ECLI:CZ:US:2023:4.US.1647.23.1
sp. zn. IV. ÚS 1647/23
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Radovana Suchánka a soudců Josefa Baxy (soudce zpravodaje) a Josefa Fialy o ústavní stížnosti Mgr. Roberta Sobotky, zastoupeného JUDr. Václavem Veselým, advokátem, sídlem Gutova 3297/4, Praha 10 - Strašnice, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. června 2023 č. j. Komp 1/2023-59 a postupu Ministerstva zdravotnictví spočívajícímu v nezahájení přezkumného řízení ve věci rozhodnutí Revizní komise Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky ze dne 14. prosince 2022 č. j. VZP-22-05628039-D4GE, sp. zn. S-ZP-VZP-22-04044782-J446 a o návrhu na zahájení řízení v kompetenčním sporu mezi Ministerstvem zdravotnictví a Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky o pravomoc zahájit a vést přezkumné řízení ve věci rozhodnutí Revizní komise Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky ze dne 14. prosince 2022 č. j. VZP-22-05628039-D4GE, sp. zn. S-ZP-VZP-22-04044782-J446 a s ním spojeném návrhu na vyslovení nicotnosti sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. ledna 2023 č. j. MZDR 232/2023-4/PRO, za účasti a) Nejvyššího správního soudu, b) Ministerstva zdravotnictví a c) Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, sídlem Orlická 2020/4, Praha 3 - Vinohrady, jako účastníků řízení, a 1) Revizní komise Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, sídlem Orlická 2020/4, Praha 3 - Vinohrady, 2) ministra zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2 - Nové Město, a 3) ředitele Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, sídlem Orlická 2020/4, Praha 3 - Vinohrady, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu mezi Ministerstvem zdravotnictví a Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky o pravomoc zahájit a vést přezkumné řízení ve věci rozhodnutí Revizní komise Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky ze dne 14. prosince 2022 č. j. VZP-22-05628039-D4GE, sp. zn. S-ZP-VZP-22-04044782-J446 a s ním spojený návrh na vyslovení nicotnosti sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. ledna 2023 č. j. MZDR 232/2023-4/PRO se vylučují k samostatnému projednání.
II. Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavnímu soudu byla doručena ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), kterou se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného usnesení Nejvyššího správního soudu z důvodu tvrzeného porušení jeho základního práva na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Pro případ, že by ústavní stížnost nebyla shledána důvodnou, podal stěžovatel eventuální návrh označený jako "kompetenční ústavní návrh", jehož podstatou je návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a §120 a násl. zákona o Ústavním soudu mezi Ministerstvem zdravotnictví (dále jen "ministerstvo") a Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky (dále jen "Všeobecná zdravotní pojišťovna") o pravomoc zahájit a vést přezkumné řízení ve věci v záhlaví uvedeného rozhodnutí Revizní komise Všeobecné zdravotní pojišťovny (dále jen "revizní komise"). Stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud rozhodl, že uvedenou pravomoc má ministerstvo, a vyslovil nicotnost souvisejícího sdělení ministerstva, že přezkumné řízení nebude zahájeno.
3. Druhý eventuální návrh stěžovatele spočíval v rozšíření ústavní stížnosti tak, aby Ústavní soud zakázal ministerstvu pokračovat v porušování práva stěžovatele nezahájením přezkumného řízení a přikázal ministerstvu, aby toto přezkumné řízení zahájilo a neprodleně v něm rozhodlo.
II.
Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí
4. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatel se domáhal u Všeobecné zdravotní pojišťovny mimořádné úhrady zdravotní služby jinak ze zdravotního pojištění nehrazené podle §16 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně přeočkování proti pertusi. Všeobecná zdravotní pojišťovna jeho žádost zamítla. Revizní komise následně v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítla stěžovatelovo odvolání.
5. Dne 3. 1. 2023 podal stěžovatel ministerstvu i Všeobecné zdravotní pojišťovně podnět k provedení přezkumného řízení podle §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 303/2013 Sb., jehož předmětem měl být přezkum rozhodnutí revizní komise o jeho odvolání. Ministerstvo vyrozumělo stěžovatele v záhlaví uvedeným sdělením, že přezkumné řízení nezahájí, neboť není nadřízeným správním orgánem Všeobecné zdravotní pojišťovny a není tak příslušné k přezkumnému řízení. Podle tohoto sdělení přichází v úvahu pouze postup podle §95 odst. 2 správního řádu, tedy autoremedurní přezkumné řízení vedené Všeobecnou zdravotní pojišťovnou. Toto sdělení zaslalo ministerstvo také Všeobecné zdravotní pojišťovně.
6. Všeobecná zdravotní pojišťovna přípisem ze dne 16. 3. 2023 sdělila žalobci, že obdržela přípis od ministerstva, k přezkumnému řízení podle §95 odst. 2 správního řádu však neshledala podmínky.
7. Stěžovatel podal k Nejvyššímu správnímu soudu návrh označený jako kompetenční žaloba podle §97 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Převážná část jeho argumentace směřovala k tomu, že ministerstvo je nadřízený správní orgán revizní komise, proto je podle §94 a násl. správního řádu příslušné k provedení přezkumného řízení ve věci rozhodnutí revizní komise. Ve prospěch tohoto závěru stěžovatel odkazuje především na usnesení revizní komise ze dne 22. 6. 2022 č. j. VZP-22-02617377-D4GE, sp. zn. S-ZP-VZP-16-01951441-A444, kterým revizní komise v jiné žalobcově věci rozhodovala o podjatosti svých členů a které obsahuje poučení o tom, že stěžovatel může podat odvolání k ministerstvu. Ministerstvo je navíc podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "kompetenční zákon"), ústředním orgánem státní správy pro zdravotní služby a zdravotní pojištění, což svědčí ve prospěch závěru o jeho příslušnosti k přezkumnému řízení. Alternativně stěžovatel nabídl, že nadřízeným správním orgánem revizní komise by mohl být dvoučlenný kolektivní orgán složený z ředitele Všeobecné zdravotní pojišťovny a ministra zdravotnictví. Tato úvaha vychází z §20 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, podle kterého členy revizní komise pojišťovny jmenuje právě její ředitel a ministr zdravotnictví.
8. Nejvyšší správní soud musel nejprve zvážit, zda jde o kompetenční spor podle §97 odst. 1 soudního řádu správního. Ten je vymezen třemi předpoklady, které musejí být naplněny současně. Zaprvé zde musí být vedeno řízení, v němž se rozhoduje o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Zadruhé alespoň dva správní orgány si musejí buď osobovat pravomoc ve věci rozhodnout (kladný kompetenční spor), nebo naopak popírat svou pravomoc vydat rozhodnutí (záporný kompetenční spor). Zatřetí těmito správními orgány musejí být subjekty vymezené v §97 odst. 1 soudního řádu správního v některé z tam uvedených kombinací.
9. První a druhý předpoklad byl podle Nejvyššího správního soudu ve věci stěžovatele splněn. Kompetenční žalobu lze podat i ve spojení s přezkumným řízením. Rovněž jsou ve sporu dva správní orgány, které popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí ve věci. Není však dán třetí předpoklad. Již na první pohled je zřejmé, že ministerstvo ani Všeobecná zdravotní pojišťovna nejsou orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy, tudíž nelze uvažovat o dvou variantách, v nichž jeden ze subjektů musí být právě tento orgán [§97 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního]. Zbývá tedy varianta, že musí jít o spor mezi ústředními správními orgány navzájem [§97 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního]. Ústředním správním úřadem je ale pouze ministerstvo (§1 ve spojení s §10 kompetenčního zákona), a nikoli také Všeobecná zdravotní pojišťovna (§1 a 2 kompetenčního zákona a contrario). Protože není dán třetí předpoklad kompetenčního sporu podle §97 odst. 1 soudního řádu správního, kompetenční žaloba stěžovatele byla shledána nepřípustnou a soud ji podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §99 písm. a) soudního řádu správního odmítl. Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že ministr zdravotnictví a ředitel Všeobecné zdravotní pojišťovny zjevně nemohou být stranami kompetenčního sporu.
III.
Argumentace stěžovatele
10. Stěžovatel zastává názor, že v materiálně pojímaném demokratickém právním státu nemůže nastat situace, kdy není možné reálně existující kompetenční spor vyřešit soudním rozhodnutím. Takový stav by byl ve svých důsledcích odepřením spravedlnosti. Nemá-li kompetenční senát Nejvyššího správního soudu pravomoc předmětný kompetenční spor vyřešit, pak zájmy spravedlnosti vyžadují, aby tak učinil samotný Ústavní soud v souladu se zásadou přímé aplikovatelnosti Ústavy. I když Všeobecná zdravotní pojišťovna není uvedena v zákonném výčtu ústředních orgánů státní správy podle kompetenčního zákona, podle §1 a 2 zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, byla zřízena přímo zákonem a provádí veřejné zdravotní pojištění pro všechny osoby podléhající povinnosti být účastny systému veřejného zdravotního pojištění v České republice, nejsou-li tyto osoby pojištěnci některé z resortních, oborových nebo podnikových zdravotních pojišťoven. S ohledem na čl. 1 Ústavy a čl. 31 Listiny je třeba pro účely řízení o kompetenční žalobě vycházet z materiálního pojetí Všeobecné zdravotní pojišťovny, která rozhoduje o právech a povinnostech pojištěnců, tedy vykonává "státní správu", a nahlížet na ni jako na úřad obdobný ústřednímu orgánu státní správy.
11. Neshledá-li Ústavní soud důvod ke zrušení napadeného usnesení, podle stěžovatele by měl v kompetenčním sporu rozhodnout sám podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. Své návrhové oprávnění stěžovatel odůvodňuje poukazem na nález ze dne 12. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 87/06 (N 139/46 SbNU 313) [všechna v tomto usnesení odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz], v němž bylo rozhodováno o návrhu JUDr. Ivy Brožové, která byla v dané době odvolána z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu. Na straně jedné byla tehdy vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky o jejím odvolání z funkce odložena usnesením Ústavního soudu, na straně druhé však byl "kompetenční ústavní návrh" podán v době, kdy byla v dočasné pracovní neschopnosti a funkci předsedkyně Nejvyššího soudu reálně vykonávat nemohla. Návrh proto podala jako osoba "dotčená" rozhodnutím prezidenta republiky ze dne 8. 11. 2006, kterým byl JUDr. Jaroslav Bureš jmenován místopředsedou Nejvyššího soudu, a řízení o něm bylo pomyslným "nosičem" k vyřešení vzniklého reálně existujícího kladného kompetenčního sporu.
12. Případ stěžovatele je jedinečný a dosud v soudní judikatuře neřešený. Nebylo možné po něm požadovat, aby takříkajíc "na první dobrou" zvolil k ochraně svých práv procesně adekvátní právní prostředek nápravy. Stěžovatel však připouští, že řešením může být i ústavní stížnost, na jejímž základě by Ústavní soud zakázal ministerstvu pokračovat v porušování práva stěžovatele nezahájením přezkumného řízení.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud nejprve posoudil, zda jsou u jednotlivých návrhů stěžovatele splněny předpoklady řízení před Ústavním soudem. Stěžovatel podal ústavní stížnost proti napadenému usnesení, kterou doplnil o dva eventuální návrhy. Pro případ, že by ústavní stížnost nebyla shledána důvodnou, navrhl, aby Ústavní soud sám rozhodl o návrhu na zahájení řízení v kompetenčním sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, a nebude-li vyhověno ani tomuto návrhu, aby ústavní stížnost směřovala i proti jinému zásahu ministerstva spočívajícímu zjednodušeně řešeno v nezahájení přezkumného řízení.
14. Zákon o Ústavním soudu neupravuje případný eventuální návrh navrhovatele. Nic ale nebrání tomu, aby navrhovatel formuloval pro případ nevyhovění primárnímu návrhu jiný možný návrh rozhodnutí, je-li možné v jím zahájeném řízení s ohledem na jeho předmět takto rozhodnout (typicky bude-li eventuální návrh směřovat ke zrušení toliko části primárním návrhem napadeného rozhodnutí). Eventuální návrh je nicméně vyloučen, jestliže by s ním byl spojen jiný samostatný předmět řízení, natožpak muselo-li by o něm být rozhodováno ve zcela odlišném typu řízení. Řízení o návrhu totiž může být zahájeno jen okamžikem podání návrhu (§27 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), a nikoli až jako následek rozhodnutí o primárním návrhu, vůči němuž je jiný návrh eventuálním. U návrhů stěžovatele, z nichž každý je z hlediska svého obsahu samostatným návrhem na zahájení řízení s jiným předmětem i vymezením účastníků, proto nelze rozlišovat mezi primárním a eventuálními návrhy. Ani samotný stěžovatel není v tomto ohledu důsledný, neboť své další návrhy označuje i jako "alternativní".
15. Navzdory tomuto nepřesnému vymezení Ústavní soud posoudil jednotlivé současně podané návrhy stěžovatele jako samostatné. Řízení před Ústavním soudem tak bylo zahájeno o každém z nich, což odpovídá v ústavní stížnosti projevené vůli stěžovatele, aby Ústavní soud posoudil všechny jím předestřené varianty řešení tvrzeného pochybení ministerstva, které nezahájilo přezkumné řízení ve věci rozhodnutí revizní komise. O dvou návrzích stěžovatele, z nichž jeden směřuje proti rozhodnutí a jeden proti jinému zásahu orgánu veřejné moci, lze rozhodnout v řízení o ústavní stížnosti a o jednom návrhu v řízení v kompetenčním sporu.
16. Ústavní stížnost v části, v níž směřuje proti napadenému usnesení Nejvyššího správního soudu, má náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a Ústavní soud je příslušný k jejímu projednání. Byla podána oprávněným navrhovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo napadené rozhodnutí vydáno. Ústavní stížnost je také přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario, neboť stěžovatel neměl k dispozici jiné zákonné procesní prostředky k ochraně práva) a byla podána včas. Stěžovatel je zastoupen advokátem (§29 až 31 zákona o Ústavním soudu).
17. Jde-li o návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, podle čl. 1 odst. 1 písm. a) a čl. 1 odst. 2 písm. a) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., je o něm příslušné rozhodovat plénum Ústavního soudu, a to i o odmítnutí návrhu. Již z tohoto důvodu není vhodné, aby byl tento návrh projednáván v jednom řízení s ústavní stížností stěžovatele. Ústavní soud proto podle §63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s §112 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, vyloučil návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu, spolu se s ním spojeným souvisejícím návrhem na vyslovení nicotnosti sdělení ministerstva, k samostatnému projednání (výrok I.).
18. V části, v níž ústavní stížnost směřuje proti tvrzenému jinému zásahu spočívajícímu v tom, že ministerstvo na základě návrhu stěžovatele ze dne 3. 1. 2023 nezahájilo přezkumné řízení podle §94 a násl. správního řádu, se Ústavní soud nejprve zabýval její přípustností.
19. Podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§72 odst. 3); to platí i pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení (§72 odst. 4). Z citovaného ustanovení vyplývá, že ústavní stížnost je založena na principu subsidiarity k těmto jiným zákonným procesním prostředkům. Věcně projednána může být pouze za předpokladu, že stěžovatel tyto prostředky řádně (efektivně) uplatnil a příslušným orgánem o nich bylo rozhodnuto.
20. Pro posouzení přípustnosti ústavní stížnosti v této části je rozhodné, že není-li stanoveno jinak, každý se může domáhat ochrany veřejných subjektivních práv proti rozhodnutí, nečinnosti nebo jinému zásahu správního orgánu ve správním soudnictví, a to prostřednictvím některého z typů žalob stanovených soudním řádem správním. Není úlohou Ústavního soudu, aby při posouzení přípustnosti ústavní stížnosti vyslovil závazný právní názor, který ze žalobních typů měl stěžovatel využít, ani aby předjímal, zda vůbec mohlo být zasaženo do jeho veřejných subjektivních práv. Tvrdí-li ovšem stěžovatel takovýto zásah, pak je povinen využít k ochraně svého práva příslušnou žalobu ve správním soudnictví. Právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny by přitom bylo naplněno i za situace, jestliže by správní soud tvrzený zásah neshledal. Teprve proti konečnému rozhodnutí soudu vydanému ve správním soudnictví může stěžovatel podat ústavní stížnost.
21. Protože z ústavní stížnosti nevyplývá, že by stěžovatel možnost domáhat se ochrany svého práva ve správním soudnictví využil, jeho ústavní stížnost je v této části nepřípustná podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Nad rámec uvedeného Ústavní soud poznamenává, že stěžovatel se mohl účinně domáhat ochrany svých práv ve správním soudnictví žalobou proti rozhodnutí revizní komise. Z ústavní stížnosti nevyplývá, zda stěžovatel této možnosti využil.
V.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
22. Ústavní soud posoudil opodstatněnost ústavní stížnosti pouze v té části, v níž směřuje proti napadenému usnesení Nejvyššího správního soudu.
23. V řízení o ústavních stížnostech Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody. Takovýto následek nicméně nelze spojovat s napadeným usnesením, v němž Nejvyšší správní soud shledal žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §99 písm. a) soudního řádu správního nepřípustnou. Zjevně totiž nevznikl kompetenční spor podle §97 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního, jehož alespoň jednou stranou by musel být orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy, ani kompetenční spor podle §97 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního mezi ústředními správními úřady navzájem, což Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení řádně vysvětlil.
24. Všeobecná zdravotní pojišťovna není jedním z ústředních správních úřadů, jejichž výčet je stanoven v §1 a 2 kompetenčního zákona. Takovéto postavení jí výslovně nepřiznává ani jiný zákon a pro účely řízení o kompetenční žalobě je nelze dovozovat ani materiálně (ve smyslu závěrů obsažených v usnesení ze dne 30. 11. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 52/04). Ústředním orgánem státní správy pro zdravotní pojištění je ministerstvo (§10 odst. 1 kompetenčního zákona), aniž by bylo rozhodné, zda má nebo nemá postavení nadřízeného správního orgánu vůči zdravotním pojišťovnám. Odmítnutím kompetenční žaloby stěžovatele jako nepřípustné Nejvyšší správní soud postupoval v souladu s uvedenými ustanoveními soudního řádu správního. Napadeným usnesením nijak nezasáhl do práva stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
25. Protože Ústavní soud ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základního práva stěžovatele, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je v části, v níž směřuje proti napadenému usnesení, návrhem zjevně neopodstatněným, a podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ji mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl. Ve zbývající části ji podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl pro nepřípustnost (výrok II.).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. října 2023
Radovan Suchánek v. r.
předseda senátu