ECLI:CZ:NSS:2006:1.AFS.127.2004
sp. zn. 1 Afs 127/2004 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Josefa Baxy
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: Obec S.,
zast. JUDr. Karlem Rujbrem, advokátem v Blansku, náměstí Svobody 2, proti žalovanému:
Městský úřad Blansko se sídlem Blansko, náměstí Svobody 32/3, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Město B., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu
v Brně ze dne 28. 5. 2004, č. j. 29 Ca 204/2002-30,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2004, č. j. 29 Ca 204/2002-30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se jako stěžovatelka (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační
stížností domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno
usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2004, č. j. 29 Ca 204/2002-30 a věc vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud napadeným usnesením odmítl žalobu stěžovatelky proti příkazu
Okresního úřadu Blansko, referátu finančního ze dne 3. 5. 2002, č. j. RF/1279/02/JB, jímž byl
na základě rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy ze dne 19. 10. 1999,
č. j. VS/3-5615/99-733 nařízen výkon rozhodnutí přikázáním pohledávky, kterou měla
povinná stěžovatelka vůči Č. o. b., a. s., a to k vydobytí částky 804 316,50 Kč, ve prospěch
oprávněného Města B.
Krajský soud nejprve po rozboru zákona č. 320/2002 Sb. dospěl k závěru,
že po zrušení okresních úřadů musí v této věci vystupovat v postavení pasivně legitimovaného
účastníka řízení obecní úřad obce s rozšířenou působností, kterým je Městský úřad Blansko.
Věcně však dovodil, že žalobou napadený příkaz ze dne 3. 5. 2002, č. j. RF/1279/02/JB
k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky není soudně přezkoumatelným
správním rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Je tomu tak proto, že toto
rozhodnutí bylo vydáno v rámci exekučního řízení, tedy řízení, kde již není rozhodováno
o právech a povinnostech účastníků, ale jen o faktickém vymožení povinností uložených
již v rámci předcházejícího řízení. Napadeným správním rozhodnutím tedy nebylo
rozhodováno o veřejných subjektivních právech stěžovatelky. V důsledku absence jedné
z podmínek řízení, kterou je existence soudně přezkoumatelného správního rozhodnutí,
proto krajský soud žalobu odmítl podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož jde
o nedostatek neodstranitelný.
V kasační stížnosti proti tomuto usnesení krajského soudu, která se opírá o důvody
uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b), c), d) a e) s. ř. s., stěžovatelka nesouhlasí se
závěry tohoto soudu, pokud dospěl k tomu, že žalobu je třeba odmítnout.
Stěžovatelka spatřuje důvod k podání kasační stížnosti podle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. v tom, že krajský soud nesprávně považuje za pasivně legitimovaného
účastníka řízení Městský úřad Blansko. Tento správní orgán totiž nemá právní subjektivitu,
je pouze orgánem Města B. a v den účinnosti zákona č. 320/2002 Sb. porušuje rovnost
účastníků řízení. Je tomu tak proto, že je správním orgánem, který má provést výkon
správního rozhodnutí, ale současně je i orgánem oprávněného Města B.
Stěžovatelka má však především za to, že je dán důvod k podání kasační stížnosti
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Správní orgán se řídil nesprávným názorem,
pokud vydal žalobou napadený exekuční příkaz k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním
pohledávky, protože uložená povinnost nemá oporu ve spise. Rozhodnutí Ministerstva vnitra,
odboru všeobecné správy ze dne 19. 10. 1999, č. j. VS/3-5615, které má být exekučním
titulem, pouze rozděluje obec B. s tím, že vznikají dvě obce, tedy B. a S., a ukládá jedinou
povinnost, nikoliv obci S., ale obci B., aby na obec S. převedla majetek podle přílohy tohoto
rozhodnutí. Není zde zmínka o tom, že obec S. má nějaký majetek převádět na obec B., ani
povinnost obce S. zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti Města B. Touto argumentací se
krajský soud vůbec nezabýval, ačkoliv byla důvodně tato vada vytýkána již v žalobě. Ostatně
také Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 29. 5. 2002, sp. zn. IV. ÚS 299/02, na který se již
obrátila, zaujal právní názor, že žalobou napadené rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Z těchto důvodů proto nemůže obstát právní názor krajského soudu,
že napadeným správním rozhodnutím nebylo rozhodováno o veřejných subjektivních právech,
protože právo vlastnit majetek nelze zvrátit správním rozhodnutím při neexistujícím titulu
k výkonu rozhodnutí.
Stěžovatelka namítla i důvod k podání kasační stížnosti podle ustanovení §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s. Je totiž přesvědčena o tom, že při rozhodování krajského soudu o žalobě byla
odňata svému zákonnému soudci, neboť informace poskytnuté tímto soudem o složení senátu
tohoto soudu jsou vnitřně rozporné. Je tomu tak proto, že nedostala žádnou informaci o tom,
že by se rozvrh práce pro rok 2003 jakkoliv měnil a senát ve složení JUDr. Jaroslava
Skoumalová, předsedkyně senátu, Mgr. Bc. Radovan Havelec, soudce a JUDr. Jan Šanca,
soudce, který rozhodl o odmítnutí žaloby, svým složením neodpovídal senátu, o němž byla
informována přípisy ze dne 15. 4. 2003 a ze dne 10. 12. 2003.
Stěžovatelka posléze namítla i to, že uvedené vady způsobily i nepřezkoumatelnost
usnesení krajského soudu pro nedostatek důvodů, protože ten se klíčovými podklady
správního rozhodnutí (závaznost exekučního titulu, zákonnost příkazu provedení výkonu
rozhodnutí) vůbec nezabýval (§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.) a ve svých konečných důsledcích
i nezákonnost uvedeného usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby (§103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s.).
Žalovaný Městský úřad Blansko v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl,
že je příslušným orgánem k provádění výkonu rozhodnutí a tato skutečnost nezakládá
nerovnost účastníků. Město B. je obec, které provádí přenesenou působnost třetího typu, tj.
podle §61 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou
působností. Do podobného postavení se dostává i v jiných typech řízení, např. při vydávání
stavebního povolení městu jako stavebníku. Rozhodnutím, kterými se zakládají, mění
nebo ruší nebo závazně určují práva a povinnosti účastníků řízení, bylo rozhodnutí
Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy ze dne 19. 10. 1999, č. j. VS/3-5615 o rozdělení
obce B. Příloha č. 2 tohoto rozhodnutí pojednává o rozdělení finančních prostředků, práv a
závazků, podle něhož má obec S. splatit Městu B. poměrnou část úvěrů a úroků Města B.
podle počtu obyvatel v částce 804 316,50 Kč. Odmítnutí žaloby krajským soudem na
přezkoumání rozhodnutí vydaného v exekučním řízení bylo tudíž zcela zákonné. Ze všech
těchto důvodů proto žalovaný Městský úřad Blansko navrhl, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 28. 5. 2004, č. j. 29 Ca 204/2002-30 při vázanosti rozsahem a důvody,
které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a jelikož sám
neshledal vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, dospěl k závěru, že toto usnesení je třeba zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
Soud se nejprve zabýval vznesenou námitkou zmatečnosti řízení před soudem
spočívající v tom, že byl soud nesprávně obsazen (§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.),
neboť v případě důvodnosti této námitky by bylo nadbytečně posuzovat opodstatněnost
ostatních námitek po věcné stránce. Tento soud z vyžádaných rozvrhů práce Krajského soudu
v Brně pro roky 2002, 2003 a 2004 zjistil, že změnou rozvrhu práce pro rok 2003 ze dne
25. 9. 2003, sp. zn. Spr 2267/2003 bylo nově zřízeno soudní oddělení 31 Ca ve složení
JUDr. Jaroslava Skoumalová, předsedkyně senátu a Mgr. Radovan Havelec, soudce
s neobsazeným místem dalšího člena senátu, které mimo jiné převezme ze soudního oddělení
29 Ca neskončené věci podle seznamu, který byl přílohou této změny rozvrhu práce.
Mezi věcmi vybranými k převedení do nově zřizovaného senátu 31 Ca k 1. 10. 2003 byl
i předmětný spis zn. 29 Ca 204/2002. V roce 2004 pracoval senát 31 Ca ve stejném složení
jako po změně rozvrhu práce ze dne 25. 9. 2003 s tím, že zástupčími senáty byly senáty 29 Ca
a 30 Ca, jehož členem byl i JUDr. Jan Šanca. Pokud tedy byla žaloba odmítnuta senátem
Krajského soudu v Brně ve složení JUDr. Jaroslava Skoumalová, předsedkyně senátu,
Mgr. Bc. Radovan Havelec, soudce a JUDr. Jan Šanca, soudce, šlo o senát, jehož složení
nebylo v rozporu s rozvrhem práce. Je ovšem skutečností, že poučení o složení senátu
v uvedeném směru a možnosti vznesení námitky podjatosti ze dne 10. 2. 2004 bylo zřejmě
nedopatřením zasláno jen žalovanému a nikoliv stěžovatelce. Nejvyšší správní soud
při posuzování uvedené námitky kasační stížnosti vycházel z ustálené judikatury (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2005, č. j. 2 Afs 178/2004-128, uveřejněný
pod č. 624/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), podle níž „poučení o složení
senátu neobsahující jména soudců, kteří budou ve věci rozhodovat, nezakládá důvod
zmatečnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., ani jinou vadu řízení ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., pokud byl senát obsazen v souladu s rozvrhem práce a žádný
z rozhodujících soudců neměl být z rozhodování vyloučen pro podjatost“.
Jelikož stěžovatelka byla o stejném složení senátu poučena již přípisem ze dne 10. 12. 2003
a nyní nespojila nedostatek poučení o úplném složení senátu s konkrétní námitkou podjatosti
některého z jeho členů, nezrušil Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby stěžovatelky.
Soud nepřisvědčil ani námitce kasační stížnosti, jež vytýká krajskému soudu, že tento
soud nesprávně považoval (§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.) za pasivně legitimovaného účastníka
řízení Městský úřad Blansko, který nemá právní subjektivitu, je pouze orgánem Města B. a
v den účinnosti zákona č. 320/2002 Sb. porušuje rovnost účastníků řízení.
Především je třeba poukázat na ustanovení §69 s. ř. s., které upravuje pasivní
legitimaci ve správním soudnictví. Podle tohoto ustanovení je žalovaným správní orgán,
který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.
Z tohoto ustanovení tedy vyplývá, že pro pasivní legitimaci ve správním soudnictví není
rozhodná právní subjektivita, ale speciální úprava provedená v tomto ustanovení s. ř. s.
Krajský soud v napadeném usnesení dovodil, že pasivně legitimovaným v tomto řízení
je Městský úřad Blansko a jeho úvahy nebyly v tomto směru napadeny kasační stížností.
Skutečnost, že Městský úřad Blansko je správním orgánem, který jako pasivně
legitimovaný nastoupil na místo zaniklého Okresního úřadu Blansko, referátu finančního
a současně je i orgánem oprávněného Města B. (§5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění
pozdějších předpisů) také neznamená porušení rovnosti účastníků řízení s ústavněprávními
dopady a rozhodování podjatým správním orgánem.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004-67
(uveřejněno pod č. 503/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) dovodil,
že „…obecní úřad … jako orgán obce, tedy jednotky územní samosprávy, vykonává
působnost v oblasti státní správy, která na něj byla,…postupem aprobovaným čl. 105 Ústavy
České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé
řadě oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany
apod. V mnoha případech přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace,
kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama. Zákonodárce
přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští,
aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné
jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního
celku. Pracovník takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec,
nýbrž jako úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle
zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní pořádek, právní předpisy vztahující
se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zákon, jednat
a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho,
co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování (§16 odst. 1 písm. a), b), c) a f)
citovaného zákona). Tyto povinnosti pak má úředník i při výkonu státní správy, která byla
na orgán samosprávy zákonem přenesena (§2 odst. 3 citovaného zákona).
Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem
výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem
podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný
obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční
závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech
dány, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka
ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě. Správní řád ani nepočítal v rozhodné
době s možností přenést působnost rozhodnout v konkrétní věci na jiný správní orgán,
ani s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval.
Takovou úpravu ostatně neobsahují ani zákon č. 128/2000 Sb. a zákon č. 129/2000 Sb.
Uvedené předpisy naopak obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené
státní správy orgány územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru
nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo možno eliminovat případné
excesy spočívající v „nadržování“ vlastní obci či kraji (srov. §126 zákona č. 128/2000 Sb.
a §81 zákona č. 129/2000 Sb.).
Naproti tomu soud považuje za opodstatněnou námitku kasační stížnosti, že žalobou
napadeným správním rozhodnutím bylo rozhodováno o veřejných subjektivních právech
stěžovatelky ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
V této věci jde o vyřešení právní otázky, kterou je posouzení možnosti soudního
přezkumu příkazu k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky vydaného
správním orgánem podle ustanovení §78 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, resp. nařízení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky z účtu u příslušného
peněžního ústavu podle ustanovení §78 odst. 4 téhož zákona.
Krajský soud v kasační stížností napadeném usnesení vyslovil právní názor, že žalobou
napadený příkaz ze dne 3. 5. 2002, č. j. RF/1279/02/JB k provedení výkonu rozhodnutí
přikázáním pohledávky není soudně přezkoumatelným správním rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., neboť toto rozhodnutí bylo vydáno v rámci exekučního řízení,
tedy řízení, kde již není rozhodováno o právech a povinnostech účastníků, ale jen o faktickém
vymožení povinností, uložených již v rámci předcházejícího řízení.
Nejvyšší správní soud při posuzování předmětné právní otázky vycházel z úvah,
které již vyslovil rozšířený senát tohoto soudu při řešení podobného problému v rozsudku ze
dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004-54, jež byl uveřejněn pod č. 791/2006 Sbírky rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu. Rozšířený senát ve zmíněném rozsudku dovodil, že I. „právní
řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou
nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené
v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích“ a II. „že rozhodnutí o námitkách
proti exekučnímu příkazu podle ustanovení §73 odst. 8 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků, je rozhodnutím, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví a jedná se
tedy o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.“.
Stejně jako rozšířený senát v uvedeném rozsudku, nepominul ani senát rozhodující této
věci, že již Ústavní soud České republiky nálezem ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 358/99
(in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 20, str. 53 a násl.) vyslovil právní názor, podle něhož
„daňová exekuce nařízená na majetek daňového dlužníka je vážným zásahem do subjektivních
práv tohoto účastníka správního řízení, proto musí takovéto rozhodnutí být vždy
přezkoumatelné příslušným obecným soudem v režimu správního soudnictví podle části páté
občanského soudního řádu, pokud tento účastník řízení své postavení dlužníka v daňovém
řízení zpochybňuje a uvádí konkrétní skutečnosti, o nichž své důvody opírá. Odmítnutím
soudního přezkumu takovéhoto rozhodnutí správního orgánu, s odvoláním na jeho procesní
povahu, by účastník správního řízení zůstal bez soudní ochrany, čímž by došlo k porušení
jeho ústavně zaručeného základního práva dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv
a svobod.“ Citovaný nález se sice vztahuje k zákonné úpravě platné před nabytím účinnosti
s. ř. s., nicméně - jak již judikoval Nejvyšší správní soud v jiné věci (rozsudek ze dne
11. 8. 2004, č. j. 2 Afs 33/2004-88) - „soudním řádem správním nedošlo k omezení rozsahu
soudního přezkumu správních rozhodnutí v tom smyslu, že by byla z tohoto přezkumu
opětovně vyloučena rozhodnutí procesní povahy.“
I když v přezkoumávané věci nejde o daňovou exekuci, ale o exekuci podle ustanovení
§78 odst. 3, 4 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, tedy o správní exekuci,
kde v podstatě platí stejné principy, nutno vztáhnout použitelnost uvedeného nálezu
Ústavního soudu i pro tuto věc. Ostatně v soudním spise je založeno i usnesení Ústavního
soudu ze dne 29. 5. 2002, sp. zn. IV. ÚS 299/02, kterým byla odmítnuta ústavní stížnost
stěžovatelky obce S. proti opatření Okresního úřadu v Blansku, finančního referátu ze dne
6. 3. 2002, č. j. RF/627/02/JB (zahájení výkonu rozhodnutí k vydobytí pohledávky ve výši
804 316,50 Kč) a proti příkazu téhož úřadu ze dne 3. 5. 2002, č. j. RF/1279/02/JB (příkaz
k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky, který byl předmětem rozhodování
napadeného usnesení krajského soudu), z něhož vyplývá, že příkaz k provedení výkonu
rozhodnutí přikázáním pohledávky je soudem přezkoumatelný. Ústavní soud dovodil, že je
sice ústavní stížnost proti příkazu k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky
nepřípustná, protože stěžovatelka nepodala proti němu žalobu (nevyčerpala všechny procesní
prostředky k ochraně svého práva), nejde však o žádný z případů, kdy soudní přezkum je ve
smyslu ustanovení §248 o. s. ř. nepřípustný. Lze tedy konstatovat, že možnost soudního
přezkumu příkazu k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky ze dne 3. 5. 2002,
č. j. RF/1279/02/JB, který byl předmětem rozhodování napadeného usnesení krajského soudu
ve věci správní exekuce, je dána již ústavními kautelami, vyplývajícími zejména z čl. 36
Listiny základních práv a svobod. Podle citovaného čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny
základních práv a svobod totiž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání
rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Přitom již z povahy věci je
zřejmé, že provedením správní exekuce dochází k zásahu (přinejmenším) do vlastnického
práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, a to ve smyslu – podle typu exekuce -
zániku vlastnického práva k určité peněžní hodnotě (přikázání pohledávky, srážka ze mzdy) či
k movité nebo nemovité věci, k jejímuž prodeji může dojít. Za daných okolností proto soudní
přezkum těchto rozhodnutí vyloučen být nemůže.
Rozšířený senát v uvedeném rozsudku upozornil, že další podpůrný argumentační
potenciál plyne ze srovnání exekučního řízení vedeného v civilním a v daňovém řízení.
Tutéž argumentaci lze použít i na srovnání exekučního řízení vedeného v civilním
a správním řízení. Je tomu tak proto, že právní řád, založený na principech jednoty,
racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného
náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech
či dokonce odvětvích. V daném případě občanský soudní řád v části šesté (§251 a násl.)
velmi podrobně upravuje výkon rozhodnutí, přičemž z této úpravy vyplývá, že rozhodování
o výkonu rozhodnutí je zásadně dvojinstanční (zejm. §254 odst. 4 o. s. ř.), a že projednání
odvolání a rozhodnutí o něm se řídí pravidly tzv. úplné apelace
(viz Bureš/Drápal/Krčmář/Mazanec: Občanský soudní řád – komentář, II. díl, 6. vyd.,
C. H. Beck, 2003, str. 1172). Navíc, v těchto věcech o. s. ř. připouští rovněž použití dovolání,
tzn. mimořádného opravného prostředku (§238 o. s. ř.). Zmíněnému požadavku racionality
a bezrozpornosti by proto zjevně odporovalo, jestliže by byl přezkumný režim obou
zmíněných typů exekučního řízení upraven procesně zásadně odlišným způsobem, jakkoliv je
zároveň zřejmé, že správní žalobu nelze považovat za opravný prostředek proti správním
rozhodnutím, neboť představuje nikoliv pokračování v řízení předchozím, nýbrž kvalitativně
odlišný typ řízení vedeného před jiným typem orgánu veřejné moci. K tomu je ostatně
případné i připomenout, že podle ustanovení §78 odst. 5 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, se při výkonu rozhodnutí srážkou ze mzdy a přikázáním pohledávky
přiměřeně použijí ustanovení občanského soudního řádu, takže i z toho důvodu se případné
úvahy o zásadní odlišnosti obou procesních režimů jeví jako iracionální.
Nejvyšší správní soud proto, respektujíc hierarchické uspořádání vnitrostátního
právního řádu, dospívá k závěru, danému argumentačním souběhem citovaných ústavních
kautel a komparací se srovnatelnou úpravou v civilním řízení, vyúsťujícímu ve výsledek,
že příkaz k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky podle ustanovení §78
odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je rozhodnutím, které lze
napadnout žalobou ve správním soudnictví. Jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu ustanovení
§65 odst. 1 s. ř. s.
Protože kasační stížností napadené usnesení krajského soudu je založeno na právním
závěru opačném, tzn. na závěru, že se v projednávané věci nejednalo o rozhodnutí zakládající,
měnící, rušící či závazně určující veřejná subjektivní práva stěžovatelky ve smyslu citovaného
zákonného ustanovení, jedná se nutně o usnesení nezákonné, které Nejvyšší správní soud
pro naplnění kasačního důvodu obsaženého v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. musel
zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby se znovu zabýval žalobními námitkami
věcně, vycházel z toho, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.) a poté vydal rozhodnutí
odpovídající zákonu.
Pro úplnost ještě Nejvyšší správní soud dodává, že soudní přezkum v těchto případech
samozřejmě nemůže zpochybňovat souslednost a logickou provázanost jednotlivých fází
správního řízení. Námitkami proti příkazu podle ustanovení §78 odst. 3 zákona
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, proto nelze účinně brojit proti samotné
pohledávce, stanovené samostatným správním rozhodnutím, a rovněž následný soudní
přezkum může být zaměřen zejména na vhodnost a proporcionalitu způsobu a rozsahu
provedení exekuce, na vykonatelnost exekučního titulu, na jeho právní účinnost vůči
povinnému apod., nikoliv již na přezkum důvodnosti samotného exekučního titulu. Soudní
přezkum proto v těchto případech lze označit za do určité míry omezený a koncentruje se
na případné „vybočení“ z řádné a na principu proporcionality založené správní exekuce.
Jak již ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 24. 11. 2004,
č. j. 1 Afs 47/2004-75, „je-li u správního soudu napadeno rozhodnutí vydané v další fázi
řízení (v řízení exekučním), pak přirozeně soud může zkoumat jen samotnou existenci titulu
a vhodnost zvoleného způsobu exekuce, poměr výše pohledávky k ceně exekucí postižené věci
apod., navíc za podmínky, že stížnost tvrdí například, že exekuční titul neexistuje,
zvolený způsob exekuce není zákonem připuštěn, že cena postižené věci je v nepoměru
k výši pohledávky atp. Soud se ve fázi exekučního řízení nemůže zabývat skutečnostmi,
které nastaly před vydáním vykonatelného výkazu nedoplatků, tedy v řízení vyměřovacím.“
Právě tento judikát dopadá na danou věc, protože stěžovatelka zásadně namítá neexistenci
exekučního titulu a tvrdí, že rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru všeobecné správy ze dne
19. 10. 1999, č. j. VS/3-5615 tímto exekučním titulem není. Stěžovatelka totiž poukazuje
na to, že toto rozhodnutí pouze rozděluje obec B. s tím, že vznikají dvě obce, tedy B. a S., a
ukládá jedinou povinnost, nikoliv však obci S., ale obci B., aby na obec S. převedla majetek
podle přílohy tohoto rozhodnutí. Není zde však žádná zmínka o tom, že obec S. má nějaký
majetek převádět na obec B., ani povinnost obce S. zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti
Města B. Touto argumentací se krajský soud vůbec nezabýval, ačkoliv byla uvedena již
v žalobě a ani se jí zabývat nemohl, protože vycházel z odlišného právního názoru.
Krajský soud rozhodne o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. září 2006
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu