ECLI:CZ:US:2022:Pl.US.46.21.1
sp. zn. Pl. ÚS 46/21
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyně a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaje), Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti nezletilé B. O., zastoupené zákonnými zástupci V. O. a L. O., zastoupených Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem Kpt. Jaroše, 1922/3, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2021 č. j. 2 As 65/2021-46 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2021 č. j. 10 A 14/2021-68, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a za vedlejšího účastenství vlády, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka (žákyně 7. třídy základní školy) podala u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") žalobu na ochranu před nezákonným zásahem vedlejší účastnice (vlády) ve smyslu §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."). Domáhala se, aby soud určil, že 1) zásah vedlejší účastnice spočívající v neumožnění osobní přítomnosti stěžovatelky na základním vzdělávání a omezování kvality a rozsahu výuky od 4. 1. 2021 do 28. 2. 2021 byl nezákonný, 2) zásah vedlejší účastnice spočívající v omezení mimoškolních aktivit stěžovatelky od 4. 1. 2021 do 28. 2. 2021 byl nezákonný, současně stěžovatelka žádala, aby 3) soud vedlejší účastnici zakázal pokračovat v neumožnění osobní přítomnosti stěžovatelky na základním vzdělávání v základní škole a omezování mimoškolních aktivit. Stěžovatelce nebyla od 14. 10. 2020 na základě krizových opatření vlády č. 1022 ze dne 12. 10. 2020, č. 1112 ze dne 30. 10. 2020, č. 1191 ze dne 16. 11. 2020, č. 1197 ze dne 20. 11. 2020, č. 1198 ze dne 20. 11. 2020, č. 1377 ze dne 23. 12. 2020 a následně č. 13 ze dne 7. 1. 2021, č. 56 ze dne 22. 1. 2021 a č. 129 ze dne 14. 2. 2021 (účinného do 28. 2. 2021) umožněna osobní účast na základním vzdělávání a na vzdělávání v základní umělecké škole, dále byl omezen provoz středisek volného času a byla jí zakázána přítomnost na tomto zájmovém vzdělávání.
2. O podané žalobě, jakož i o návrhu na vydání předběžného opatření bylo ústavní stížností napadeným usnesením městského soudu rozhodnuto tak, že se žaloba odmítá. Městský soud se ve svém odůvodnění zabýval jednak povahou "napadených" krizových opatření a následně též otázkou, zda vydání a vymáhání stěžovatelkou uvedených krizových opatření může představovat nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. V souvislosti s uvedeným dospěl městský soud k závěru, že stěžovatelka svou zásahovou žalobou napadá obecné důsledky právního předpisu, a nikoliv konkrétní způsob jeho realizace, kterým se tento právní předpis v její právní sféře přímo a adresně projevil. V takovém případě zde podle městského soudu absentuje napadnutelný individualizovaný zásah správního orgánu, neboť obecné účinky právního předpisu jako zásah být vnímány nemohou. Jestliže jsou za nezákonný zásah pokládány obecné důsledky právního předpisu, jde fakticky o přezkum tohoto předpisu jako takového. Tento přezkum přitom správním soudům nepřísluší. Městský soud uzavřel, že ve věci není splněna podmínka pro vedení řízení, a sice že není nadán pravomocí k projednání podané žaloby. Z toho důvodu mu nezbylo, než aby ji podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
3. O následně podané kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem tak, že se zamítá. Jmenovaný soud vyšel přitom ze svých závěrů obsažených v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021 č. j. 9 As 264/2020-51. V něm se zabýval mimo jiné právní ochranou před účinky krizových opatření. V souvislosti s nimi uzavřel, že dle judikatury Ústavního soudu jde o právní předpisy sui generis. V nyní projednávané věci nebyla stěžovatelkou označeným původcem tvrzeného nezákonného zásahu škola, nýbrž sama vláda, vydávající předmětná krizová opatření. K normativním právním aktům Nejvyšší správní soud konstatoval, že je lze přezkoumat jen ve spojitosti s nějakým individuálním správním aktem, který byl na jejich základě vydán (v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s.) nebo ve spojitosti s individuálně adresovaným úkonem správního orgánu, který by měl povahu zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. Samo vydání krizového opatření vlády tak pojmově nemůže být nezákonným zásahem správního orgánu. Žalobkyně tak nemůže založit pravomoc správního soudu přezkoumat krizové opatření mající povahu právního předpisu tím, že obecně prohlásí, že jím bylo zasaženo do jejích práv, aniž by uvedla jak, kým a kdy. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že ustanovení §64 zákona o Ústavním soudu jednotlivcům nesvěřuje aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona či jiného právního předpisu. Toto přitom nelze obcházet tím, že by jednotlivec právní normu v právním předpise označil za jiný zásah orgánu veřejné moci s odkazem na §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu a s takovou zdánlivou zásahovou ústavní stížností spojil návrh na zrušení právního předpisu, jenž obsahuje normu předtím označenou za jiný zásah orgánu veřejné moci. Aby pojmově mohlo jít o zásah ve smyslu §82 s. ř. s., musí být přímo zasažena práva daného žalobce. Ten musí přesně specifikovat, jak bylo zasaženo přímo do jeho práv. Nedostatek pravomoci k přímému přezkumu jiného právního předpisu nelze obcházet teoretickou konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě přezkoumat a případně konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu ve sféře jednotlivce.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. Ústřední námitkou stěžovatelky je tvrzení, že jí na základě shora uvedených opatření vlády nebyla umožněna osobní přítomnost na základním vzdělávání v základní škole. Stěžovatelka tak byla podstatným způsobem omezena na svém právu na vzdělání. Ústavní soud ve svých usneseních sp. zn. Pl. ÚS 8/20 či Pl. ÚS 10/20, dovodil, že jednotlivec nemůže napadnout přímo krizové opatření vlády ústavní stížností. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 19/20 pak uvedl, že ústavní stížnost představuje subsidiární prostředek k ochraně základních práv, který je možno využít až po vyčerpání všech právních prostředků, jež zákon stěžovatelce poskytuje. Přesto, že stěžovatelka využila tzv. zásahové žaloby, ochrany se jí od obecných soudů nedostalo. Přijatá krizová opatření vlády považuje stěžovatelka za protizákonná a protiústavní. V odůvodnění ústavní stížnosti pak vyložila důvody tohoto svého závěru. Protiústavnost spatřuje mimo jiné v tom, že nebylo postupováno podle tzv. pandemického zákona a napadená opatření nebyla založena na doporučení odborníků. Odůvodnění obecných soudů považuje stěžovatelka za nedostatečná. Obecný soud je přitom povinen se s argumentací účastníka v odůvodnění svého rozhodnutí dostatečným způsobem vypořádat, a to natolik, aby bylo zcela zřejmé, jaké důvody jej k rozhodnutí vedly. Stěžovatelce je nutno zachovat přístup k soudu a také přezkum zákonnosti krizových opatření, která zásadním způsobem zasahují do jejích práv. S ohledem na konstrukci krizového zákona stěžovatelka nemohla dosáhnout toho, aby krizový zákon porušila a byla jí uložena sankce, protože není přestupkově odpovědná a neumí si ani představit, jak mohla porušit zákaz přítomnosti ve škole, když škola jí byla uzavřena. Zásahová žaloba byla stěžovatelkou podána s ohledem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21, v němž je stanoven požadavek na vyčerpání tzv. zásahové žaloby před podáním ústavní stížnosti. Nelze akceptovat stav, kdy krizová opatření jsou zjevně protiústavní a přitom stěžovatelce není přiznána možnost, jak se proti této protiústavnosti bránit. Stěžovatelka nemůže nijak ovlivnit to, zda poslanci nebo senátoři napadnou krizové opatření, na jehož základě je zasahováno do jejích základních práv a svobod, u Ústavního soudu. Stěžovatelka je přesvědčena o tom, že jí nebylo zaručeno právo na přístup k soudu podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a ani právo na účinný prostředek nápravy podle čl. 13 Úmluvy. Stejně tak nebyla poskytnuta ochrana jejímu právu na vzdělání, čímž došlo k porušení čl. 33 Listiny.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
5. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že stěžovatelka je řádně právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Předmětná ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou osobou a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
6. O ústavní stížnosti bylo rozhodnuto podle čl. 1 odst. 2 písm. a) ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14, o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., podle něhož si plénum Ústavního soudu vyhrazuje rozhodování o ústavních stížnostech v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Po seznámení se s ústavní stížností a obsahem napadených rozhodnutí dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
8. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti stojícím mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Řízení o ústavní stížnosti není pokračováním soudního řízení správního v poloze dalšího "nalézacího" řízení, ale zvláštním řízením, jehož předmětem je přezkum napadených soudních rozhodnutí toliko v rovině porušení základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Ústavní soud opakovaně připomíná, že se "s ohledem na své ústavní postavení řídí principem minimalizace zásahů do pravomoci jiných orgánů" [viz již nález ze dne 21. 9. 1999 sp. zn. I. ÚS 168/99 (N 126/15 SbNU 203).
9. Stěžovatelka ve svém návrhu vychází z toho, že jí na základě shora uvedených opatření vlády nebyla umožněna osobní přítomnost na základním vzdělávání a současně jí nebyla poskytnuta ani ochrana před takovým nezákonným zásahem. K uvedenému je třeba konstatovat, že povahou krizových opatření vlády se Ústavní soud v minulosti již opakovaně zabýval, přičemž neshledává důvod, aby na svých závěrech cokoliv měnil.
10. Podle již ustálené judikatury Ústavního soudu, mají krizová opatření vlády přijímaná jejím usnesením, vydávaná podle §5 písm. a) až e) a §6 krizového zákona, a vyhlašovaná a zveřejňovaná podle §8 téhož zákona, povahu právních předpisů sui generis (viz usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 19; ze dne 16. 6. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 20/20, bod 13; ze dne 24. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 105/20, bod 6; ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 102/20, bod 10; ze dne 15. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 111/20, bod 3 nebo ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 113/20, bod 7). Předmětná krizová opatření byla stejně jako zákony vyhlášena ve Sbírce zákonů (k požadavku úřední publikace právních předpisů srov. již MERKL, A. Obecné právo správní. Praha-Brno: Orbis, 1932, s. 106), vztahovala se na celé území státu a vykazovala znak obecnosti v podobě druhově (genericky) vymezeného okruhu adresátů [srov. též nález ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135)]. Posledně uvedené je ostatně hlavním definičním znakem právních předpisů a právních norem (viz např. GERLOCH, A. Teorie práva. 5. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 35). Shora uvedeným vlastnostem krizových opatření vlády pak odpovídá též povaha procesních prostředků, jimiž se lze těmto opatřením či jejich důsledkům bránit.
11. Stěžovatelka využila k ochraně svých práv tzv. zásahové žaloby dle §82 s. ř. s., přičemž k této možnosti Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. Pl. ÚS 40/21 ze dne 4. 1. 2022 konstatoval, že nezákonným zásahem ve smyslu tohoto ustanovení může být pouze takový zásah, pokyn či donucení správního orgánu, kterým byl žalobce přímo zkrácen na svých právech, a který byl namířen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo. Přímost zásahu či zkrácení na právech je tak definičním znakem nezákonného zásahu podle §82 s. ř. s. Rovněž podle komentářové literatury platí, že "zásahem nemůže být úkon, který není dostatečně individualizován, který působí obecně, tedy ve vztahu ke komukoliv" (KÜHN, Z. In KÜHN, Z., KOCOUREK, T. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 700). Již v usnesení ze dne 25. 7. 1994 sp. zn. I. ÚS 92/94 (U 15/2 SbNU 233) pak Ústavní soud zdůraznil, že "za zásah orgánu veřejné moci, jímž je porušeno základní právo občana, nelze považovat legislativní činnost...". Dopadá-li přitom krizové opatření (resp. jakýkoliv právní předpis) na nikoliv individuálně, nýbrž na druhově (genericky) vymezený okruh adresátů, nelze již z povahy věci považovat "zásah" za kvalifikovaně individualizovaný. Nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. by mohl být až konkrétní akt aplikace krizových opatření (mající nejčastěji podobu tzv. faktického úkonu), který by přitom nebyl správním rozhodnutím, proti němuž se lze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. (což je ostatně projevem subsidiarity tzv. zásahové žaloby k jiným žalobním typům). K tomu více i v nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 34/21.
12. Namítá-li stěžovatelka, že podala tzv. zásahovou žalobu s ohledem na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21, v němž je stanoven požadavek na vyčerpání tzv. zásahové žaloby, je třeba konstatovat, že v této věci rozhodoval Ústavní soud ještě v době před rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Ten ve svém rozsudku sp. zn. 9 As 264/2020 vyloučil možnost užití tzv. zásahové žaloby jako prostředku, jímž lze brojit proti důsledkům krizových opatření vlády. Účinky plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s. Tímto rozhodnutím byly následně obecné soudy i v nyní posuzované věci vázány.
13. Ústavní soud se v minulosti opakovaně vyjádřil k možnostem přezkumu ústavnosti, popř. zákonnosti dotčených krizových opatření vlády, přičemž konstatoval, že je možno je napadnout před Ústavním soudem toliko za dodržení podmínek §64 odst. 1 až 3 zákona o Ústavním soudu. Správní soudy v napadených rozhodnutích výše shrnuté závěry Ústavního soudu respektovaly a Ústavní soud nespatřuje důvod, pro který by se měl od svých dřívějších závěrů odchýlit.
14. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. února 2022
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu