ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.119.2011:39
sp. zn. 1 As 119/2011 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: G. Ch.,
zastoupený Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, 110 00 Praha 1,
proti žalované Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy,
se sídlem Křižíkova 12, 180 00 Praha 8, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 6. 2011, č. j.
KRPA-18743/ČJ-2011-000022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 7. 7. 2011, č. j. 8 A 142/2011 - 20,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 7. 2011, č. j. 8 A 142/2011 - 20,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 22. 3. 2011 ve 23:25 hodin byl žalobce kontrolován hlídkou Policie České republiky
v místě Praha 5, OC Nový Smíchov, a byl vyzván k prokázání totožnosti. Předložil hlídce
občanský průkaz Slovenské republiky vydaný na jméno H. Ch. Hlídka pojala podezření, že by se
mohlo jednat o pozměněný či padělaný doklad, proto žalobce na místě zadržela a následně jej
převezla na místní součást oddělení pátrání, kontroly pobytu a eskort. Tam byla provedena
kontrola dle AFIS (Automated Fingerprint Identification System), při níž byla nalezena shoda s IS – Ch.
G. T., státní příslušník Čínské lidové republiky. Bylo zjištěno, že žalobce pobývá na území České
republiky neoprávněně, neboť nerespektoval dříve vydané rozhodnutí o správním vyhoštění ze
dne 20. 1. 2005, č. j. SCPP-117/OV-II-2005, a nevycestoval z území po dobu stanovenou
v citovaném rozhodnutí. Proto žalovaná rozhodla dne 24. 3. 2011, č. j. KRPA-18743/ČJ-2011-
000022, o zajištění žalobce podle §124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, na dobu 90 dnů.
[2] Následně Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, odbor
cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, rozhodnutím ze dne 14. 6. 2011,
č. j. KRPA-18743/ČJ-2011-000022, prodloužila dobu zajištění žalobce za účelem správního
vyhoštění o 60 dnů podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[3] Žalobce brojil proti citovanému rozhodnutí o prodloužení doby zajištění žalobou
podanou u Městského soudu v Praze; ten rozsudkem ze dne 7. 7. 2011, č. j. 8 A 142/2011 - 20,
žalobu zamítl. Odmítl námitky žalobce vztahující se k rozhodnutí o zajištění ze dne 24. 3. 2011,
neboť uvedené rozhodnutí již bylo městským soudem přezkoumáno rozsudkem ze dne
13. 4. 2011, č. j. 5 A 59/2011 - 28, a vznesené námitky se netýkaly nyní přezkoumávaného
rozhodnutí. Dále městský soud nepřisvědčil námitce týkající se nezákonného prodloužení doby
zajištění.
II. Kasační stížnost
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“),
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení a vada řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel, nemá
oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu.
[5] Stěžovatel považuje závěry městského soudu vyslovené v napadeném rozsudku
za evidentně nezákonné a nesprávné. Ve vztahu k námitce směřující proti rozhodnutí o zajištění
žalobce ze dne 24. 3. 2011 poukázal stěžovatel na svoji kasační stížnost podanou proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2011, č. j. 5 A 59/2011 - 28, vedenou u Nejvyššího
správního soudu pod sp. zn. 1 As 87/2011.
[6] Co se týče nyní napadeného rozhodnutí o prodloužení doby zajištění, stěžovatel
nesouhlasí se závěrem městského soudu, že harmonogram provádění nezbytných úkonů
směřujících k vydání rozhodnutí o vyhoštění je v zásadě na uvážení správního orgánu, neboť
ten odpovídá za ukončení řízení v zákonem stanovené lhůtě. Uvedený názor je v hrubém rozporu
s právními předpisy. Podle stěžovatele je žalovaná v řízení o správním vyhoštění povinna
postupovat s maximální snahou řízení ukončit v co možná nejkratším termínu. Tato snaha však
v projednávané věci není patrná. Podle §169 odst. 4 zákona o pobytu cizinců měl správní orgán
rozhodnout ve lhůtě 7 dnů, což však neučinil. Jeho laxní přístup naopak přetrvává, neboť
ani ke dni podání kasační stížnosti nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vydáno. Stěžovatel
dále poukázal na skutečnost, že správní vyhoštění lze realizovat až v okamžiku vykonatelnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění; podáním správní žaloby proti takovému rozhodnutí se však
vykonatelnost odkládá.
[7] Jako absurdní a nepřijatelný se stěžovateli jeví postup městského soudu, který aproboval
omezení žalobce na jeho základním právu za účelem výkonu vyhoštění, i když byla žalovaná
v daném řízení prakticky nečinná. Důsledkem tohoto postupu bylo pouze neúčelné omezení
osobní svobody stěžovatele. Postup správního orgánu musí být zákonný, správný a zejména
přiměřený. Respektování základního práva jedince na osobní svobodu předpokládá, že institut
zajištění bude sloužit jako mimořádný prostředek a bude využíván v souladu s jeho účelem.
Zajištění však nesmí sloužit k neúčelnému omezování osobní svobody.
[8] V projednávané věci je podle stěžovatele zřejmé, že rozhodnutí o správním vyhoštění
nebude vykonatelné v rámci doby zajištění. Zajištění stěžovatele je v takové situaci jednoznačně
neefektivní a v rozporu se samotným smyslem a účelem tohoto institutu. Podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu má být zajištění mimořádným institutem, k němuž
je správní orgán oprávněn přistoupit v situaci, kdy je výkon správního vyhoštění ve lhůtách
pro zajištění reálně možný.
[9] Závěrem stěžovatel dodal, že se žalovaná řádně nevypořádala s případnými mírnějšími
instituty, jež stěžovatel v rámci svých vyjádření navrhoval. Napadené rozhodnutí je proto
nepřezkoumatelné. Nemůže totiž obstát případný obvyklý argument žalované, že správní orgán
byl pod časovým tlakem, a že tak na přezkoumatelnost rozhodnutí o prodloužení doby zajištění
nelze klást obdobné nároky jako na rozhodnutí vydávaná v jiných řízeních, v nichž správní orgán
není omezen zákonnou lhůtou 48 hodin. S touto otázkou se přitom přezkoumatelným způsobem
nevypořádal ani městský soud.
[10] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaná se k podané kasační stížnosti ve stanovené lhůtě nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Prvně je nutné konstatovat, že se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat námitkami
směřujícími proti rozhodnutí o zajištění ze dne 24. 3. 2011. Citované rozhodnutí bylo předmětem
samostatného soudního přezkumu v řízení před zdejším soudem. Rozsudkem ze dne 22. 9. 2011,
č. j. 1 As 87/2011 - 49, Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele ve zmiňované věci
s konečnou platností zamítl.
[15] V nyní posuzované věci se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval námitkou
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů [ad III. A); důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], námitkou nesprávného posouzení podmínek pro prodloužení doby
zajištění [ad III. B); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a námitkou nesprávně zjištěného
skutkového stavu v řízení před správním orgánem [ad III. C); důvod podle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.].
IV. A) Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů
[16] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že se městský soud v napadeném rozsudku opomněl
vyjádřit k možnosti využití mírnějších institutů v projednávané věci. Na straně 4 podané žaloby
stěžovatel obdobně jako v kasační stížnosti poukázal na to, že se „žalovaný řádně nevypořádal
s případnými mírnějšími instituty, které žalobce v rámci svých vyjádření navrhoval, jeho rozhodnutí je zcela
nepřezkoumatelné.“
[17] K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů se zdejší soud
vyjádřil již v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném
pod č. 133/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz, v němž uvedl, že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět
dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody,
pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových
zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti
v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny.“ Za nepřezkoumatelné se považuje též rozhodnutí, v němž se soud
nevypořádá se všemi uplatněnými žalobními body (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, www.nssoud.cz).
[18] Sám městský soud při rekapitulaci podané žaloby na straně 2 napadeného rozsudku
konstatoval, že stěžovatel v žalobě uváděl, že se žalovaná řádně nevypořádala s případnými
mírnějšími instituty, ačkoliv již nerozhodovala pod časovým tlakem. Nejvyšší správní soud
je přesvědčen, že tato námitka blíže specifikovaná na straně 4 podané žaloby, již městský soud
převzal do rekapitulační části napadeného rozsudku, představuje dostatečně individualizovaný
žalobní bod (podrobněji srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, publikovaný pod č. 2162/2011 Sb. NSS,
www.nssoud.cz). Městský soud byl tedy povinen se k této námitce vyjádřit v rámci přezkumu
napadeného rozhodnutí (§75 odst. 2 s. ř. s.).
[19] Na straně 3 napadeného rozsudku městský soud při hodnocení námitek vznesených
v části II. žaloby (námitky směřující proti rozhodnutí o zajištění ze dne 24. 3. 2011) odkázal
na rozsudek téhož soudu ze dne 13. 4. 2011, č. j. 5 A 59/2011 - 28, jímž byla zamítnuta žalobu
proti rozhodnutí o zajištění stěžovatele. Z tohoto rozsudku městský soud citoval i pasáž týkající
se možnosti použití mírnějších institutů v řízení o zajištění cizince. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu však uvedenou citaci rozsudku č. j. 5 A 59/2011 - 28 nelze chápat jako
vypořádání se s námitkou nepřezkoumatelnosti nyní napadeného správního rozhodnutí ve vztahu
k mírnějším institutům vyjmenovaným v §123b a §123c zákona o pobytu cizinců (zvláštní
opatření za účelem vycestování cizince z území a finanční záruka). Městský soud navíc
ve zmiňovaném odstavci výslovně uvedl, že se předestřená argumentace vztahuje k námitkám
vzneseným v části II. žaloby. Námitka nepřezkoumatelnosti z důvodu nevypořádání
se s možností aplikace mírnějších institutů však byla stěžovatelem uplatněna v části III. žaloby.
Tuto námitku městský soud v napadeném rozsudku pominul, čímž zatížil své rozhodnutí
nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
[20] V souladu s výše uvedeným Nejvyšší správní soud uzavírá, že námitka
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu je důvodná.
[21] Dále se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda je povinen odpovědět i na další
námitky stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti, byl-li rozsudek městského soudu shledán
nepřezkoumatelným. Při řešení této otázky aplikoval závěry vyslovené v usnesení rozšířeného
senátu zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikovaném
pod č. 1566/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz. V něm rozšířený senát vyslovil, že „krajský soud
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační
stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán
či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou,
poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami
je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem
rozumně předpokládat, že takový význam mít bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní výsledky řízení,
povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé
skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno se jimi
zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále za bezpředmětné.“ Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že zbývající kasační námitky týkající se nesprávného posouzení podmínek
pro prodloužení doby zajištění, resp. chybného posouzení skutkového stavu v řízení před
správním orgánem, směřují proti té části rozsudku městského soudu, která byla řádně
odůvodněna. Městský soud se obdobně formulovanými žalobními námitkami v napadeném
rozsudku v potřebné míře zabýval a jeho hodnocení lze v řízení o kasační stížnosti podrobit
přezkumu Nejvyšším správním soudem.
III. B) Námitka nesprávného právního posouzení rozsahu soudního přezkumu
[22] Dále se tedy Nejvyšší správní soud věnoval námitce nesprávného právního posouzení
rozsahu soudního přezkumu rozhodnutí o prodloužení doby zajištění. Stěžovatel v kasační
stížnosti uváděl, že žalovaná je nečinná v řízení o správním vyhoštění a že tedy zajištění
ve stanovené lhůtě nemůže vést ke svému cíli, jímž má být vyhoštění stěžovatele. Městský soud
v tomto ohledu konstatoval, že „[a]ktuální prodloužení doby zajištění žalobce odpovídá pravomoci policie
podle ust. §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců a respektuje meze stanovené v ust. §125 odst. 1 cit. zákona.
Řízení o správním vyhoštění žalobce, zahájené dne 24. 3. 2011, dosud nebylo ukončeno, přičemž harmonogram
provádění nezbytných úkonů v jeho rámci je v zásadě na uvážení správního orgánu, jenž pak nese odpovědnost
za to, že řízení bude v zákonné lhůtě řádně ukončeno.“ Městský soud tedy de facto odmítl přezkoumat
procesní postup správního orgánu v řízení o správním vyhoštění a shledal, že postup žalované
je v zásadě na jejím uvážení.
[23] Stěžovatel byl rozhodnutím žalované ze dne 24. 3. 2011 zajištěn podle §124 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců, podle něhož je policie oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž
bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo
pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území
členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud je nebezpečí,
že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
[24] Z ustanovení §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že policie v rozhodnutí o zajištění
stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy výkonu správního vyhoštění.
Při stanovení doby trvání zajištění je policie povinna zohlednit případy nezletilých cizinců bez doprovodu a rodin
či jiných osob s dětmi. Je-li to nezbytné k pokračování přípravy výkonu správního vyhoštění, je policie oprávněna
dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně. V řízení o prodloužení doby trvání zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení. Odvolání, obnova řízení ani přezkumné řízení
nejsou přípustné. Doba zajištění nesmí překročit 180 dní a počítá se od okamžiku omezení svobody
(§125 odst. 1 zákona).
[25] Městský soud se v napadeném rozsudku zcela ztotožnil s argumentací žalované,
že důvody pro zajištění stěžovatele vyjádřené již v původním rozhodnutí o zajištění ze dne
24. 3. 2011, trvají. Uvedl, že pokud stěžovatel několik let pobýval na území České republiky
bez oprávnění k pobytu, v rozporu s pravomocným vyhoštěním, prokazoval se padělaným
dokladem a neplnil povinnosti uložené zákonem, zejména povinnost vycestovat z území České
republiky, trvají obavy z toho, že by mohl účel správního vyhoštění mařit. I nadále je tak podle
městského soudu zajištění stěžovatele přiměřeným opatřením směřujícím k realizaci správního
vyhoštění. S touto argumentací se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V absurdních
důsledcích by výklad zaujatý městským soudem znamenal, že byl-li cizinec jednou zajištěn
za účelem správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, mohl
by správní orgán jeho zajištění libovolně prodlužovat při respektování maximální délky zajištění
uvedené v §125 zákona, aniž by bylo nutné zkoumat další procesní postup a aktivitu správního
orgánu v řízení o správním vyhoštění. Důsledky popsaného přístupu jsou však nepřijatelné,
nerespektují samotný cíl zajištění a dostávají se do příkrého rozporu s judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva. Jak stěžovatel správně uvádí, zajištění musí být vždy chápáno jako ryze
krajní řešení; důvody jeho trvání musí najít odraz v probíhajícím řízení o správním vyhoštění,
kdy z procesního postupu správního orgánu bude patrné, že existují racionální argumenty
pro prodloužení doby zajištění a že zajištění směřuje k předpokládanému cíli, jímž je správní
vyhoštění.
[26] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „institut zajištění cizince a jeho následné
umístění do zařízení pro zajištění cizinců (až na 180 dní, resp. 90 dní v případě cizince mladšího 18 let)
představuje mimořádný institut, který umožňuje policii zasáhnout do ústavně chráněného práva na osobní svobodu,
které je jednou ze základních součástí nedotknutelnosti člověka zakotvené obecně v čl. 7 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 9 As 5/2010 - 74, publikovaný pod č. 2129/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Zajištění cizince
za účelem správního vyhoštění je zásahem do jeho osobní svobody, a proto může být provedeno
pouze v souladu se zákony, Ústavou a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou, jíž je Česká
republika vázána [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/08, ze dne 12. 5. 2009
(N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), http://nalus.usoud.cz].
[27] Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva plyne, že délka zajištění nesmí
přesáhnout dobu přiměřenou vzhledem ke sledovanému cíli (rozhodnutí velkého senátu ESLP
ze dne 29. 1. 2008 ve věci Saadi proti Velké Británii, stížnost č. 13229/03, bod 79,
http://echr.coe.int). Jedná se o jedno z kritérií, jímž se posuzuje soulad zbavení osobní svobody
s čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 - 79, www.nssoud.cz).
[28] Podle Evropského soudu pro lidská práva lze zbavení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1
písm. f) Úmluvy ospravedlnit pouze probíhajícím vyhošťovacím nebo vydávacím řízením. Pokud
takové řízení není vedeno s náležitou pečlivostí, zajištění přestává být v souladu s tímto
ustanovením. Je tedy nutné posuzovat, zda délka řízení o vyhoštění nebyla nepřiměřeně dlouhá
(rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996 ve věci
Chahal proti Spojenému království, stížnost č. 22414/93, bod 113, http://echr.coe.int). Správní
orgány jsou povinny při rozhodování o zajištění za účelem správního vyhoštění aktivně
a svědomitě postupovat v řízení o správním vyhoštění, aby důvody trvajícího zajištění byly
ospravedlnitelné. Pokud však tento řádný postup směřující k vyhoštění cizince nepřetrvává
po celou dobu zajištění bez rozumného důvodu, zajištění cizince přestává být oprávněné
(rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 10. 2011 ve věci M. a ostatní proti
Bulharsku, stížnost č. 41416/08, body 71 – 75, http://echr.coe.int).
[29] Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva tedy vyplývá, že harmonogram
konkrétních kroků, které správní orgán v řízení o správním vyhoštění cizince činí, je sice na úvaze
správního orgánu, nicméně řízení o vyhoštění musí být vedeno s náležitou pečlivostí, aktivně
a svědomitě, aby zajištění cizince bylo oprávněné. Výkon správního uvážení při rozhodování
o prodloužení doby zajištění musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud
přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze (srov. např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 - 92,
publikovaný pod č. 430/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 - 79). Je tedy
úkolem městského soudu, aby v řízení o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby zajištění
hodnotil postup žalované v řízení o správním vyhoštění a aby přezkoumal, zda uvážení správního
orgánu o prodloužení zajištění nevybočuje ze zákonem stanovených mezí, má oporu ve zjištěném
skutkovém stavu a není svévolné.
[30] Nelze tak přisvědčit názoru městského soudu, že harmonogram provádění úkonů v řízení
o správním vyhoštění cizince je na správním orgánu a že soudům nepřísluší procesní postup
správních orgánů hodnotit. Takové odmítnutí řádného přezkumu důvodů pro zajištění za účelem
správního vyhoštění je jednak v přímém rozporu s konstantní judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva a jednak hrubě zasahuje do osobní svobody jednotlivce, neboť úvahu o zajištění
ponechává libovůli správního orgánu. Také z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že správní orgány musí při rozhodování o zajištění sledovat účel, pro který bylo omezení osobní
svobody v podobě zajištění cizinců přijato; tím je především zabránění maření výkonu správního
vyhoštění. Je tedy třeba trvat na tom, aby správní orgány při rozhodování o zajištění cizince
zvážily, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 - 61, publikovaný pod č. 1850/2009 Sb.
NSS). Tyto závěry bezpochyby platí i při rozhodování o prodloužení doby zajištění.
[31] Nejvyšší správní soud konstatuje, že při přezkumu rozhodnutí o prodloužení doby
zajištění ve správním soudnictví jsou soudy povinny k žalobní námitce přezkoumat, zda zajištění
cizince je oprávněné; ověří tedy především, zda žalovaná postupuje v řízení o správním vyhoštění
s náležitou pečlivostí, aktivně, svědomitě a bez zbytečných průtahů. Soudní přezkum zákonnosti
zajištění zahrnuje rovněž hodnocení, zda zajištění cizince směřuje k jeho primárnímu cíli;
bez zkoumání procesní aktivity správního orgánu v řízení o vyhoštění by zásah do osobní
svobody cizince zůstal bez ochrany a takto limitovaná soudní ochrana by nemohla vyloučit
svévolné postupy správních orgánů.
[32] Námitka nesprávného posouzení právní otázky městským soudem je proto důvodná.
III. C) Námitka nesprávně zjištěného skutkového stavu v řízení před správním orgánem
[33] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že správní orgány nesprávně posoudily
podmínky pro prodloužení doby zajištění. Stěžovatel především zdůraznil, že žalovaná je v řízení
o správním vyhoštění téměř nečinná a nepostupuje s maximální snahou řízení v co nejkratším
termínu ukončit. Městský soud v napadeném rozsudku k otázce nesprávně zjištěného skutkového
stavu ve správním řízení uvedl, že důvody pro prodloužení doby zajištění trvají a nemohly
zaniknout (pobyt bez oprávnění k pobytu a v rozporu s pravomocným vyhoštěním, prokazování
totožnosti padělaným dokladem apod.). Správní orgán navíc ve věci učinil úkon směřující
ke zjištění stavu věci, a to místní šetření dne 24. 5. 2011.
[34] Ze správního spisu vyplynuly následující skutečnosti. Dne 24. 3. 2011,
č. j. KRPA-18743/ČJ-2011-000022, rozhodla žalovaná o zajištění cizince za účelem správního
vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Doba zajištění byla stanovena
na 90 dnů. Téhož dne bylo zahájeno řízení ve věci správního vyhoštění podle §119 odst. 1
písm. b) bod 1 zákona. V úředním záznamu ze dne 5. 4. 2011,
č. j. KRPA-18743/ČJ-2011-000022, žalovaná v souladu s §126 písm. a) zákona o pobytu cizinců
konstatovala bez bližšího odůvodnění, že důvody zajištění stěžovatele nadále trvají. Usnesením
ze dne 18. 4. 2011 žalovaná v rámci řízení o správním vyhoštění informovala stěžovatele, že byly
shromážděny dostatečné podklady pro rozhodnutí, a umožnila mu podávat návrhy ve lhůtě
do 26. 4. 2011. V úředním záznamu ze dne 18. 4. 2011 žalovaná v souladu s §126 písm. a)
zákona o pobytu cizinců uvedla, že důvody zajištění stěžovatele i nadále trvají, neboť nevyplynuly
nové skutečnosti, jež by vedly k ukončení zajištění. Téhož dne byl žalované doručen rozsudek
městského soudu o zamítnutí žaloby proti rozhodnutí o zajištění ze dne 24. 3. 2011.
[35] Dne 28. 4. 2011 byl žalované doručen návrh stěžovatele na doplnění dokazování
v souvislosti s řízením o správním vyhoštění; bylo navrženo provedení místního šetření v místě
bydliště manželky stěžovatele. Stejný den žalovaná podle §126 písm. a) zákona opět ověřila,
že důvody zajištění stěžovatele nadále trvají, neboť nevyplynuly nové skutečnosti, které by vedly
k ukončení zajištění cizince. Úřední záznamy ze dne 18. 5. 2011 a ze dne 31. 5. 2011 obsahovaly
totéž sdělení. Poté dne 24. 5. 2011 provedla žalovaná u manželky stěžovatele na adrese P. 6 – Ř.,
N. 1060, místní šetření, z něhož vyplynulo, že manželka stěžovatele bydlí v bytě sama se svým
synem (narozený x); v předmětné době byl však syn v Číně u rodiny. Ve spise je dále založen
úřední záznam ze dne 14. 6. 2011, v němž je uvedeno, že žalovaná podle §126 písm. a) zákona
opětovně ověřila, že důvody pro zajištění cizince nadále trvají. Téhož dne bylo vydáno
rozhodnutí o prodloužení doby zajištění o 60 dnů podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná uvedla, že vyhoštění se dosud nepodařilo
realizovat, protože jsou ve věci prováděny nezbytné procesní úkony (zejména součinnost Čínské
lidové republiky při ověřování totožnosti stěžovatele a při zajištění potřebných materiálů
nezbytných pro realizaci vyhoštění).
[36] Městský soud v napadeném rozsudku vycházel z napadeného rozhodnutí žalované
a konstatoval, že důvody pro prodloužení doby zajištění byly v řešené věci dány. Zdůraznil,
že žalovaná nebyla v řízení o správním vyhoštění nečinná, ale provedla úkon přispívající
ke zjištění skutkového stavu věci, jímž bylo místní šetření ze dne 24. 5. 2011. Nejvyšší správní
soud však tomuto názoru městského soudu nemohl přisvědčit.
[37] Jak již bylo shora uvedeno, zajištění cizince je ospravedlnitelné jedině tehdy, směřuje-li
ke svému cíli, jímž je realizace správního vyhoštění. Spisový materiál tedy musí přesvědčivým
způsobem dokládat, že řízení o správním vyhoštění je vedeno řádně a svědomitě. Ochrana
osobní svobody cizinců by byla čistě iluzorní, pokud by pro prodloužení doby zajištění cizinců
postačovalo, aby správní orgán činil do správního spisu čistě formální „úkony“ a sepisoval úřední
záznamy o tom, že podmínky pro zajištění cizince i nadále trvají, bez jakéhokoli konkrétního
odůvodnění a bližší vazby na probíhající řízení o správním vyhoštění. V předmětné věci
je ze spisového materiálu kromě čistě obecných výše zmiňovaných úředních záznamů patrný
pouze jeden úkon směřující k vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, jímž bylo místní šetření
provedené dne 24. 5. 2011. To však bylo provedeno teprve dva měsíce poté, co byl stěžovatel
zajištěn, ačkoliv místo pobytu manželky stěžovatele bylo žalované známo již od 24. 3. 2011 (srov.
protokol o vyjádření účastníka správního řízení ze dne 24. 3. 2011 sepsaný s paní J. P.; založeno
na č. l. 21 správního spisu). O skutečnosti, že by žalovaná kontaktovala zastupitelský úřad Čínské
lidové republiky a žádala o ověření totožnosti stěžovatele či o součinnost při zajištění materiálů
nezbytných pro realizaci vyhoštění, ve správním spise není jediná zmínka (srov. např. přehled
spisového materiálu ze dne 30. 6. 2011).
[38] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že ke komunikaci mezi žalovanou a zastupitelským
úřadem Čínské lidové republiky mohlo dojít, nicméně tato skutečnost není ve spisovém materiálu
nijak doložena. Podle předloženého spisového materiálu je tedy jediným relevantním procesním
úkonem, který žalovaná učinila s cílem realizovat správní vyhoštění od 24. 3. 2011 do 30. 6. 2011
(tj. od rozhodnutí o zajištění cizince do odeslání spisového materiálu městského soudu)
provedení místního šetření dne 24. 5. 2011, což však nekoresponduje s důvody popsanými
žalovanou pro prodloužení doby zajištění v napadeném rozhodnutí (součinnost se zastupitelským
úřadem Čínské lidové republiky).
[39] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že důvody ospravedlňující
rozhodnutí o prodloužení doby zajištění popsané v napadeném rozhodnutí nemají oporu
v předloženém spisovém materiálu. Námitka chybně posouzeného skutkového stavu městským
soudem je proto důvodná. Z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu a Evropského
soudu pro lidská práva zřetelně vyplývá, že správní orgány jsou povinny při rozhodování
o prodloužení doby zajištění důkladně a svědomitě posuzovat skutečnosti, které by prodloužení
zajištění odůvodňovaly (tj. především nezbytnost realizace správního vyhoštění při respektování
řádně vedeného řízení o vyhoštění). Uvedené skutečnosti musí být přesvědčivým
a nezpochybnitelným způsobem doloženy ve spisovém materiálu. Nejsou-li tyto podmínky
respektovány, nemá skutková podstata, z níž správní orgán v řízení vychází, oporu
v předloženém spisovém materiálu. Je proto na žalované, aby skutečnosti odůvodňující
prodloužení doby zajištění vždy promítla do příslušného správního spisu.
[40] Závěrem lze dodat, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je na samotné hranici
přezkoumatelnosti. Jak totiž vysvětlil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 93/2011 - 79, správní orgán „musí v odůvodnění vedlejšího ustanovení výroku rozhodnutí
o zajištění, jímž se stanoví doba jeho trvání, uvést, jaké všechny úkony bude pravděpodobně nezbytné provést
k přípravě realizace správního vyhoštění konkrétní osoby. Dále lze nepochybně požadovat, aby správní orgán
kvalifikovaně na základě svých zkušeností upřesnil v odůvodnění rozhodnutí svůj odhad, jak dlouho zabere
provedení každého ze specifikovaných úkonů (např. obvyklá doba komunikace se zastupitelským úřadem země
původu cizince, doba potřebná pro poskytnutí právní pomoci ze strany země původu). Správní orgán musí
posuzovat uvedené otázky přísně individuálně, nikoliv paušálním odhadem.“
V. Závěr a náklady řízení
[41] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že plná moc advokáta pro zastupování v řízení o žalobě
ze dne 9. 7. 2010 (srov. č. l. 11 soudního spisu) výslovně neopravňuje advokáta Mgr. Petra
Václavka k zastupování stěžovatele v řízeních podle soudního řádu správního. Vycházel však
ze závěrů vyslovených v usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 12. 2008,
č. j. 8 Azs 16/2007 - 158, publikovaného pod č. 1811/2009, www.nssoud.cz, a pověření
k zastupování „ve všech právních věcech“ vyložil i jako zmocnění k zastupování stěžovatele v řízení
o žalobě a v řízení o kasační stížnosti podle soudního řádu správního.
[42] S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
Městského soudu v Praze, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán
právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne městský
soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. listopadu 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu