ECLI:CZ:NSS:2016:1.AFS.116.2016:34
sp. zn. 1 Afs 116/2016 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: obec
Nečtiny, se sídlem Nečtiny 82, Manětín, zastoupena Mgr. Alenou Chaloupkovou, advokátkou
se sídlem Rooseveltova 35/15, Plzeň, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 6. 2014,
č. j. 13849/14/5000-24700-202129, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 2. 2016, č. j. 30 Af 37/2014 – 97,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 2. 2016, č. j. 30 Af 37/2014 – 97,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně požádala o poskytnutí dotace na rekonstrukci rybníka Leopoldov. Jednalo
se zejména o jeho odbahnění, úpravu bezpečnostního přelivu, rekonstrukci výpustného zařízení,
vyrovnání nivelety a opevnění návodního líce hráze. Za účelem provedení díla vyhlásila žalobkyně
podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, výběrové řízení a na základě doporučení
výběrové komise vybrala společnost Chlup s. r. o., se kterou uzavřela smlouvu. Dílo bylo
provedeno, žalobkyně dotaci obdržela, společnost Chlup s. r. o. dostala za zhotovení díla
zaplaceno.
[2] Při následné finanční kontrole Generální finanční ředitelství pojalo podezření,
že žalobkyně porušila postup při zadávání veřejné zakázky tím, že vybraná společnost
Chlup s. r. o. v době výběru v rámci výběrového řízení nedisponovala živnostenským
oprávněním „zednictví“ a že předložené oprávnění k provádění hornické činnosti není
k provádění rekonstrukce rybníka dostačující. Na základě tohoto zjištění podalo Generální
finanční ředitelství podnět k prošetření Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). ÚOHS
vedl proti žalobkyni správní řízení, v němž žalobkyni uznal vinnou ze správního deliktu [podle
§120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách], neboť nevyloučila z účasti
v soutěži uchazeče Chlup s. r. o., který nedisponoval potřebným oprávněním. Za tento delikt
ÚOHS žalobkyni vyměřil pokutu ve výši 30.000 Kč.
[3] Na základě provedení daňové kontroly vztahující se k poskytnuté dotaci Finanční úřad
pro Plzeňský kraj konstatoval, že žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň tím, že zaplatila úhrady
za provedené práce na rekonstrukci rybníka společnosti Chlup s. r. o. Finanční úřad měl
za to, že společnost Chlup s. r. o. měla být z výběrového řízení vyřazena pro nesplnění
kvalifikačních předpokladů a na základě této skutečnosti považoval veškeré platby placené této
firmě za nezpůsobilé výdaje. Další skutečnosti již podle názoru úřadu neměly na výsledek
kontrolního zjištění vliv.
[4] Rozhodnutím ze dne 27. 11. 2013 finanční úřad vyměřil žalobkyni odvod za porušení
rozpočtové kázně ve výši 5.288.377 Kč. Žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím ze dne
4. 6. 2014 zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí finančního úřadu potvrdil.
II. Žaloba a rozsudek krajského soudu
[5] Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadla žalobou. Rozhodnutí měla za nespravedlivé,
neboť sankce spočívající v doměření celé částky a ještě jednou tolik jako příslušenství
je neadekvátní vzhledem k závažnosti provinění. Jediným jejím prohřeškem bylo chybně
provedené výběrové řízení. Vrácení dotace a navíc ještě vyměření úroku z prodlení je tak dvojím,
resp. trojím trestáním. Ani v trestním či přestupkovém právu není možné přičítat jedno provinění
víckrát a ukládat vícekrát sankci. Rozpočtovou kázeň neporušila, neboť zaplacením společnosti
Chlup s. r. o. neporušila žádnou povinnost stanovenou právním předpisem – nikde není
stanoveno, že nesmí zaplatit fakturu za odvedenou práci společnosti, u které se zjistilo,
že výběrové řízení vyhrát neměla. Rovněž měla za to, že správní orgány nezohlednily,
že stanovení odvodu je pro žalobkyni likvidační. Na závěr žaloby zmínila i pochybení spočívají
v absenci data vydání na napadeném rozhodnutí.
[6] Krajský soud žalobu zamítl. Uvedl, že žalobkyně dle pravomocného rozhodnutí ÚOHS
spáchala delikt dle zákona o veřejných zakázkách. Porušení rozpočtové kázně spočívalo v tom,
že vyplatila dotační prostředky společnosti, která nebyla oprávněna ve výběrovém řízení uspět.
K přiměřenosti výše odvodu soud uvedl, že žalobkyně porušila elementární povinnosti plynoucí
ze zákona o veřejných zakázkách závažným způsobem – výběrové řízení vyhrála společnost, která
z něj měla být vyřazena. Výše odvodu je proto přiměřená, žalobkyně nemusí vracet celou částku
dotace, ale pouze část odpovídají částkám vyplaceným společnosti Chlup s. r. o., tedy částkám
vyplaceným na základě porušení pravidel. U absence data žalobkyně dle soudu nijak neuvedla, jak
jí to mělo zasáhnout do práv.
III. Kasační stížnost
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
V ní nejdříve rekapituluje skutkový stav a dosavadní procesní historii. Následně uvádí čtyři
kasační námitky.
[8] Za prvé, rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné, neboť správní orgány výslovně
v rozhodnutí polehčující ani přitěžující okolnosti nezohlednily a naopak tvrdí, že to při
vyměřování odvodů nelze. Z judikatury je přitom dle stěžovatelky zřejmé, že princip
proporcionality je nutné zohlednit. Stěžovatelka se ptá, co jiného je princip proporcionality, než
zohlednění takových skutečností? Polehčující okolnosti zohlednil i ÚOHS v rozhodnutí, kterým
řešil předběžnou otázku porušení povinností žalobkyně a díky polehčujícím okolnostem stanovil
sankci v minimální výši.
[9] Za druhé, výši stanoveného odvodu nepovažuje za proporcionální. Vrácení pouze té části
prostředků, která byla vyplacena společnosti Chlup s. r. o., vzhledem k závažnosti pochybení,
princip proporcionality neodráží.
[10] Za třetí, jakékoliv porušení rozpočtové kázně musí být hodnoceno též optikou vzniku
škody na straně poskytovatele (stěžovatelka odkazuje na rozsudky ze dne 30. 5. 2014,
č. j. 7 Afs 91/2013 – 28, a ze dne 5. 1. 2014, č. j. 2 Afs 147/2014 – 44). Jelikož se jedná svoji
povahou o trest, je třeba hodnotit i materiální stránku jednání a jeho důsledky. Společnost
Chlup s. r. o. nabízela nejlevnější služby v rámci výběrového řízení. Žádné negativní finanční
následky vůči veřejným prostředkům tak nenastaly. Navíc společnost Chlup s. r. o. v době prací
na rybníce sama nedostatek z výběrového řízení napravila, což zohlednil ve svém rozhodnutí
i ÚOHS.
[11] Za čtvrté, stěžovatelka vytýká likvidační důsledky uloženého odvodu. Dle judikatury
Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu je třeba hodnotit uloženou povinnost jako trest,
a je proto potřeba hodnotit, zda důsledky sankce nejsou pro stěžovatelku likvidační (usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 11. 2015, č. j. 4 Afs 210/2014 – 57, č. 3348/2016 Sb. NSS;
nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 24/14). Stěžovatelka se domnívá,
že ve výši, v jaké byl odvod uložen, pro ni skutečně likvidační je. Nebýt následného snížení
odvodu prominutím, ke kterému ale nelze přihlížet, by došlo k ohrožení obyvatel a prakticky
insolvenčnímu stavu stěžovatelky. Tento argument se navíc v napadeném rozhodnutí žalovaného
neodrazil, což ho činí nepřezkoumatelným.
[12] S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhuje, aby soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[13] Žalovaný soudu navrhl, aby kasační stížnost zamítl.
[14] Stěžovatelka námitku porušení principu proporcionality tak, jak ji nyní namítá v kasační
stížnosti, v žalobě nenamítala. Nenamítala tam ani nutnost zohlednění likvidačního účinku
odvodu ani přihlédnutí k polehčujícím okolnostem při stanovení výše odvodu. Tyto námitky
stěžovatelka vznesla až při ústním jednání před krajským soudem, což je vzhledem ke koncentraci
řízení pozdě. Námitky tak nemůže nyní přezkoumávat kasační soud.
[15] Dle žalovaného nelze směšovat správní trestání a vyměřování odvodu za porušení
rozpočtové kázně. Vzít v úvahu polehčující okolnosti nelze, neboť zákon o rozpočtových
pravidlech explicitně v §44a odst. 4 písm. c) definuje jediné kritérium, podle něhož je určována
výše odvodu za porušení rozpočtové kázně – oprávněnost čerpání peněžních prostředků. Žádná
další kritéria ovlivňující výši odvodu ze zákona neplynou. V nyní projednávaném případě bylo
možné částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň jednoznačně a transparentně kvantifikovat
– veškeré prostředky byly vyplaceny tomu, komu být vyplaceny neměly. Nejedná se o pochybení
marginální, ale o pochybení zásadní intenzity ovlivňující celý průběh realizace projektu, neboť
dílo, jehož zhotovení bylo spolufinancováno pomocí dotací, vzniklo a stanovený účel byl dosažen
v důsledku protiprávního jednání.
[16] Likvidační charakter možné zohlednit nebylo, protože nejde o pokutu, ale o odvod
- prostředky se pouze vracejí, majetková hodnota odpovídající vrácené částce se prokazatelně
nachází v dispozici stěžovatelky. Nepromítla se tedy nijak do majetkové sféry stěžovatelky.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[17] Kasační stížnost je projednatelná. Její důvodnost soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zjistil přitom, že takovými
vadami napadený rozsudek trpí. Kasační stížnosti je proto důvodná.
[18] Krajský soud nijak nereagoval na námitky nabádající k trestněprávnímu pohledu
na odvod s následným posouzením dodržení zásady nerozhodování dvakrát o témže skutku
a posouzení likvidačního důsledku odvodu. Obě námitky byly přitom v žalobě uplatněny [srov.
předposlední odstavec bodu 1) žaloby a bod 4) žaloby]. Z rozhodnutí krajského soudu není
zřejmé, proč tyto žalobní námitky nepovažoval za důvodné. Rozhodnutí je tak zatíženo vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů (k nepřezkoumatelnosti srov. např. rozsudek ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[19] Ač ke zrušení napadeného rozhodnutí krajského soudu postačí závěr uvedený
v předchozím odstavci, Nejvyšší správní soud posoudil i zbylé dvě námitky, neboť ty jsou
od předchozích dvou námitek oddělitelné, lze je samostatně posoudit a jejich posouzení bude
v pokračujícím řízení relevantní.
[20] První i druhá námitka se týká proporcionality výše odvodu. První spočívá
v nepřezkoumatelnosti závěru správního orgánu o proporcionalitě odvodu, druhá v jeho
nesprávnosti.
[21] Předně soud uvádí, že nelze souhlasit se žalovaným, že by stěžovatelka v žalobě
neuplatnila argument spočívající v porušení principu proporcionality. Zřetelně v bodě 1) žaloby
nadepsaném „rozhodnutí je nespravedlivé“ uvádí, že zatímco ÚOHS přihlédl při ukládání pokuty
k závažnosti provedené chyby, tak v napadaném rozhodnutí finanční úřad toto neučinil a doměřil
celou částku dotace. Obrat „celá částka dotace“ je zvolen nepřesně – je zřejmé, že výše
poskytnuté dotace z Evropského fondu rozvoje byla 5.511.919 Kč, a že odvod za porušení
rozpočtové kázně byl vyměřen ve výši 5.288.377 Kč (tj. cca o 300 tis. méně). Význam
stěžovatelčina obratu o povinnosti vrátit celou částku dotace v kontextu věci nelze chápat jinak,
než že musela vrátit „téměř celou částku dotace“. I přes tuto drobnou nepřesnost ve vyjádření
stěžovatelky je podstata její argumentace zřejmá – dle ní za malou administrativní chybu při
zadávání veřejné zakázky neměly správní orgány vyměřovat odvod ve výši celé částky vyplacené
společnosti Chlup s.r.o. Výslovně v žalobě uvádí, že „takové sankce jsou zcela neadekvátní k závažnosti
provinění, které je dle zjištění správních orgánů jednoznačně bez následku“ (str. 4 žaloby). Stejně tak
uplatnění argumentace spočívající v porušení principu proporcionality při stanovení odvodu
je obsaženo v bodě 4) žaloby, kde stěžovatelka upozorňuje na tiskovou zprávu NKÚ kritizující
zavedenou praxi, že „odvody za bagatelní porušení rozpočtové kázně jsou neúměrně vysoké a jejich vyměřování
a následné promíjení zbytečně zatěžuje celý systém“ (str. 5 a 6 žaloby).
[22] Otázkou, kterou je nutné zodpovědět k posouzení druhé námitky je, zda odvod ve výši
prostředků, se kterými stěžovatelka nesprávně disponovala, odráží zásadu proporcionality. Podle
soudu tomu tak je.
[23] Žalovaný se nezabýval polehčujícími okolnostmi, protože měl za to, že je proporcionalita
splněna již tím, že odvedl částku, které se pochybení při nakládání s dotací dotýkalo. Správní
orgán tedy aplikoval druhou z níže popsaných linií. Nezabýval se tedy dalšími okolnostmi
na základě svého právního názoru. V takové chvíli se nejedná o nepřezkoumatelný právní názor,
ale leda tak o nesprávný právní názor. První námitka, spočívající v nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí správního orgánu, je proto nedůvodná.
[24] Ohledně samotné správnosti závěru o proporcionalitě odvodu krajský soud uvedl,
že stěžovatelka porušila elementární povinnosti plynoucí jí ze zákona o veřejných
zakázkách závažným způsobem (výslovně přitom odkázal na výše citovaný rozsudek
č. j. 2 As 106/2016 – 46). Výběrové řízení totiž vyhrála společnost, která měla být vyřazena.
Vrácení dotace ve výši odpovídající výši plnění poskytnutého takto vybrané společnosti je dle
soudu adekvátním krokem.
[25] Krajský soud tedy odůvodnění o proporcionalitě odvodu modifikoval – místo druhého
přístupu nezabývajícího se okolnostmi a závažností porušení rozpočtové kázně aplikoval třetí
způsob posuzování proporcionality, a to zvažování proporcionality konkrétní výše odvodu
vzhledem k závažnosti nedostatku při čerpání dotace.
[26] Přes uvedenou diskrepanci v použitých slovech v rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí
krajského soudu mezi uvedenými názory není rozpor. Krajský soud i žalovaný posuzovali
proporcionalitu výše odvodu za závažné porušení rozpočtové kázně. Oba, zcela správně, přitom
dospěli k závěru, že výše odvodu spočívající v celé výši nesprávně čerpané částky dotace
je proporcionální (srov. níže).
[27] Judikatura ohledně posuzování proporcionality odvodu se může zdát v určitých aspektech
nejednotná, v klíčovém aspektu pro projednávanou věc je ovšem jednotná. V judikatuře
se objevují tři způsoby odůvodnění proporcionality výše odvodu za formální či marginální
porušení povinností příjemcem dotace: (1) Proporcionalitu je třeba uvažovat již při určování, zda
došlo k porušení rozpočtové kázně. Pokud pochybení bylo pouze formálního charakteru a nemá vliv
na účel, který je poskytnutím dotace sledován, nemůže se jednat o kvalifikované porušení
rozpočtové kázně (srov. např. rozsudky ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 – 68, ze dne
27. 6. 2012, č. j. 5 Afs 8/2012 – 42, ze dne 10. 10. 2014, č. j. 4 As 117/2014 – 39); (2) Princip
proporcionality se použije až při rozhodování o výši odvodu, a to tak, že týká-li se daná nesrovnalost
samostatné části poskytnuté dotace, odvod se má týkat pouze celé takto vymezené sumy (srov. např.
rozsudek ze dne 30. 5. 2014, č. j. 7 Afs 91/2013 – 28); (3) Princip proporcionality se použije až při
rozhodování o výši odvodu, a to tak, že individuální okolnosti rozpočtové kázně se musí promítnout
ve výši odvodu, byť shledané pochybení zasahuje celý objem poskytnuté dotace. Stoprocentní odvod totiž
nemůže být důvodný, jedná-li se o marginální nedostatek při čerpání dotace (srov. např. rozsudky
ze dne 26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014 – 46, ze dne 5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014 – 40).
K nedávné doktrinální reflexi nejednotnosti judikatury srov. Matušková, T. Proporcionalita
odvodu za porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace. Právní rozhledy, 2016, č. 3, s. 86-95.
[28] Jak stanovit výši odvodu při marginálním porušení rozpočtové kázně, či zda vůbec
ve skutečnosti judikatorní rozpor ohledně této otázky existuje, nemusí ovšem soud v nyní
projednávané věci vůbec řešit. Citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu se totiž týká
právě toho, jak proporcionalitu promítnout v situacích marginálního či méně závažného porušení právní
povinnosti příjemce dotace. Nedotýká se ovšem hodnocení závažných pochybení, která mohla
zásadně ovlivnit smysl poskytnutí veřejných prostředků. První ani třetí linie judikatury k této
situaci vůbec nepromlouvá, přímo se zabývají pouze marginálním porušením. Druhá linie říká,
že jakékoliv porušení, marginální i nemarginální, znamená povinnost odvést všechny samostatně
oddělitelné prostředky, kterých se pochybení týkalo. Z uvedeného plyne, že v situaci
závažného pochybení s vlivem na jasně vymezenou sumu dotačních peněz je judikatura zcela
jednotná – třeba je odvést celou tuto částku. Takový postup inherentně odráží princip
proporcionality.
[29] Přitom v případě stěžovatelky se právě o takovéto závažné pochybení ohledně jasně
určitelné částky jednalo. Základní zásady veřejných zakázek jsou zásada transparentnosti a zásada
rovného zacházení (§6 odst. 1 a 2 zákona o zad ávání veřejných zakázek). Tyto zásady mají
sloužit k naplňování smyslu zákona o veřejných zakázkách, kterým je jednak účelné vynakládání
veřejných prostředků, jednak spravedlivost tržního prostředí. Stěžovatelka svým vadným
postupem při vybírání dodavatele přímo zvýhodnila vybraného uchazeče. De facto tak popřela
smysl provádění výběrového řízení, konkrétně spravedlivost tržního prostředí spočívající
v možnosti všech soutěžitelů ucházet se o veřejnou zakázku podle předem stanovených
podmínek stejných pro všechny soutěžitele. Ovlivnila, ať již vědomě či nevědomě, výběr
nejvýhodnější nabídky. Uvedené prostředky tak byly použity v rozporu s hlavním účelem
a stěžejními podmínkami, zamýšlenými poskytovatelem dotace – na vylepšení rybníka společností
vybranou v řádně provedeném výběrovém řízení.
[30] Uvažovala-li judikatura o marginálním porušení povinností, vždy se jednalo o skutečně
administrativní pochybení, jako například nenahlášení změny provozovny v rozporu s dotačními
podmínkami (č. j. 9 Afs 202/2007 – 68), administrativní nedostatek ve fakturaci bez vlivu
na čerpání prostředků ze státního rozpočtu (č. j. 2 Afs 49/2013 – 34), opožděné předložení
daňových dokladů prokazujících účel použití finanční výpomoci (č. j. 7 Afs 91/2013 – 28),
opožděné předložení monitorovací zprávy (č. j. 2 As 106/2014 – 46), či mírné zpoždění
ve vyčerpání finančních prostředků (č. j. 4 As 117/2014 – 39). V žádné z takových situací tedy
nedošlo k použití prostředků v rozporu s jejich hospodářským účelem nebo k neoprávněnému
výdaji poskytnutých prostředků.
[31] Nejvyššímu správnímu soudu proto nic nebrání, aby tuto konkrétní věc (zákonnost
stanoveného odvodu z hlediska proporcionality) posoudil a rozhodl o ní. Při řešení této věci totiž
nezaujímá právní názor odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu (srov. §17 s. ř. s.). Jakákoliv snaha o uvedení výše uvedených názorů
do harmonie (ať již jejich výkladem, nebo předložením věci rozšířenému senátu) by v této věci
neměla žádný důsledek, neboť při jakémkoliv zdůvodnění je vždy nutné dospět k závěru, že výše
odvodu byla stěžovatelce stanovena v přiměřené výši.
VI. Závěr a náklady řízení
[32] Krajský soud se nevyjádřil ke dvěma žalobním námitkám stěžovatelky. Zatížil proto své
rozhodnutí nepřezkoumatelností. Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že napadené rozhodnutí
soudu dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení bude krajský
soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění
tohoto rozsudku. Krajský soud se v dalším řízení vyjádří k opomenutým námitkám.
[33] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. října 2016
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu