ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.93.2011:79
sp. zn. 1 As 93/2011 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: U. N., zastoupen Mgr.
Dagmar Rezkovou Dřímalovou, advokátkou se sídlem Muchova 9, Praha 6, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství hl. m. Prahy, se sídlem Křižíkova 12, Praha 8, o
žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 10. 4. 2011, č. j. KRPA-22495/ČJ-2011-000022, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2011, č.
j. 5 A 104/2011 – 30,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2011, č. j. 5 A 104/2011 – 30,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Dne 9. 4. 2011 byl žalobce kontrolován hlídkou Policie České republiky. Žalobce nebyl
schopen prokázat svoji totožnost, a proto byl předveden na policejní služebnu, kde jako
své jméno udal K. K. Z evidenčního záznamu vedeného na toto jméno bylo zjištěno, že
podobizna žalobce neodpovídá fotografii pana K. obsažené v evidenci. Pravá identita žalobce
byla ověřena pomocí daktyloskopických otisků prstů. Policie z dostupných databází zjistila, že
žalobci (U. N.) bylo v roce 2004 uděleno správní vyhoštění s dobou platnosti na dva roky. V roce
2007 byl žalobci udělen trest vyhoštění ve výměře 3 let za spáchání trestného činu podplácení.
Tento trest vypršel dne 23. 2. 2010.
[2] Dne 10. 4. 2011 zahájila žalovaná se žalobcem správní řízení ve věci správního vyhoštění.
Žalobce k této věci uvedl, že vstoupil na území České republiky v roce 2006, a to přes zelenou
hranici. Záhy poté ztratil svůj cestovní doklad. Potvrdil, že pobývá na území České republiky
bez cestovního dokladu i víza, pracuje na stavbách bez pracovního povolení. Ještě téhož
dne rozhodla žalovaná o zajištění žalobce dle §124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), na dobu
90 dnů od okamžiku omezení osobní svobody.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí o zajištění žalobou. Městský soud ji v záhlaví označeným
rozsudkem zamítl. Soud nepodrobil napadené správní rozhodnutí přezkumu z toho pohledu,
zda jsou dány důvody pro zajištění žalobce dle §124 odst. 1 písm. b) a c) zákona o pobytu
cizinců, neboť žalobce nenapadl příslušné závěry žalované žádným z žalobních bodů. Soud
se tedy zabýval pouze tím, zda žalovaná mohla rozhodnout o zajištění žalobce v případě,
kdy v úvahu přicházelo jeho předání do jiného členského státu EU dle tzv. dublinského nařízení.
Soud v této souvislosti poukázal na §75 odst. 1 s. ř. s. a uvedl, že v době vydání napadeného
rozhodnutí nebylo doloženo, zda žalobce má či nemá být předán do Polské republiky. Z toho
důvodu posoudil uvedený žalobní bod jako nedůvodný. Doplnil, že žalovaná nedisponovala
v době vydání rozhodnutí o zajištění informacemi o důvodu zastavení řízení o azylu v roce 2004,
ani o podání žádosti o přijetí žalobce zpět do Polské republiky podle dublinského nařízení. Výrok
o délce trvání zajištění je dle soudu odůvodněn dostatečně, neboť v rozhodnutí je uvedeno,
že žalobce nemá platný cestovní doklad, vízum pro pobyt na území České republiky a je nutné
ověřit jeho totožnost. Příprava výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění je za takových
podmínek složitější a nepochybně delší než v případě cizince, který má platné doklady a o jehož
totožnosti nebyly žádné pochybnosti. Proti délce zajištění žalobce žádné konkrétní námitky
nevznesl.
II.
Shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel namítá, že svůj úmysl požádat
o mezinárodní ochranu projevil už před zajišťující policií. Zároveň bylo zřejmé, že stěžovatel
žádal o mezinárodní ochranu již v minulosti a byl převezen do Polské republiky na základě tzv.
dublinského nařízení. Žalované tedy mělo být dosti zřejmé, že s největší pravděpodobností nelze
stěžovatele vyhostit do země původu, nýbrž pouze převézt do Polské republiky. Žalovaná se však
proveditelností vyhoštění (tj. dosažení účelu zajištění dle §124 zákona o pobytu cizinců) vůbec
nevěnovala. Zajištění cizince lze považovat za zákonné zbavení svobody jen tehdy, pokud plní
zákonem stanovený účel. Stěžovatel již v řízení před žalovanou uvedl, že má družku, které
byl v České republice udělen azyl a s níž čeká dvě děti. Z toho důvodu se nakonec Česká
republika ujala odpovědnosti za posouzení žádosti stěžovatele o mezinárodní ochranu,
o níž dosud nebylo rozhodnuto.
[5] Stěžovatel dále namítá, že odůvodnění délky trvání zajištění se nachází na straně 4
správního rozhodnutí a příslušná úvaha žalované v rozhodnutí zcela absentuje. Pojetí městského
soudu, dle něhož je třeba hledat důvody tohoto výroku v celém rozhodnutí, nelze přijmout.
Argument absencí víza je možno zcela vypustit, neboť kdyby stěžovatel měl vízum, nebyl
by zajištěn a neprobíhalo by řízení o vyhoštění. Je sice pravda, že stěžovatel nedisponuje
cestovním dokladem, který bude muset být zajištěn ze strany velvyslanectví Kyrgyzské republiky.
V rozhodnutí však nelze nalézt odpověď na otázku, proč tento administrativní úkon bude trvat
3 měsíce. Délka zajištění se má odvíjet od složitosti přípravy vyhoštění při náležité péči, nikoliv
od toho, jak dlouho správnímu orgánu v reálu trvá, než se dostane k realizaci vyhoštění. Většina
cizinců je zajištěna právě proto, že nemají cestovní doklad. Stanovení paušální délky trvání
zajištění 3 měsíce je v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES a čl. 5
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 8 Listiny základních práv a svobod.
Primárním cílem stanovení délky trvání zajištění je ochrana práv cizince před paušálním
zbavením svobody, nikoli jen poskytnutí dostatku času státnímu aparátu k realizaci vyhoštění.
[6] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud nejprve vážil přípustnost námitky zpochybňující zákonnost výroku
rozhodnutí žalované v části, kterou se stanoví doba trvání zajištění. Konkrétně se jedná o tvrzení,
že dobu trvání zajištění nelze stanovit paušálně, je třeba vycházet ze směrnice 2008/115/ES
a čl. 5 Úmluvy a čl. 8 Listiny. To znamená, že lze zohlednit jen časovou náročnost vyhoštění
stěžovatele při vynaložení náležité péče ze strany žalované. Pod tuto námitku spadá též tvrzení,
že v případě stěžovatele bude třeba učinit pouze jeden administrativní úkon, a to opatřit mu
cestovní doklad na velvyslanectví Kyrgyzské republiky. Všechna tato tvrzení směřují
ke zpochybnění správnosti (dle terminologie soudního řádu správního zákonnosti) části výroku
rozhodnutí žalované, pokud jde o stanovení doby trvání zajištění.
[9] Dle §104 odst. 4 s. ř. s. jsou nepřípustné námitky, které byly poprvé uvedeny v kasační
stížnosti, ačkoliv mohly být uplatněny již v řízení před krajským soudem. Z obsahu žaloby
jednoznačně plyne, že stěžovatel namítal toliko nepřezkoumatelnost té části výroku rozhodnutí
žalované, v níž byla stanovena doba trvání zajištění a která nebyla dle stěžovatele odůvodněna
konkrétními skutkovými okolnostmi. Stěžovatel ovšem nenapadal zákonnost výroku samotného,
tedy stanovení doby zajištění v délce 90 dnů.
[10] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že teprve v kasační stížnosti stěžovatel uplatnil
námitku proti době trvání zajištění, ačkoliv tak mohl učinit již v řízení před městským soudem.
Tato námitka je proto nepřípustná. Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani skutečnost,
že se městský soud částečně zabýval i zákonností příslušné části výroku rozhodnutí žalované,
neboť tak činil nad rámec žalobních bodů, a to i přesto, že věcnému přezkumu brání
nepřezkoumatelnost příslušné části rozhodnutí žalované (viz část III.A. níže).
[11] Nejvyšší správní soud se proto věcně zabýval toliko námitkou nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí žalované v části týkající se stanovení doby trvání zajištění [§103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.; III.A.] a námitkou nesprávného posouzení právní otázky, zda stěžovatel mohl být zajištěn
za účelem vyhoštění, jestliže existovaly indicie nasvědčující tomu, že stěžovatel by měl být toliko
předán do Polské republiky na základě nařízení Dublin II [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; III.B.].
III.A.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované pro nedostatek důvodů
[12] Stěžovatel namítá, že ta část výroku rozhodnutí žalované, jíž byla stanovena doba trvání
zajištění, není odůvodněna.
[13] Nejvyšší správní soud předesílá, že dle platné právní úpravy je nejdůležitější částí
rozhodnutí o zajištění cizince ta část výroku, jíž se vyslovuje samotné zajištění (tj. omezení osobní
svobody). Obligatorní součástí výroku, která má povahu vedlejšího ustanovení, je určení doby
trvání zajištění (§124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Z judikatury Evropského soudu
pro lidská práva plyne, že délka zajištění nesmí přesáhnout dobu přiměřenou vzhledem
ke sledovanému cíli (rozhodnutí velkého senátu ESLP ze dne 29. 1. 2008 ve věci Saadi proti Velké
Británii, stížnost č. 13229/03, bod 79, přístupný na http://echr.coe.int). Jedná se o jedno
z kritérií, jímž se posuzuje soulad zbavení osobní svobody s čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod.
[14] Řádně odůvodněny musí být všechny části výroku správního rozhodnutí, tj. i jeho vedlejší
ustanovení. Tím spíše tehdy, jestliže stanovení doby trvání zajištění je ovládáno správním
uvážením, při jehož výkonu se bere v úvahu zejména předpokládaná složitost přípravy výkonu
správního vyhoštění (§124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců), ale rovněž další meze vlastní
pro výkon veřejné moci v právním státě, jako je zákaz libovůle, zákaz diskriminace, příkaz
zachovávat lidskou důstojnost, respekt principu proporcionality a rovnosti atd. (srov. usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publ. pod č. 906/2006 Sb.
NSS; všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz). Výkon správního
uvážení musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní
orgán správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze (viz rozsudek NSS ze dne
22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 – 92, publ. pod č. 430/2005 Sb. NSS, srov. též rozsudek
NSS ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79).
[15] Ačkoliv §168 zákona o pobytu cizinců stanoví, že na řízení dle §124 téhož zákona
se nevztahují ustanovení správního řádu o správním řízení, zdejší soud dovodil, že tato výluka
se netýká úpravy formálních náležitostí správního rozhodnutí upravených v §67 až §70
správního řádu (rozsudek ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 – 74, publ. pod č. 2129/2010 Sb.
NSS). V odůvodnění rozhodnutí tak musí být především uvedeno, z jakých skutkových zjištění
správní orgán vycházel, jinými slovy v jakých skutečnostech má vedlejší ustanovení výroku oporu
(§68 odst. 3 správního řádu). Správní rozhodnutí, které neobsahuje žádnou skutkovou a právní
úvahu, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (rozsudek ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 6 Ads 87/2006 – 36, publ. pod č. 1389/2007 Sb. NSS). Takovéto odůvodnění totiž nemůže
plnit svoji základní funkci, jíž je sdělit účastníkům řízení, na základě jakých konkrétních
skutkových a právních důvodů bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku. Výrok
rozhodnutí, jehož konkrétní znění je výsledkem užití správního uvážení, se při faktické absenci
jakékoliv úvahy o tom, proč má být přistoupeno k jedné z několika v úvahu připadajících variant,
bude výsledkem buď rozhodování automatického anebo rozhodování svévolného. Automatismus
příslušná právní norma nezakládá, svévole je pak naprosto nepřípustná (viz rozsudek
č. j. 2 As 19/2004 – 92, cit. v bodě [14] shora). Takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů (rozsudek ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 As 105/2010 – 73, ve věci Občané
brněnské aglomerace proti dálničním průtahům svým městem, bod 31).
[16] Základním předpokladem poskytnutí efektivní soudní ochrany právům účastníků
řízení je právě existence řádného odůvodnění všech částí výroku správního rozhodnutí. Pouze
za těchto podmínek mohou účastníci řízení formulovat své výhrady (tzv. žalobní body) proti
správnímu rozhodnutí. Neobsahuje-li odůvodnění rozhodnutí uvedené náležitosti,
je tím účastníkům řízení znemožněno, aby formulovali konkrétní meritorní žalobní námitky.
V takovém případě jim je soudní ochrana poskytnuta nikoliv pro nezákonnost rozhodnutí, pokud
jde o věcné řešení předmětu správního řízení, ale pro jeho nepřezkoumatelnost.
[17] Poté, co Nejvyšší správní soud vyložil význam řádného odůvodnění všech částí výroku
správního rozhodnutí, přistoupil ke zkoumání, zda část výroku o stanovení doby trvání zajištění
odpovídá požadavkům na řádné odůvodnění. Žalovaná na úvod odůvodnění svého rozhodnutí
shrnula skutková zjištění učiněná v této věci a posléze je vyhodnotila z toho pohledu,
zda odůvodňují zajištění stěžovatele dle §124 odst. 1 písm. b) a c) zákona o pobytu cizinců.
Pokud jde o odůvodnění vedlejšího ustanovení výroku (doby trvání zajištění), k tomu žalovaná
uvedla pouze toto: „Tímto rozhodnutím byla cizinci stanovena doba zajištění na 90 dnů, a to s přihlédnutím
k předpokládané složitosti přípravy výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění, tak, aby bylo uskutečnitelné
vyhoštění v době trvání zajištění.“
[18] Nejvyšší správní soud má takovéto odůvodnění doby trvání zásahu, který spočívá
ve zbavení osobní svobody, za zcela nedostatečné. Městský soud má samozřejmě pravdu,
že odůvodnění rozhodnutí obsahuje v úvodní části některé skutečnosti, které by mohly
být relevantní pro stanovení doby trvání zajištění. Nelze s ním však souhlasit v tom,
že z uvedeného důvodu je možné považovat odůvodnění vedlejšího ustanovení výroku
rozhodnutí žalované za dostatečné. K tomu nutno poznamenat, že je třeba důsledně odlišovat
důvody hlavního výroku rozhodnutí o zajištění, které se týkají zajištění samotného a které jsou
v rovině právní upraveny v §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a důvody vedlejšího
ustanovení výroku, jímž se stanoví doba trvání zajištění a které jsou v rovině právní upraveny
v §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[19] Žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí popisuje zjištěný skutkový stav, jímž poměřuje
naplnění důvodů pro zajištění stěžovatele dle §124 odst. 1 písm. b) a c) zákona o pobytu cizinců.
Odůvodnění:
části výroku rozhodnutí, jíž se vymezuje doba trvání zajištění, se skládá toliko
z parafráze textu §124 odst. 3 věty první zákona o pobytu cizinců, která není žádným způsobem
provázána na předcházející část odůvodnění obsahující závěry ohledně skutkových zjištění.
Obecně platí, že z hlediska strukturace textu se může odůvodnění konkrétní části výroku
nacházet na různých místech písemného vyhotovení rozhodnutí (v části označené odůvodnění).
Je proto možné, aby např. průběh dokazování a učiněná skutková zjištění byly popsány v úvodní
části odůvodnění a samotné důvody vedlejšího ustanovení výroku až v jeho závěru. Vždy je však
třeba, aby byla z textu vyplývala srozumitelná vazba mezi skutkovými zjištěními správního orgánu
a důvody, o něž se opírá výrok rozhodnutí. Neznamená to, že je snad třeba v textu neustále
opakovat učiněná skutková zjištění. Vazbu mezi nimi a důvody výroku je možné učinit např.
dostatečně srozumitelným odkazem.
[20] Nejvyšší správní soud kvituje snahu městského soudu o rychlé meritorní posouzení
případu stěžovatele, a to bez zatěžujícího formalismu. Nelze ovšem připustit, aby bylo
aprobováno správní rozhodnutí, které je v části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Takový postup, byť směřuje k urychlení věcného vyřízení celého sporu, nevede k ničemu jinému,
než že městský soud doplňuje (zde zcela) důvody správního rozhodnutí. Smyslem soudního
přezkumu založeného na kasačním principu je poměřit skutkové a právní výtky obsažené
v žalobě s obsahem správního rozhodnutí a správního spisu a posoudit, zda správní rozhodnutí
obstojí. Jeho smyslem ovšem není doplňovat důvody správního rozhodnutí. Jinak by tomu
mohlo být pouze v systému soudní kontroly s apelačními prvky, což však není tento případ.
Doplnění důvodů správního rozhodnutí krajským soudem jde při současné konstrukci systému
správního soudnictví na vrub žalobce a jeho práva na spravedlivý proces. Žalobce totiž jen stěží
může proti správnímu rozhodnutí, které je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, vznést
relevantní věcné žalobní body napadající zákonnost správního rozhodnutí.
Z nepřezkoumatelného rozhodnutí totiž nemůže seznat důvody, na nichž rozhodnutí stojí.
[21] Pokud důvody správního rozhodnutí jasně identifikuje až krajský soud ve svém rozsudku
(jako v nyní posuzované věci) namísto toho, aby správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost
zrušil, pak se jedná o rozhodnutí překvapivé (k zákazu překvapivých rozhodnutí srov. např. nález
sp. zn. I. ÚS 1783/10, ze dne 16. 11. 2010, bod 12, přístupný na http://nalus.usoud.cz).
Ustanovení §104 odst. 4 a §109 odst. 4 s. ř. s., které zavádí koncentraci v rámci systému soudní
kontroly, odnímají žalobci právo domoci se přezkumu závěrů krajského soudu v řízení o kasační
stížnosti (názorně viz body [9] a [10] shora).
[22] Správní orgán musí v odůvodnění vedlejšího ustanovení výroku rozhodnutí o zajištění,
jímž se stanoví doba jeho trvání, uvést, jaké všechny úkony bude pravděpodobně nezbytné
provést k přípravě realizace správního vyhoštění konkrétní osoby. Dále lze nepochybně
požadovat, aby správní orgán kvalifikovaně na základě svých zkušeností upřesnil v odůvodnění
rozhodnutí svůj odhad, jak dlouho zabere provedení každého ze specifikovaných úkonů (např.
obvyklá doba komunikace se zastupitelským úřadem země původu cizince, doba potřebná
pro poskytnutí právní pomoci ze strany země původu). Správní orgán musí posuzovat uvedené
otázky přísně individuálně, nikoliv paušálním odhadem. Pouze v případě, kdy jsou shora uvedené
úvahy obsaženy ve správním rozhodnutí a dle své povahy mají oporu ve správním spisu, mohou
se soudy ve správním soudnictví ujmout své přezkumné činnosti a posoudit, zda správní orgán
nepřekročil meze správního uvážení či ho nezneužil (§78 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[23] Rozhodnutí žalované je v části týkající se vedlejšího ustanovení výroku, jímž se stanoví
doba trvání zajištění, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K uvedenému právnímu názoru
dospěl zdejší soud i při vědomí, že správní orgán zpravidla rozhoduje o zajištění cizince v časové
tísni. Časová tíseň sice může odůvodnit do jisté míry sníženou kvalitu argumentace správního
orgánu, nicméně nelze jí ospravedlnit absenci jakýchkoliv úvah stran některé části výroku
rozhodnutí. Prezentovaný právní názor není výsledkem přepjatého formalismu, nýbrž výrazem
soudní ochrany práv stěžovatele, jemuž bylo v důsledku zmíněné vady rozhodnutí žalované
znemožněno seznámit se s důvody příslušné části výroku a směřovat vůči ní konkrétní žalobní
body.
[24] Námitka je důvodná.
III.B.
Posouzení právní otázky naplnění účelu zajištění
[25] Ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal rozhodnutí žalované částečně za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, nebrání tato skutečnost posouzení další kasační námitky, neboť
se vztahuje k jinému okruhu otázek (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, ve věci SÜD, s. r. o., publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
[26] Stěžovatel dále poukazuje na to, že rozhodnutí žalované neobsahuje žádnou úvahu
ohledně možnosti naplnění účelu zajištění, kterým je vyhoštění stěžovatele. Formulace kasační
námitky nabízí dvě různé interpretace.
[27] Míní-li snad stěžovatel svoji kasační námitku tak, že rozhodnutí o zajištění dle §124
zákona o pobytu cizinců musí vždy obsahovat úvahu o tom, zda bude možné realizovat
vyhoštění, jedná se o námitku nepřípustnou. Stěžovatel by ji totiž poprvé uplatnil až v řízení
o kasační stížnosti, ačkoliv tak mohl učinit již před městským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[28] Nejvyšší správní soud z důvodu zajištění co nejširšího soudního přezkumu vzal za svůj
druhý z možných výkladů kasační námitky, který nadto koresponduje s obsahem jednoho
z žalobních bodů. Dle tohoto výkladu zpochybňuje stěžovatel zákonnost rozhodnutí o zajištění
dle §124 zákona o pobytu cizinců z toho důvodu, že v jeho případě nelze realizovat vyhoštění
do země původu, neboť je možné jej toliko přemístit do Polské republiky dle tzv. dublinského
nařízení. V úvahu tedy přichází pouze zajištění dle §129 zákona o pobytu cizinců.
[29] V této souvislosti je třeba předeslat, že zákon o pobytu cizinců upravuje tři různé případy
zajištění, zajištění za účelem vyhoštění (§124), zajištění za účelem vycestování (§124b) a zajištění
za účelem jeho předání nebo průvozu (§129).
[30] Zajištění dle §129 zákona o pobytu cizinců je postupem speciálním, který se aplikuje
na cizince, na něž se vztahuje některá z tzv. readmisních dohod či přímo použitelný právní
předpis Evropské unie. Splnění podmínek pro zadržení cizince dle §129 zákona o pobytu cizinců
proto vylučuje možnost zadržet cizince dle §124 téhož zákona. Správní orgán si nemůže vybírat,
který z uvedených postupu zvolí (rozsudek čj. 9 As 5/2010 – 74, cit. v bodě [15] shora). Je-li
někdo zajištěn za účelem předání podle mezinárodní smlouvy či přímo použitelného právního
předpisu Evropské unie, musí být zřejmé, že k předání podle této smlouvy či právního předpisu
vůbec může dojít. Z tohoto hlediska je tedy třeba podmínky smlouvy či právního předpisu
zkoumat již při rozhodování o zajištění a jejich splnění musí být z rozhodnutí zřejmé (viz
rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, č. j. 2 As 80/2009 – 66, publ. pod č. 2078/2010 Sb. NSS).
[31] Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu lze v zásadě cizince zajistit
dle §124 zákona o pobytu cizinců jen tehdy, je-li výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně
možný (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 – 61, publ. pod č. 1850/2009
Sb. NSS, resp. též rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2011, č. j. 1 As 1/2011 – 80, body 49 - 53). Z toho
však nelze dovozovat, jak de facto činí stěžovatel, že je nutné postavit najisto, že vyhoštění cizince
zajišťovaného podle uvedeného ustanovení bude skutečně možné. Postačí posouzení potenciality
vyhoštění. Ostatně rozhodnutí o zajištění cizince je rozhodnutím přijímaným správním orgánem
v časové tísni, striktní lhůty jsou od 1. 1. 2011 stanoveny také pro soudní přezkum takového
rozhodnutí. Je tedy zřejmé, že ani správní orgán, ani soud nemají v těchto řízeních prostor
k podrobnějšímu posouzení dané otázky (rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 1 As 72/2011 - 75).
[32] Zajištění je dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva opodstatněné pouze tehdy,
jestliže reálně směřuje k vyhoštění cizince. Vyhoštění musí být realizovatelné v rozumné době
od zajištění (rozhodnutí velkého senátu ESLP ze dne 19. 2. 2009 ve věci A. a další proti Velké
Británii, stížnost č. 3455/05, body 166 a 167, dále rozhodnutí ze dne 8. 1. 2010 ve věci Mikolenko
proti Estonsku, stížnost č. 10664/05, body 63 – 65, rozhodnutí ze dne 27. 7. 2010 ve věci Louled
Massoud proti Maltě, stížnost č. 24340/08, body 66 a 67; rozhodnutí jsou přístupná
na http://echr.coe.int). Jakmile tedy vyjde najevo, že vyhoštění cizince nebude možné v rozumné
době provést, je třeba jej ze zajištění propustit.
[33] Nejvyšší správní soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí o zajištění, vychází přitom
ze skutkového a právního stavu, který zde byl ke dni vydání rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.).
Nezabývá se existencí podmínek pro další trvání zajištění, ve světle nových skutečností, které
nastaly po vydání rozhodnutí, k čemuž jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení (§200o
a násl. o. s. ř.).
[34] V nyní posuzované věci bylo nejprve zahájeno řízení o správním vyhoštění, a to dne
10. 4. 2011. Z evidence CIS – azyl bylo zjištěno, že v roce 2004 podal stěžovatel na území České
republiky žádost o udělení azylu. Řízení o ní bylo téhož roku zastaveno dle §25 odst. 1 písm. b)
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, tedy z důvodu, že k řízení je příslušný jiný stát. V rámci
vyjádření k zahájení správního řízení o vyhoštění stěžovatel uvedl, že v minulosti požádal
o udělení azylu v České republice a poté v Polsku, nikde však azyl nedostal. Dále stěžovatel uvedl,
že v roce 2006 překročil ilegálně česko-polskou hranici a od té doby pobývá na území České
republiky. Následně byl stěžovatel zajištěn na základě rozhodnutí ze dne 10. 4. 2011, které je nyní
předmětem soudního přezkumu. Dne 12. 4. 2011 bylo žalované sděleno, že stěžovatel učinil
v zařízení pro zajištění cizinců prohlášení o mezinárodní ochraně. Dne 14. 4. 2011 vydala
žalovaná rozhodnutí o uložení správního vyhoštění. Dne 18. 4. 2011 bylo žalované doručeno
faxem oznámení Ministerstva vnitra datované dne 25. 3. 2011 o tom, že v dané věci byla podána
žádost o přijetí stěžovatele zpět do Polské republiky a probíhá tzv. dublinské řízení.
[35] Z obsahu správního spisu tedy plyne, že v době rozhodování o zajištění stěžovatele měla
žalovaná informaci pouze o tom, že v minulosti stěžovatel neúspěšně žádal o azyl, a to jak
v České republice, tak v Polsku. Novou žádost o mezinárodní ochranu podal až dva dny po
vydání rozhodnutí o zajištění. Žalovaná tak neměla žádné indicie svědčící ve prospěch závěru,
že na území České republiky či Polské republiky probíhá řízení ve věci mezinárodní ochrany.
Tato skutečnost nevyplynula ani z vyjádření samotného stěžovatele, které bylo učiněno před
vydáním rozhodnutí o zajištění.
[36] Stěžovatelovo tvrzení, že úmysl požádat o mezinárodní ochranu učinil již před zajišťující
policií, je nepřípustné dle §109 odst. 4 s. ř. s., neboť stěžovatel uvedl tuto skutečnost poprvé
až v kasační stížnosti, ačkoliv tak mohl učinit již v řízení před městským soudem. Přesto lze jako
obiter dictum poznamenat, že zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, v §3a taxativně stanoví, v jakých
místech je cizinec oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně. Prohlášení lze učinit
na oblastním ředitelství služby cizinecké policie (tj. u žalované) pouze za podmínky, že se cizinec
dostaví dobrovolně. I kdyby tedy stěžovatel skutečně učinil prohlášení o mezinárodní ochraně
u žalované ještě před vydáním rozhodnutí o zajištění, nejednalo by se o prohlášení ve smyslu
§3 zákona o azylu, neboť se stěžovatel nedostavil k žalované dobrovolně.
[37] Z čl. 1 nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria
a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním
příslušníkem třetí země v některém z členských států (označované jako nařízení Dublin II,
zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 19 Svazek 06 S. 109 - 118), plyne, že se vztahuje
na případy posuzování žádosti o azyl. S ohledem na skutkový stav, který zde byl v době vydání
rozhodnutí o zajištění, neexistoval sebemenší reálný důvod zvažovat aplikovatelnost nařízení
Dublin II. Nebylo tedy vůbec zřejmé, že může dojít k předání stěžovatele na základě tohoto
nařízení do Polské republiky. Z toho důvodu nebylo lze zajistit stěžovatele podle speciálního
ustanovení §129 zákona o pobytu cizinců.
[38] Informaci o zahájení řízení dle nařízení Dublin II obdržela žalovaná až 8 dní po vydání
rozhodnutí o zajištění. Je třeba zopakovat, že správní orgán rozhoduje o zajištění cizince v časové
tísni, a to především na základě informací z evidencí Policie ČR, Ministerstva vnitra, vyjádření
cizince a rozličných listin, které má k dispozici. V daném případě nebyly v těchto podkladech
pro vydání rozhodnutí žádné informace, z nichž by měla žalovaná poznat, že lze uvažovat
o předání stěžovatele do Polska na základě nařízení Dublin II. Nejvyšší správní soud pochybuje
o tom, že by se v komunikaci mezi žalovanou a Ministerstvem vnitra projevila dysfunkce, která
by zapříčinila opožděné dodání informace o zahájení řízení dle nařízení Dublin II. Oznámení
Ministerstva vnitra o zahájení tohoto řízení je sice datováno dnem 25. 3. 2011, o správnosti
datace lze však pochybovat, spíše se jedná o běžnou chybu v psaní. Stěžovatel žil na našem území
nelegálně bez obtíží až do 9. 4. 2011 (18:30 hod.), kdy jej kontrolovala hlídka Policie ČR. Pravá
totožnost stěžovatele byla zjištěna téhož dne až kolem 23:13 hod., jak plyne z lustrace
CIS založené ve správním spisu. Je tedy krajně nepravděpodobné, že by Ministerstvo vnitra
iniciovalo tzv. dublinské řízení před 10. 4. 2011, resp. před 12. 4. 2011, kdy stěžovatel učinil
prohlášení o mezinárodní ochraně, neboť vůbec nevědělo o tom, že se stěžovatel zdržuje
na území České republiky. V době vydání rozhodnutí o zajištění nadto rozhodně nebylo známo
stanovisko polské strany k žádosti Ministerstva vnitra o převzetí stěžovatele, na němž
je uskutečnění předání závislé (viz čl. 18 – 20 nařízení Dublin II).
[39] Žalovaná tedy postupovala správně, jestliže na základě učiněných skutkových zjištění
aplikovala §124 zákona o pobytu cizinců. Ve svém rozhodnutí řádně odůvodnila, proč považuje
podmínky pro zajištění stěžovatele za účelem jeho vyhoštění za splněné. Z vyjádření stěžovatele
ani shromážděných podkladů pro vydání rozhodnutí nevyplynuly žádné skutečnosti, které
by svědčily ve prospěch závěru, že účel zajištění (tj. vyhoštění stěžovatele) nebude možné naplnit.
I kdyby se následně po vydání rozhodnutí o zajištění objevily některé nové skutečnosti, které
by zpochybňovaly možnost provést vyhoštění stěžovatele, neměly by tyto skutečnosti vliv
na zákonnost dříve vydaného rozhodnutí.
[40] Posledně uvedené však neznamená, že by stěžovatel byl zbaven soudní ochrany v případě,
že po vydání rozhodnutí o zajištění nastanou, či vyjdou najevo nové skutečnosti. Z §127 odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců plyne, že cizinec musí být propuštěn na svobodu, jestliže
pominuly důvody pro zajištění. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES,
ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetí zemí (Úř. věst. L 348, 24. 12. 2008, s. 98 —
107), v čl. 15 odst. 4, který byl implementován právě §127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců, obsahuje výstižnější formulaci než český zákon. Stanoví, že „[u]káže-li se, že reálný
předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky
uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna.“ Stěžovatel
se tohoto svého práva mohl domáhat u civilního soudu v řízení dle §200o a násl. o. s. ř. Pokud
by snad žalovaná prodlužovala dobu trvání zajištění dle §124 odst. 3 věty třetí zákona o pobytu
cizinců, mohl by stěžovatel napadnout rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění další
žalobou. V řízení o této žalobě by správní soudy poměřovaly přezkoumávané rozhodnutí
aktuálně zjištěným skutkovým stavem, tj. zabývaly by se všemi skutečnostmi, které nastaly
do vydání rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění.
[41] Kasační námitka je nedůvodná.
IV.
Závěr a náklady řízení
[42] Nejvyšší správní soud neprovedl důkaz rodnými listy synů stěžovatele předloženými
v řízení o kasační stížnosti, neboť tyto listinné důkazní prostředky nemají dle soudu sebemenší
vztah k přípustně uplatněným kasačním námitkám. Sám stěžovatel neosvětlil, jaké skutečnosti
relevantní pro posouzení kasačních námitek jimi hodlá prokázat.
[43] Z důvodu uvedeného shora v části III.A. dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto zrušil dle §110 odst. 1 věty první před středníkem s. ř. s.
napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[44] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. října 2011
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu