ECLI:CZ:NSS:2021:1.AO.5.2021:73
sp. zn. 1 Ao 5/2021 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy,
soudkyně Mgr. Evy Šonkové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatelů:
a) Interhotel Olympik, a.s., se sídlem Sokolovská 615/138, Praha 8, b) Brýdl, s.r.o.,
se sídlem Krátká 193, Lanškroun a c) Hotel Chvalská Tvrz s.r.o., Na Chvalské tvrzi 858/11,
Praha 9, všichni zastoupeni Mgr. Martinem Holubem, se sídlem Kaprova 40/12, Praha 1,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy odpůrce ze dne
3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, v čl. I bodech 2 a 6,
takto:
I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy odpůrce ze dne
3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN, bylo v čl. I bodech 2 a 6
v ro zp o ru se zákonem.
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení ve výši
45.274 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce
Mgr. Martina Holuba, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatelé se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 4. 5. 2021 domáhali zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, ve znění opatření ze dne 3. 5. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření odpůrce“), v čl. I bodech 2
a 6. Navrhovatel b) pouze v části čl. I bodu 6 mimořádného opatření odpůrce.
[2] Tímto ustanovením napadeného opatření odpůrce nařídil podle §69 odst. 1 písm. b) a i)
a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících
zákonů („zákon o ochraně veřejného zdraví“), a podle §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona
č. 94/2021 Sb. o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně
některých souvisejících zákonů („pandemický zákon“), omezení činností provozovny
stravovacích služeb (čl. I. bodu 2 napadeného opatření) a omezení poskytování krátkodobých
a rekreačních ubytovacích služeb (čl. I. bodu 6 napadeného opatření).
[3] Mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN odpůrce vydal dne
29. 4. 2021, s účinností ode dne 3. 5. 2021 od 00:00 hod. do odvolání. Mimořádným opatřením
č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN došlo ke změně výše označeného mimořádného opatření
ze dne 29. 4. 2021 s účinností od 4. 5. 2021 od 00:00 hod. Mimořádné opatření odpůrce
s účinností ode dne 10. 5. 2021 od 00:00 hod. odpůrce zrušil svým mimořádným opatřením
ze dne 5. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN (omezení činností provozovny
stravovacích služeb a omezení poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb nově
upravil v čl. I bodech 1 a 5 opatření ze dne 5. 5. 2021).
[4] V reakci na zrušení mimořádného opatření navrhovatelé upravili petit návrhu tak,
že požadují, aby Nejvyšší správní soud v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona určil,
že mimořádné opatření odpůrce bylo v čl. I bodech 2 a 6 v rozporu se zákonem.
II. Návrh, vyjádření odpůrce a replika navrhovatelů
II.1 Návrh
[5] Před podáním samotného návrhu navrhovatelé prostřednictvím Asociace hotelů
a restaurací České republiky z.s. zaslali odpůrci výzvu k nápravě závadného stavu, která však
ze strany odpůrce zůstala bez jakékoliv odezvy; podání návrhu proto navrhovatelé považují
za nezbytné.
[6] Navrhovatelé se předně, jakožto provozovatelé hotelů (všichni) a restaurací [navrhovatelé
a) a c)], považují za aktivně legitimované k podání návrhu.
[7] Opatření formulovaná v mimořádném opatření odpůrce fakticky představují zákaz,
nikoliv toliko omezení činnosti navrhovatelů. Zákaz vstupu veřejnosti do stravovacích zařízení
považují za obcházení zákona s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021 - 44. Omezení činnosti provozoven stravovacích a ubytovacích
služeb (či uzavření těchto provozoven) nelze dle §69 odst. 1 písm. b) pandemického zákona
nařídit. Veškerou veřejnost totiž nelze považovat za fyzické osoby podezřelé z nákazy. Aktuálně
je již významná část populace proočkovaná, existuje povinnost širokého testování osob
a je přítomna i přirozená imunizace osob po prodělaném onemocnění, což vede k tomu, že je
možné s vysokou mírou spolehlivosti říci, které osoby nejsou nakažené nemocí COVID-19,
a těmto osobám přítomnost v provozovnách ubytovacích a stravovacích služeb umožnit. Výše
uvedené souvisí i s tím, že mimořádná opatření mohou být nařizována pouze v nezbytně nutném
rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Plošné uzavření provozoven ubytovacích a stravovacích
služeb nesplňuje podmínku nezbytně nutného rozsahu.
[8] Odpůrce při vydávání svých opatření postupuje nelogicky, nepředvídatelně
a bez existence či využití odborných podkladů, ať již z oblasti epidemiologie či statistiky,
a bez ohledu na podklady a dopady ekonomické a sociální. Tento nezájem se pak promítá
do odůvodnění, která jsou ve vztahu k jednotlivým opatřením nedostatečná. Odpůrce takto navíc
postupuje s vědomím o dříve soudy zrušených mimořádných opatřeních z důvodu jejich
nedostatečného zdůvodnění. Ačkoliv odpůrce sám v posledním odstavci na str. 15 mimořádného
opatření uvádí, jakými úvahami by měl být při nařizování restrikcí (vydávání opatření veden),
v praxi je však neprovádí. Nepracuje s analýzami odborníků z oblasti epidemiologie; nevyvozuje
závěry, které by následně podrobil zkoumání z hlediska vývoje epidemie v čase; trvání restrikcí
ani nijak nepodmiňuje splněním předem definovaných kritérií a jejich adresáti (celá společnost)
jsou vystaveni dlouhotrvajícímu stavu nejistoty. Odpůrce ani, ač si tento cíl na str. 16 svého
mimořádného opatření vytyčil, neseřadil opatření dle efektivity, nenaplánoval způsob zastavení
pandemie a nevybral vždy sadu opatření s nejnižší „celkovou škodou“. Odpůrce dále v témže
mimořádném opatření uvádí, že umožnění postupného zapojení jednotlivých segmentů lidské
činnosti do ekonomiky lze dosáhnout jednotným řízením karanténních opatření, snížením
pohybu a shromažďování osob a omezením provozování epidemiologicky závažných činností.
Bohužel již nevysvětluje, zda a jak taková karanténní opatření řídí a s jakými výsledky. Neuvádí
ani proč právě služby, které jsou předmětem tohoto návrhu, mají mít vliv na shromažďování
osob. Například hotelové pokoje přitom nejsou obvykle místy, kde se střetává více osob
než několik jedinců, obvykle pak lidé, kteří se znají, běžně se potkávají či spolu sdílí společnou
domácnost. Pouhé konstatování o tom, že tyto činnosti jsou epidemiologicky závažné je dalším
z řady příkladů tvrzení bez uvedení konkrétních skutečností, z nichž odpůrce při stanovení
takového závěru vycházel.
[9] Výjimky stanovené mimořádným opatřením odpůrce jsou diskriminační, neboť
bez dostatečného důvodu (zejména epidemiologicky či zdravotně opodstatněného) a zcela
iracionálně zvýhodňují určité činnosti a subjekty oproti jiným (k čemuž navrhovatelé uvádějí řadu
příkladů). Bez odůvodnění těchto nerovných výjimek je mimořádné opatření odpůrce
v relevantní části nepřezkoumatelné. Nelze přehlédnout, že na rozdíl od navrhovateli
provozovaných činností je povolena řada jiných, při kterých je riziko šíření nemoci COVID-19
vyšší. Výjimky jsou stanoveny na základě „nezbytnosti“, přičemž nejsou v racionálním vztahu
k účelu opatření a zákona o ochraně veřejného zdraví, toliko způsobují nepřijatelné
a neodůvodněné nerovnosti. Mimořádné opatření odpůrce totiž nezohlednilo epidemiologickou
situaci a její vývoj, ale dlouhodobě spíše rozlišuje subjekty využívající jím regulované služby,
což ale nemůže vést k efektivnímu boji s pandemií.
[10] Odůvodnění restrikcí dle čl. I bodu 6 téhož opatření směřuje k omezení ubytovacích
služeb, neboť se v nich potkává řada lidí. Odpůrce však mohl a měl toliko omezit či zakázat
doplňkové aktivity, resp. setkávání se v nich (hotelové restaurace, lounge, bary, společenské
místnosti apod.), nikoliv hlavní náplň živnostenského podnikání, neboť tu nelze považovat
za epidemiologicky nebezpečnou. Dle §3 odst. 2 pandemického zákona má být v odůvodnění
mimořádných opatření zohledněna aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění
COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob. Odůvodnění týkající se napadené části mimořádného opatření odpůrce postrádá
předepsané náležitosti (zejména konkrétní důvody restrikcí dopadajících na navrhovatele).
[11] Cíle sledovaného mimořádným opatřením odpůrce lze dosáhnout prostředky méně
zasahujícími do práv navrhovatelů. Za účelem vytvoření přiměřenějších nástrojů k boji proti
epidemii navrhovatelé prostřednictvím Asociace hotelů a restaurací České republiky vypracovali
program STAY SAFE, sektorové pandemické plány a další dokumenty vytvořené ve spolupráci
s epidemiology a dalšími odborníky předali odpůrci již v březnu 2021. Odpůrce však předložené
návrhy „přiměřenějších“ opatření ve svých opatřeních nikterak nezohlednil a předkladateli toliko
uvedl, že si je prostuduje. Odpůrce namísto efektivního a přiměřeného boje s pandemií stanoví
nepřiměřené plošné zákazy, ze kterých dále určuje libovolné až nelogické výjimky
diskriminačního charakteru, namísto odborného a logického přístupu, který by zajišťoval
co nejmenší omezení podnikatelů a veřejnosti, která nemůže dané služby využívat.
[12] Mimořádné opatření odpůrce neobstojí ani v testu racionality, neboť není rozumné.
Výjimky z restrikcí stanovuje libovolně, bez odůvodnění a bez souvislosti s vhodnými ukazateli
(epidemiologickými), které by jejich rozumnost zdůvodnily. Nerozumnost dále vyplývá
z nelogičnosti výjimek a dlouhodobého nelogického uvažování vlády a odpůrce. Pro názornost
navrhovatelé uvádí, že ke dni podání návrhu šlo zaplnit 100 % ubytovací kapacity zařízení, pokud
jsou ubytovaní jedinci na pracovní cestě, a to bez dalšího. Tyto ubytované subjekty se nemusí
prokázat negativním testem, očkováním, či potvrzením o prodělání onemocnění. V rámci
plánovaného rozvolňování je připraven tzv. balíček 4, který za situace, ve které počet nově
nakažených klesne trvale pod 75 na 100 000 obyvatel týdně, budou moci ubytovací zařízení
zaplnit hosty maximálně 25 % kapacity, a zároveň se každý host bude muset prokázat negativním
testem na koronavirus, očkováním, či potvrzením o nedávném prodělání nemoci.
[13] Mimořádné opatření odpůrce je proto i protiústavním omezením práva na podnikání
dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
[14] Pro výše uvedené navrhují stěžovatelé určit, že čl. I body 2 a 6 mimořádného opatření
odpůrce byly v rozporu se zákonem.
II.2 Vyjádření odpůrce k návrhu
[15] Odpůrce předně připomněl důležitost ochrany života a zdraví. Princip proporcionality
při přijímání mimořádných opatření (s určitým zjednodušením) provádí tak, že zhodnotí současný
stav šíření onemocnění COVID-19 na území České republiky. Na základě dostupných
skutečností a při zohlednění dostupných vědeckých znalostí pak dojde k odhadu rizika šíření
onemocnění na zdraví a životy osob. Pokud je výsledek neuspokojivý a riziko šíření onemocnění
v populaci je příliš vysoké, jsou identifikována různá opatření, která by mohla šíření zpomalit
a zmírnit jeho dopady. Při volbě vhodných opatření volí odpůrce a další orgány krizového řízení
ta, která dle jejich názoru v nejvyšší míře zpomalují právě šíření koronaviru SARS-CoV-2,
resp. onemocnění COVID-19, a zároveň co nejmenším způsobem negativně dopadají
na obyvatelstvo a práva osob.
[16] Ustanovení §69 odst. 1 písm. i) zákona na ochranu veřejného zdraví umožňuje odpůrci
uzavřít ubytovací podniky a provozovny stravovacích služeb nebo omezit jejich provoz. Nejedná
se přitom o absolutní zákaz, ale toliko podmnožinu omezení (jde o zákazové omezení
reprobované přítomnosti veřejnosti v provozovně). Každý jednotlivý bod mimořádného opatření
odpůrce přitom nemusí obsahovat odkaz na konkrétní ustanovení zákona; postačí jejich uvedení
v záhlaví.
[17] Napadené restrikce se nemusí omezovat pouze na osoby podezřelé z nákazy (srov. bod
[40] rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 8. 2020, sp. zn. 8 A 60/2020).
[18] Dle §94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví se „epidemické“ opatření obecné
povahy vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Stejné ustanovení obsahuje i §2
odst. 6 pandemického zákona. S ohledem na potřebu urgentního řešení, které epidemické situace
vyžadují, tedy není třeba před vydáním příslušných opatření obecné povahy shromažďovat
podklady ani vést spis jako ve standardním správním řízení, a není ani vyžadováno předchozí
uveřejnění návrhu opatření obecné povahy k připomínkám a námitkám dotčených osob
ve smyslu §172 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Z toho se podává, že odůvodnění
příslušného opatření obecné povahy může být pouze velice stručné, neboť bez vedení řízení
jednoduše není možné v takto naléhavé situaci shromáždit podklady a informace, které
by náležité zpracování rozsáhlejšího odůvodnění umožňovaly. Odůvodnění napadeného opatření
musí splňovat pouze požadavky stanovené v §3 odst. 2 pandemického zákona. Odpůrce má
za to, že tyto požadavky byly v napadeném opatření naplněny.
[19] Ve snaze o prevenci šíření infekční nemoci odpůrce stanovil omezení tak, aby vymezené
provozovny nebyly využívány širokou veřejností, ale pouze za stanovených podmínek
nebo subjekty, pro které se jedná o nezbytnou činnost, tj. poskytování zdravotních služeb,
zaměstnání nebo činnosti obdobné. Diskriminace obecně zakázána není za splnění podmínek,
které stanovením výjimek splněny byly. Účelem opatření není samoúčelné omezování a kladení
překážek, ale ochrana zdraví na základě zhodnocení epidemiologického rizika, které je
v odůvodnění opatření podrobně provedeno. V dané souvislosti je proto nezbytné pohlížet
na stanovená omezení či povinnosti jako projev snahy odpůrce omezovat riziko plošného
komunitního přenosu formou stanovených omezení s nezbytnými výjimkami. Tedy nikoliv
absolutní plošné zákazy, ale nutná, byť nepříjemná a dočasná opatření.
[20] K namítané nepřiměřenosti opatření odpůrce sděluje, že zvolil na základě zhodnocení
epidemiologické situace a povahy omezovaných činností vhodné omezující opatření. Cílem je
v odůvodnění vymezená prevence šíření infekce, jeho prostředkem omezení, resp. zákaz
se stanovenými výjimkami. Nepřiměřenost by mohla připadat v úvahu tehdy, pokud by učinil
paušální opatření bez jakéhokoliv zhodnocení, náhodně a bez odůvodněných výjimek. Tak tomu
zde v žádném případě není. Racionální úvahy jej vedly ke stanovení výjimek na základě úvahy
o té či oné nezbytnosti pro uplatnění výjimky, tedy nikoliv na základě svévole, která by stanovila
nesmyslné či neracionální výjimky, případně by je nestanovila vůbec.
[21] Pro výše uvedené navrhuje odpůrce návrh jako nedůvodný zamítnout.
II.3 Replika navrhovatelů
[22] Navrhovatelé v replice odmítají závěry vyjádření odpůrce.
[23] V případě mimořádného opatření odpůrce totiž opakovaně dochází k tomu, že je
bez řádného odůvodnění a adekvátních reakcí na aktuální pandemickou situaci vydáván de facto
plošný zákaz poskytování ubytovacích a stravovacích služeb, který naprosto ignoruje jiné
možnosti řešení stávající situace. Odpůrce k takové restrikci přistupuje s vědomím existence
konstantních závěrů rozsudků Nejvyššího správního soudu o nutnosti řádného odůvodnění
každého takového mimořádného opatření (srov. např. rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j.
6 Ao 22/2021 – 44).
[24] Dynamicky se vyvíjející pandemickou situací nelze omlouvat nepřiměřené zásahy do práv
fyzických a právnických osob. Navíc není v tomto konkrétním případě pravdou, že dosavadní
poznatky o pandemii viru SARS-CoV-2 neumožňují vydání jiného opatření než zavedení
faktického plošného zákazu poskytování stravovacích a ubytovacích služeb. V době vydání
mimořádného opatření odpůrce existovaly možnosti, kterými by bylo umožněno bezpečné
poskytování ubytovacích a stravovacích služeb, a to i ve vnitřních prostorech provozoven.
[25] V mimořádném opatření odpůrce není, ač to odpůrce tvrdí, vyhodnocení rizika šíření
nemoci právě v provozovnách stravovacích a ubytovacích služeb. Omezení zákazem přítomnosti
veřejnosti v provozovnách je faktickým zákazem, což potvrzuje konstantní judikatura Nejvyššího
správního soudu. Výdej jídel, internetový prodej či dovážka jsou prodejem mimo (zavřenou)
provozovnu.
[26] Ke shora citovanému rozsudku Městského soudu v Praze (bod [17]) navrhovatelé uvádí,
že nezpochybňují možnost přenosu viru i bezpříznakovými jedinci. Ve svém návrhu však
konstatovali, jakým způsobem je dnes již možné (byť samozřejmě nikdy se 100% spolehlivostí,
takové spolehlivosti nelze dosáhnout v žádném okamžiku) oddělit osoby postižené nemocí
COVID-19 (bez ohledu na jejich příznaky či bezpříznakovost) od osob zdravých. V době přijetí
napadeného mimořádného opatření byly již tyto postupy (potvrzení o prodělané nemoci
v minulosti, potvrzení o aplikované očkovací látce a negativní test na COVID-19) dlouhodobě
k dispozici. Navrhovatelé nikdy nenavrhovali definovat osoby podezřelé z nákazy ve smyslu §69
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví tím, zda mají příznaky nemoci COVID-19
či nikoliv. Odkaz na rozsudek městského soudu je proto nepřiléhavý.
[27] Odpůrci není vytýkána stručnost odůvodnění, ale jeho nekonkrétnost z hlediska toho,
čím se odpůrce při vydání mimořádného opatření řídil, jaké konkrétní okolnosti vzal v úvahu atp.
I v této těžké situaci máme o pandemii více poznatků, než tomu bylo na jejím začátku. Nelze již
proto zásah do práv přejít toliko konstatováním o nutných, byť nepříjemných a dočasných,
zákazech (restrikcích).
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud posoudil návrh tak, že konkrétně napadenou část mimořádného
opatření odpůrce přezkoumal podle §13 pandemického zákona ve spojení s §101a a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“). Vycházel z uplatněných návrhových bodů (§101b
odst. 2 s. ř. s.) a ze skutkového a právního stavu věci, který tu byl v době vydání mimořádného
opatření (§101b odst. 3 s. ř. s.). Dospěl k názoru, že návrh je důvodný.
[29] O návrhu na zrušení mimořádného opatření Nejvyšší správní soud rozhodl bez nařízení
jednání, neboť navrhovatelé i odpůrce na jednání netrvali. Jednání nebylo třeba nařídit
ani za účelem provádění dokazování, protože při přezkumu mimořádného opatření odpůrce
vycházel soud pouze z něj a z jeho odůvodnění, tedy pouze ze spisové dokumentace, kterou
se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla dokazování neprovádí (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117, č. 2382/2011
Sb. NSS).
III.1 Relevantní ustanovení mimořádného opatření odpůrce
[30] Dle čl. I bodu 2 mimořádného opatření odpůrce se „omezuje činnost provozovny stravovacích
služeb tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody
a bary), s výjimkou:
a) v provozovnách, které neslouží pro veřejnost (např. zaměstnanecké stravování, stravování poskytovatelů
zdravotních služeb a sociálních služeb, ve vězeňských zařízeních), s tím, že v provozovně zaměstnaneckého
stravování se smí konzumovat pokrmy jen tak, že u jednoho stolu sedí nejvýše 1 strávník; jedná-li se o dlouhý stůl,
lze u něj usadit více strávníků tak, že mezi strávníky je rozestup alespoň 2 metry nebo mezi strávníky jsou
mechanické překážky, které brání šíření kapének,
b) školního stravování zaměstnanců přítomných na pracovišti a dětí, žáků a studentů účastnících se prezenčního
vzdělávání,
c) v provozovnách v ubytovacích zařízeních za podmínky, že poskytují stravování pouze ubytovaným osobám,
a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod.;
tím není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu stravovacích služeb (např. provozovny rychlého občerstvení
s výdejovým okénkem nebo prodej jídla s sebou) s tím, že prodej zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové
okénko) je zakázán v čase mezi 22:00 hod. a 05:59 hod.“
[31] Podle čl. I bodu 6 mimořádného opatření žalovaného se „omezuje poskytování krátkodobých
a rekreačních ubytovacích služeb, s výjimkou poskytování ubytovacích služeb:
a) pouze osobám, pro které je toto ubytování nezbytné k výkonu zaměstnání, povolání, podnikatelské nebo jiné
obdobné činnosti, přičemž:
i) tento účel je každá osoba, které je ubytování umožněno, povinna prokázat před zahájením ubytování
písemným potvrzením zaměstnavatele nebo objednatele,
ii) provozovatel je povinen vyžadovat prokázání účelu podle bodu i) a uchovávat jej po celou dobu pobytu
ubytované osoby,
b) cizincům, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky a kteří mají oprávnění ke vstupu a pobytu
na území České republiky v souladu s jinými předpisy,
c) osobám, kterým byla nařízena izolace nebo karanténa,
d) osobám za účelem dokončení ubytování zahájeného před účinností tohoto mimořádného opatření, jestliže nemají
jiné bydliště na území České republiky,
e) osobám, které jsou ubytovány za účelem toho, aby jim byly poskytnuty zdravotní služby, a jejich nezbytnému
doprovodu,
f) osobám v bytové nouzi, kterým ubytování zprostředkoval územní samosprávný celek“.
III.2 Aktivní procesní legitimace navrhovatelů
[32] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. „je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním
soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým
návrhem.“
[33] Pro naplnění aktivní procesní legitimace musí navrhovatel „logicky konsekventně a myslitelně
tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“ (usnesení rozšířeného senátu
NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci Vysoká nad Labem,
bod 34, a ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS, ve věci změny
územního plánu Čestlice). Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku řízení o návrhu nelze
směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá
v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, ve věci úpravy směrné části
územního plánu Brna, bod 42).
[34] Navrhovatelé jsou aktivně procesně legitimováni k podání návrhu, neboť provozují
hotely a restaurace [navrhovatel b) toliko hotel], tedy poskytují stravovací a ubytovací služby,
což doložili výpisem z obchodního rejstříku a odkazem na své webové stránky. V důsledku
regulace stanovené napadenou částí mimořádného opatření nemohou vykonávat svou hlavní
podnikatelskou činnost (resp. ji mohou provozovat toliko omezeně), čímž jsou dotčeni ve svém
právu podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny. Aktivní procesní legitimaci navrhovatelů nezpochybňoval
ani odpůrce.
III.3 Kritéria přezkumu opatření obecné povahy
[35] Podle §101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že „při rozhodování [o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS] je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.“
[36] Soud proto přezkoumal napadené opatření obecné povahy pouze z důvodů uvedených
v návrhových bodech (viz níže). V této souvislosti nepřehlédl, že navrhovatelé návrh a jeho
důvody strukturovali podobně, jako vymezil Nejvyšší správní soud algoritmus přezkumu opatření
obecné povahy v rozsudku ze dne 27. 5. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS.
Přestože se jednotlivé kroky tzv. algoritmu přezkumu vztahovaly k právní úpravě dle §101d
odst. 1 s. ř. s., ve znění před 1. 1. 2012, dle které platilo, že soud není vázán důvody návrhu,
strukturoval soud obdobně přezkum napadeného opatření i v nyní projednávané věci, jelikož
důvody uvedené v návrhových bodech tomuto algoritmu odpovídají, a je v tomto ohledu
rozsahem a důvody návrhu vázán (srov. bod 39 rozsudku NSS ze dne 31. 8. 2018,
č. j. 1 As 49/2018 – 62, dle kterého „[a]lgoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu by soud aplikoval pouze
za předpokladu, že by navrhovatel všechny jeho kroky zahrnul do návrhových bodů.“
[37] Nejvyšší správní soud tak s ohledem na obsah návrhu přistoupil k přezkumu napadeného
opatření v následujících na sebe navazujících krocích: 1) přezkum pravomoci odpůrce vydat
opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu
opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části) se zákonem
(s hmotným právem), příp. zda odpůrce při jeho vydávání nezneužil zákonem svěřenou
pravomoc či působnost; 5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska jeho
proporcionality, příp. racionality (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021,
čj. 5 Ao 1/2021 – 65). Pokud jde o případný nedostatek pravomoci odpůrce vydat opatření
obecné povahy nebo překročení jeho působnosti, zkoumá soud tyto otázky i z úřední povinnosti
(srov. bod [28] usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116,
č. 2215/2011 Sb. NSS).
III.4 Překročení mezí zákonem vymezené pravomoci a působnosti
[38] Podle čl. 4 odst. 1 Listiny „mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho
mezích a jen při zachování základních práv a svobod.“ Podle odst. 2 téhož ustanovení „meze základních
práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou … upraveny pouze zákonem“.
[39] Ustanovení §2 odst. 1 pandemického zákona zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území
celého státu nebo několika krajů za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného
vzniku nařídit mimořádné opatření (obsahově konkretizované v odstavci 2), kterým přikáže určitou
činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž
výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo
poskytování takových služeb.
[40] Jedním z takových mimořádných opatření je dle §2 odst. 2 písm. b) pandemického
zákona „omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení
podmínek pro jejich provoz“.
[41] Podle §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví (důraz přidán) jsou
mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami,
zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení
slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických
zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí,
jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich
provozu; a
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[42] Podle §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví
k ochraně a podpoře veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku (…).
[43] Pravomocí soud rozumí oprávnění odpůrce vydávat na základě zákonného zmocnění
opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně upravuje práva a povinnosti
subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Jde o vlastní výkon veřejné
moci vrchnostenským způsobem. V daném případě je pravomoc odpůrce k vydávání opatření
obecné povahy (mimořádných opatření) dána citovanými §2 odst. 1 pandemického zákona a §80
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (ve spojení s §3 odst. 6 věta první
pandemického zákona). Je zřejmé, že mimořádné opatření dané kritérium splňuje. Ostatně,
s tím souhlasí i sami navrhovatelé.
[44] Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření
obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy
realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy). Rozlišovat je dále třeba působnost
věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc),
působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou
(na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost
časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve které
může svoji pravomoc vykonávat).
[45] Odpůrce v návětí mimořádného opatření uvedl, že je vydává s odkazem na §69 odst. 1
písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na §2 odst. 2 písm. b) až e) a i)
pandemického zákona; u jednotlivých ustanovení však právní základ blíže nespecifikoval.
[46] Nejvyšší správní soud má předně za to, že §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona
dopadá pouze na obchodní či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou
poskytovány služby. K tomuto závěru, se kterým se nyní rozhodující senát ztotožňuje, Nejvyšší
správní soud dospěl již v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 (srov. i rozsudek
ze dne 1. 6. 2021, č. j. 8 Ao 11/2021 - 24). Obdobně je tomu u poskytování ubytování, které
pandemický zákon nereguluje. Jde-li o otázku působnosti odpůrce (okruh vztahů, k jejichž úpravě
je zákonem zmocněn), nemůže být sporu o tom, že však přímo na základě §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví lze provozovny stravovacích služeb a ubytovacích podniků
zakázat či omezit. Zákon o ochraně veřejného zdraví je vůči pandemickému zákonu obecným,
subsidiárním předpisem (srov. bod [35] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48). Tyto provozovny a podniky jsou totiž výslovně uvedeny
v demonstrativním výčtu obsaženém v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
Působnost k regulaci těchto vztahů tedy odpůrci obecně nechybí.
[47] Námitky navrhovatelů stran účelnosti, absence podkladů a nedostatečného odůvodnění
opatření (restrikcí) nesměřují do nedostatku působnosti, proto se jimi soud bude zabývat
až v rámci čtvrtého kroku přezkumu.
III.5 Soulad mimořádného opatření odpůrce se zákonem
[48] Výkladem ustanovení §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví se Nejvyšší
správní soud podrobně zabýval v bodech 39 – 48 rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 – 44. Konstatoval,
že již z rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 – 48, plyne, že cílem uzavření provozoven uvedených
demonstrativně v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví by muselo být
omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.
Vysvětlil, že „nepovažuje za správný výklad, podle něhož by [zákaz nebo omezení styku fyzických osob
podezřelých z nákazy] specifikovala pouze bezprostředně navazující část §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví, tedy slova [zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení
dopravy mezi některými oblastmi,] a další jeho části by již byly na úvodním textu nezávislé (netvořily by tedy
další prvky demonstrativního výčtu upřesňujícího, co může být zákazem nebo omezením styku fyzických osob
podezřelých z nákazy). Takový výklad by totiž z §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví učinil
značně nepřehledné ustanovení, neboť by vůbec nebylo zřejmé, kde končí demonstrativní výčet uvedený slovem
[zejména] a začíná vymezení dalších možných mimořádných opatření (odlišných od zákazu nebo omezení styku
fyzických osob podezřelých z nákazy). Navíc nesleduje smysl a účel tohoto ustanovení, jímž je právě omezení styku
fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami.“ Ustanovení §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví současně podle Nejvyššího správního soudu nelze chápat tak,
že osobou podezřelou z nákazy může být bez dalšího každý. Fyzickou osobou podezřelou
z nákazy je podle legislativní zkratky zavedené v §2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného
zdraví zdravá fyzická osoba, která byla během inkubační doby ve styku s infekčním
onemocněním nebo pobývala v ohnisku nákazy. Ohniskem nákazy je místo, ve kterém se šíří
nákaza (§65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Nejvyšší správní soud dříve
již dovodil, že osobou podezřelou z nákazy je též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu
na přítomnost viru SARS-CoV-2 poskytnutého zaměstnavatelem (srov. bod [81] rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 – 133) či provedeného ve škole
(bod [34] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021 č. j. 5 Ao 1/2021 – 65).
[49] Z rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44 mezi jinými vyplývá, že nelze teoreticky vyloučit,
že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou
z nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Samotný fakt, že probíhá celosvětová
pandemie, by ale k takovému závěru sám o sobě automaticky nemohl stačit (bod [75] rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ao 11/2021 – 48).
[50] Podezření na nákazu vůči všem by tedy muselo být opřeno o další konkrétní skutečnosti
(například vysoký podíl nakažených v populaci, velmi vysoké denní přírůstky nakažených, vyšší
riziko přenosu viru s ohledem na počasí a podobně). Odpůrce by navíc musel podezření vůči
všem osobám, které se nacházejí na území České republiky, řádně odůvodnit a prokázat, což nyní
neučinil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Ao 11/2021 - 24). Odpůrce sice
do obecné části odůvodnění zahrnul v souladu s požadavkem pandemického zákona aktuální
analýzu epidemické situace nemoci COVID-19, tu však nelze bez dalšího považovat
za dostatečné odůvodnění ve výše uvedeném smyslu. Odpůrce tehdejší epidemickou situaci
hodnotí nadále jako nepříznivou, neboť riziko dalšího šíření nemoci v populaci je i přes
kontinuální pokles případů stále vysoké. Úvodem odůvodnění mimořádného opatření odpůrce
se konstatuje, že „ je tak vysoce důležité, aby epidemie byla brzděna co nejvíce a pokračoval současný trend
poklesu i v následném období a nedošlo ke vzniku významnějšího ohniska nákazy, které by mělo potenciál se dále
rozšířit.“ Dále na str. 14 mimořádného opatření uvádí, že [e]pidemiologická situace je tak i nadále
nepříznivá a změny tohoto trendu lze dosáhnout pouze pokračováním důsledného dodržování nastavených
protiepidemických opatření, celkový stav je hodnocen jako rizikový a „křehký“ a je tak nezbytné postupovat
ve fázi rozvolnění a uvolnění činností obezřetně a vyhodnocovat dopady v pravidelných intervalech, tak aby byla
případná vznikající ohniska podchycena v co nejkratším čase a bylo možno nastavit taková protiepidemická
opatření, která by zabránila nekontrolovatelnému šíření onemocnění v komunitě a v populaci a nedošlo tak
k opakovanému zhoršení epidemiologické situace, jak se již v minulosti stalo.“ Z toho lze dovodit, že sám
odpůrce celou Českou republiku v období, kdy bylo vydáno nyní napadené mimořádné opatření,
nepovažoval za ohnisko nákazy, mluvil toliko o ohniscích na jejím území. Vycházel tedy z toho,
že je třeba stanovit takovou regulaci, díky které se bude vzniku ohnisek nákazy předcházet.
Takový postoj odpovídá i tomu, že epidemie již byla kontinuálně na ústupu, což bylo jistě
do značné míry ovlivněno tím, že řada osob se pravidelně podrobovala povinnému testování,
nezanedbatelná část populace již podstoupila očkování a byla stanovena všeobecná povinnost
nosit ve vnitřních prostorách nebo při setkání více osob respirátory s účinností třídy FFP2
a vyšší.
[51] Jde-li pak o výjimky stanovené pro poskytování ubytovacích a stravovacích služeb,
neuvádí odpůrce ani v rámci jejich odůvodnění žádné, byť i jen indicie o tom, že na jednotlivce
nespadající pod výjimky lze, na rozdíl od ostatních, důvodně nahlížet jako na osoby, které jsou
podezřelé z nákazy dle zákona o ochraně veřejného zdraví.
[52] Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví může odpůrce zakázat
nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63, shledal, že podle tohoto
ustanovení lze odpůrci s ohledem na výkladové pravidlo eiusdem generis (stejného druhu) přisoudit
„pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové „další určité“ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu
vymezení činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Samozřejmě nepůjde o činnosti
stejné, to by ustanovení písmene i) postrádalo smysl. Současně však nemůže jít o jakoukoliv myslitelnou lidskou
činnost. Míra obdoby musí být posuzována jak z hlediska povahy takové činnosti a jejího vztahu k účelu právní
úpravy, tedy zvládnutí epidemie či jejímu předcházení (např. rizikovost těchto činností pro šíření epidemie apod.),
tak ale také z hlediska intenzity zásahu stěžovatele do práv adresátů opatření vydaného podle tohoto ustanovení,
zejména základních práv garantovaných ústavním pořádkem České republiky“ (body 143 a 144). Ustanovení
§69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví tedy rozhodně nelze chápat jako
zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo rámec vymezený v písmenech a)
až h) tohoto ustanovení zákona. „V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo
by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí
jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla
jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny“, překročila by i ústavní mantinely pro delegaci
normotvorby (rozsudek č. j. 6 Ao 11/2021-48, bod 78).
[53] Z uvedeného lze dovodit, že na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví by bylo možné uzavřít jiné provozovny nebo zakázat jiné činnosti než uvedené
v §69 odst. 1 písm. b) tohoto zákona. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví však nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat
k omezení styku osob podezřelých z nákazy (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 78 in fine).
Za výše popsané situace tedy na základě §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného
zdraví nebylo možné regulovat činnost provozoven stravovacích služeb a ubytovacích podniků.
[54] Nejvyšší správní soud nepovažoval za nutné zabývat se dále tím, zda napadená část
mimořádného opatření představovala zákaz, omezení či stanovení podmínek ve smyslu
vyloženém v bodu [59] rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 – 48. Soud totiž výše vysvětlil, že ustanovení
§2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona dopadá pouze na obchodní či výrobní provozovny,
nikoli na provozovny služeb (stravovacích), přičemž ubytovací podniky (hotely) nelze taktéž
zařadit pod žádné z písmen §2 odst. 2 pandemického zákona (to ostatně ani účastníci řízení
netvrdí). Protože pandemický zákon na provozovny stravovacích služeb a ubytovací podniky
vůbec nedopadá, bylo již nadbytečné se zabývat otázkou, zda by byla dodržena jeho terminologie,
jde-li o pojmy „zákaz“, „omezení“ a „stanovení podmínek“, mezi nimiž pandemický zákon rozlišuje.
Za této situace se tedy soud již nezabýval otázkou, zda by omezení provozoven stravovacích
služeb prostřednictvím zákazu přítomnosti veřejnosti, či stanovení omezení s výčtem specifických
výjimek, znamenalo jejich zákaz (byť ve smyslu vyloženém v bodu [72] nálezu Ústavního soudu
ze dne 19. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20), či zda by případně bylo diskriminační. Námitkami
zpochybňujícími napadenou část mimořádného opatření z pohledu racionality se soud také
již nezabýval. Takové posuzování by bylo na místě jen v případě, že by napadená část
mimořádného opatření obstála v testu zákonnosti.
[55] Nadto soud poukazuje na to, že odpůrce za hlavní cíl ukládaných opatření deklaruje
prevenci [„Základním předpokladem prevence šíření infekčních nemocí, jejichž původci jsou přenášeni
kontaminovanými kapénkami (aerosolem), je zamezení zvýšené koncentrace osob na jednom místě v jeden čas
a minimalizovat tak rizikové kontakty na nezbytně nutnou míru.“, str. 14 odůvodnění mimořádného
opatření]. Pro určení výjimek z omezení však nestanoví důvody, které by odpovídaly právě výše
vytčeným cílům. Jak trefně uvádí navrhovatelé, dle mimořádného opatření odpůrce mohou
ubytovat netestované osoby až do 100 % své kapacity, nesmí však ubytovat jediného očkovaného
testovaného jedince s prokázanou imunitou proti viru SARS-CoV-2. Odpůrce v odůvodnění
svého mimořádného opatření klade důraz na omezení setkávání se osob, které spolu běžně
nepřicházejí do styku, přesto nepovoluje ubytování či poskytnutí stravovacích služeb
ani některým homogenním skupinám (osoby žijící ve společné domácnosti). Tyto a spousta
jiných absurdních myslitelných situací jsou důsledkem nesystémového stanovení opatření
a výrazem naprosté neúcty k právům jejich adresátů.
[56] Mimořádná opatření jsou výjimečným právním nástrojem veřejné moci použitelným
jen ve zvláštních situacích charakterizovaných rizikem vzniku nebezpečí či dokonce poruchy
zasahující větší skupiny obyvatelstva, území či oblasti lidského života. Jde o instrumenty regulace,
které se ve srovnání s regulací „běžnou“ vyznačují intenzivnějšími zásahy do základních práv
a svobodného života jednotlivců i společnosti. Rozsah možností zakazovat, přikazovat
či omezovat, kontrolovat a vynucovat sankcemi je nebývalý. Právě pro jejich povahu mohou být
používána jen na nezbytnou dobu a v nezbytném (osobním, územním, sektorovém) rozsahu.
I proto, že (s nadsázkou) dávají vzpomenout na dobu nesvobody, ve které neodůvodněné
příkazy, zákazy či omezení byly na denním pořádku, se nesmějí stát „novou normalitou“. Jejich
rozumnost, srozumitelnost, jednoznačnost, stálost, soudržnost, systémovost a z toho přirozeně
vyplývající přesvědčivost, by v ideální situaci ani neměly adresáty regulace vést k pochybnostem
o její nejen nezbytnosti, ale vhodnosti, účinnosti a přiměřenosti. Regulace, která je prakticky
plošná a zároveň pro mnohé citelná, musí tyto vlastnosti mít jednoduše proto, aby většina
adresátů ji přijala a řídila se jí. Regulaci tohoto typu a rozsahu totiž nelze ani plošně zkontrolovat,
ani vynutit.
[57] Rezignace na prosazení regulace ze strany veřejné moci ovšem vede k dalšímu poklesu
důvěry v právo a instituce, které právo prosazují, protože lidé s vědomím tohoto faktu
a pochybnostmi o smyslu regulace danými nesrozumitelností, nerozumností nerespektují
stanovená pravidla. Tím může dojít k opětovnému zhoršování situace a nutnosti přijmout
regulaci novou… Proto klade soud důraz na řádné odůvodnění mimořádných opatření, tak,
aby mu rozuměli nejen ti, kteří je tvoří či právní profesionálové, ale především všichni adresáti.
V tomto kontextu si soud proto není jist, zda „[n]ejprostším, ale přesto validním způsobem,
jak uvažovat nad vhodností, účinností a přiměřeností opatření, je uvažovat efekt opatření jako redukci
reprodukčního čísla R, v aditivní nebo multiplikativní formě, a porovnávat efekt opatření s tím, jaké škody
způsobují, případně jak moc zasahují do různých práv a svobod“ (citováno z odůvodnění mimořádného
opatření odpůrce) je tím rozumným, srozumitelným a tudíž přesvědčivým argumentem, který
vede k spontánnímu přijetí a dodržování přijatých opatření.
IV. Závěr a náklady řízení
[58] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že mimořádné opatření
odpůrce bylo v rozsahu čl. I bodu 2 a 6 ve zjevném rozporu se zákonem. Vzhledem ke zrušení
mimořádného opatření v průběhu řízení a s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona, soud
deklaratorně vyslovil, že mimořádné opatření bylo v napadené části v rozporu se zákonem.
[59] Navrhovatelé měli ve věci plný úspěch. V takovém případě je odpůrce dle §60
odst. 1 s. ř. s. povinen jim nahradit náklady řízení důvodně vynaložené před soudem.
[60] Náhrada nákladů řízení navrhovatelů zahrnuje zaplacený soudní poplatek za návrh
na zrušení opatření obecné povahy ve výši (3 x) 5.000 Kč, odměnu advokáta a náhradu hotových
výdajů. Odměna advokáta zahrnuje (3 x) 3 úkony právní služby spočívající v přípravě a převzetí
zastoupení, sepsání návrhu na zrušení opatření obecné povahy a replice k vyjádření odpůrce [§11
odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Odměna advokáta tak činí 9 x 3.100 Kč
(27.900 Kč) [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu]. Podle §12 odst. 4
advokátního tarifu, jde-li o společné úkony při zastupování dvou nebo více osob, náleží
advokátovi za každou takto zastupovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %, celkem
tedy o 5.580 Kč. Odměna dále zahrnuje paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní
služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 9 x 300 Kč (2.700 Kč). Odměna advokáta tak činí
25.020 Kč. Jelikož zástupce navrhovatelů je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna
a náhrada hotových výdajů o 21 % sazbu této daně, tj. po zaokrouhlení o 5.254 Kč. Odměna
advokáta v celkovém souhrnu činí 30.274 Kč. Náklady řízení navrhovatelů před Nejvyšším
správním soudem tak činí celkem 45.274 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. července 2021
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu