci, v níž žalobce od počátku řízení tvrdil, že nezákonný zásah spočívá
v provádění daňové kontroly a setrval na tom i po ukončení kontroly s tím, že nadále trvají její
důsledky, a proto navrhl změnu žalobního petitu. Stěžovatel žádnou relevantní změnu návrhu
neučinil, tudíž i jeho námitka týkající se nepřipuštění změny návrhu ze strany městského soudu
je nedůvodná.
[27] Předpokladem účinné soudní ochrany poskytované ve správním soudnictví
je nepochybně i poučovací povinnost soudu, která ovšem není a nemůže být samoúčelná ani
bezbřehá a hlavně musí odpovídat konkrétním skutkovým okolnostem. Ty byly podrobně
rozebrány shora a na jejich základě Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud postupoval
v souladu se zákonem, pokud návrh stěžovatele odmítl (výrok II.). Nic na tom nemění ani
skutečnost, že současně rozhodl také o nepřipuštění změny návrhu (výrok I.). Pokud soud
o připuštění či nepřipuštění změny návrhu nerozhodne samostatným procesním usnesením, jak
předpokládá právní úprava (o. s. ř.), jde o vadu řízení; v daném případě však tato vada vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí městského soudu neměla.
[28] Nejvyšší správní soud opakovaně a dlouhodobě klade důraz na efektivitu soudní ochrany
poskytované ve správním soudnictví. Současně si je velmi dobře vědom složité situace ohledně
soudního přezkumu opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření odpůrce.
Nicméně jde o důsledek dynamicky se měnící neutěšené situace související s epidemií nemoci
COVID-19, čemuž musí v první řadě odpovídat bdělost a aktivní přístup navrhovatele,
vč. případně opakovaně uplatňovaných změn návrhu, a následně také postup soudu, který musí
směřovat k rychlému přezkumu aktuálně platného a účinného mimořádného opatření (není však
povinností soudu, aby v každém případě sledoval, kdy bylo jaké mimořádné opatření vydáno,
do kdy platí, či jakým jiným opatřením bylo zrušeno nebo nahrazeno, ale je primárně
na navrhovateli, aby na svoji roli nerezignoval a změny návrhu se opakovaně legitimně domáhal).
V. Závěr a náklady řízení
[29] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Odpůrci, jemuž by podle pravidla úspěchu
náležela náhrada nákladů řízení, žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, proto
mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 16. března 2021
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu