ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.139.2012:40
sp. zn. 1 As 139/2012 – 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ing. V. H.,
zastoupen Mgr. Janem Petrášem, advokátem se sídlem Na Květnici 7, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové,
za účasti osob zúčastněných na řízení: I) P. V., II) J. H., III) F. K., IV) VČP Net, s. r. o.,
se sídlem Pražská třída 485, Hradec Králové, zastoupena Mgr. Kamilem Stypou, advokátem se
sídlem Rubešova 8, Praha 2, V) město Náchod, se sídlem Masarykovo náměstí 40, Náchod, o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 5. 2011, čj. 21487/UP/2009/Kd, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 9. 7. 2012,
čj. 30 A 39/2011 – 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Pan P. V. [dále jen „žadatel“ nebo „osoba zúčastněná na řízení ad I)“] požádal o vydání
územního rozhodnutí na přístavbu domu č. p. 165 na ulici R. v N. Městský úřad Náchod (dále jen
„správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne 4. 8. 2009, čj. 6025/2005/VÝST/P,
839/2006/VÝST/9, povolil umístění přístavby. Proti tomuto rozhodnutí podali odvolání
manželé H., tedy žalobce a osoba zúčastněná na řízení ad II), kteří jsou vlastníky sousední stavby
plnící částečně funkci bytovou a částečně funkci občanské vybavenosti. Žalovaný shora
označeným rozhodnutím zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného u krajského soudu. Soud žalobu zamítl jako
nedůvodnou, neboť se plně ztotožnil se zjištěními a právními závěry, které učinil žalovaný.
Nejprve poukázal na to, že žalobce se může v řízení dle §65 a násl. s. ř. s. domáhat pouze
ochrany svých práv, nikoliv také práv jiných osob nebo veřejného zájmu. Právě vzhledem k tomu
by se soud vůbec nemusel zabývat námitkami poukazujícími na nedodržení technické normy
ČSN 736005 o prostorovém uspořádání sítí technického vybavení, předepsaného počtu
parkovacích míst, na umístění zařízení staveniště ani tvrzením o zásahu do zeleně. Přesto se soud
vyjádřil k těmto námitkám. Podotkl, že navržené technické sítě se práv žalobce nikterak
nedotýkají, neboť nejsou umístěny na jeho pozemku p. č. 71/1, ani na něj nezasahují svými
ochrannými pásmy. Územní rozhodnutí není dokumentem, na jehož základě by mohlo
být přistoupeno k faktické realizaci stavby. Jde o závazný podklad pro zpracování projektové
dokumentace stavby. Možnost provedení stavby v souladu s příslušnými předpisy, včetně
technických norem, se teprve ověří ve stavebním řízení.
[3] Rovněž pokud jde o žalobní bod namítající nedodržení právními předpisy požadovaného
počtu parkovacích míst, má soud za to, že se žalobce situoval do role veřejného žalobce.
Nedomnívá se, že by nedodržením požadavku na vymezení určitého počtu parkovacích míst
mohl být žalobce přímo dotčen na svém vlastnickém právu. Soud poukázal na to, že žadatel
má smluvně podchyceno zřízení parkovacích stání na pozemcích ve vlastnictví třetích osob.
To je samo o sobě s ohledem na vyhlášku č. 137/2008 Sb. (správně vyhláška č. 137/1998 Sb. – pozn.
NSS) dostačující. Vedení řízení o výjimce z obecně technických požadavků na výstavbu bylo
nadbytečné (rozhodnutí o výjimce bylo lze samostatně napadnout žalobou, což však žalobce
neučinil, není tak možné odstraňovat jeho případné nedostatky v řízení o žalobě proti jinému
rozhodnutí). K námitce, že se na smluvně zajištěných pozemcích třetích osob dosud žádná
parkovací místa nenachází, soud uvedl, že územním rozhodnutím se pouze vymezuje prostor
pro zamýšlený záměr. Rozhodnutí směřuje do budoucna a vše, co s ním souvisí, se realizuje
až poté. Ostatně parkování na neveřejné ploše je možné i na trávě.
[4] Soud dále uvedl, že v situaci, kdy studie oslunění zpracovaná na přístavbu prokázala,
že požadované hodnoty proslunění budou dodrženy i po realizaci přístavby, není třeba předkládat
novou studii, jestliže došlo k přepracování návrhu přístavby tak, že výše střechy byla podstatně
snížena. Není věcí územního rozhodnutí, aby určovalo, jakými vozidly bude možné stavbu
zásobovat. Stejně tak otázka odvodu dešťové vody bude řešena až v navazujících řízeních,
přičemž bude třeba dodržet podmínku uloženou územním rozhodnutím, že dešťová kanalizace
musí být napojena na novou kanalizační přípojku.
[5] V neposlední řadě soud poukázal na to, že stavba ve vlastnictví žalobce je nebytovým
domem, v němž není prioritní funkcí funkce bydlení. Stavba se navíc nachází v centru města
Náchod. Nelze tedy očekávat zajištění pohody bydlení ve stejné míře jako v okrajových částech
města či při umístění bytových staveb v tzv. zeleni. Soud připomenul, že sám žalobce při umístění
stavby na svůj pozemek příliš nedbal práv sousedů. Při vědomí zásady proporcionality nelze
učinit závěr, že by byl žalobce nepřiměřeným způsobem dotčen na svých právech či rušen
v pohodě bydlení.
II.
Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační
stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatel předně trvá na tom,
že územní rozhodnutí, které je hned v několika bodech v rozporu s technickou normou
ČSN 736005, tj. s tzv. prostorovou normou, zasahuje do jeho práv, byť pozemek v jeho
vlastnictví není zasažen vedením technických sítí ani jejich ochrannými pásmy. Např. u nové
teplovodní přípojky nebude dodržena vzdálenost při křížení s plynovodem a souběh
se stávajícími kabely. Požadavky prostorové normy nejsou dodrženy ani u nové přeložky NTL
plynovodu. Zařízení staveniště (skládka VHS) je situováno do místa, kam nezajede žádné vozidlo
bez zásahu do pozemku p. č. 46/1, což je však územním rozhodnutím zakázáno. Rozhodnutí
tak je v praxi neproveditelné. Souhlas vlastníků dotčených pozemků nemůže zhojit nesoulad
územního rozhodnutí s technickou normou, ani jeho vnitřní rozpornost. Takové rozhodnutí
nemůže sloužit jako podklad pro stavební řízení.
[7] Krajský soud se dle stěžovatele nezabýval občanskoprávními námitkami, tedy tím,
že povolená přístavba zastíněním omezí stěžovatelovo vlastnické právo k budově č. p. 51,
a to nad míru přiměřenou poměrům. Dále dojde ke zhoršení pohody bydlení. Povolená přístavba
se nachází pouhých 5 metrů od objektu stěžovatele, dochází k přílišnému zahuštění výstavby
a přitom nejde o zástavbu proluky. Nesprávně se měl soud vypořádat i s vzájemnými odstupy
mezi stavbou stěžovatele a stavbou osoby zúčastněné na řízení ad I). Na řešení této otázky totiž
dopadá §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., ve znění vyhlášky č. 269/2009 Sb., dle něhož
se rozestupy nebytových staveb určují obdobně jako v případě staveb bytových.
[8] Zcela jednoznačně nebyla vyřešena právní otázka, zda při posuzování potřebného počtu
parkovacích míst a případného udělení výjimky je třeba vycházet z vyhlášky č. 137/1998 Sb.,
nebo vyhlášky č. 501/2006 Sb. Soud sice konstatoval, že předchozí řízení trpělo vadami, avšak
neodstranil je. Nevypořádal se ani s námitkou neplatnosti dohod o možnosti parkování
uzavřených osobou zúčastněnou na řízení ad I) s manžely Š., B. a paní Šu. Dohody jsou neplatné
z důvodu nemožnosti jejich plnění. Na předmětných pozemcích neexistuje žádné zkolaudované
parkoviště ani nebylo vydáno stavební povolení pro jeho výstavbu. V rámci řízení o povolení
přístavby bylo třeba řešit i parkovací místa pro stávající byty v domě. Stěžovatel dále poukazuje
na neurčitě formulovaný výrok územního rozhodnutí, neboť v něm není vysvětleno, co se
rozumí autem typu „pick-up“. V neposlední řadě pak zdůrazňuje, že do povoleného objektu
zasahují koruny stromů. V důsledku toho nebude moci být postaveno lešení pro fasádu, aniž by
došlo k zásahu do koruny stromů.
[9] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 3. 10. 2012 plně odkázal na odůvodnění svého
rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě. S rozsudkem krajského soudu se ztotožňuje.
[11] Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval komplexní námitkou týkající se oprávnění
stěžovatele osobovat si námitky třetích osob, zahrnující několik dílčích věcných námitek [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., III.A.]. Poté se zabýval tím, zda se krajský soud dostatečně vypořádal
s občanskoprávními námitkami stěžovatele [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., III.B.], a námitkou
aplikace nesprávné normy – vyhlášky o obecných technických požadavcích na výstavbu [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., III.C.]. Na závěr se zabýval námitkou neurčitosti výroku rozhodnutí
správního orgánu I. stupně [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., III.D.].
III.A.
Oprávnění stěžovatele osobovat si námitky třetích osob
[14] Stěžovatel předně namítá, že stavba, jejíž umístění do území bylo napadeným správním
rozhodnutím povoleno, je projektována v rozporu s tzv. prostorovou normou (ČSN 736005).
[15] Posouzení této otázky má dvě úrovně. Tou první je, zda dodržení technické normy ČSN
736005 ve vztahu k umístění sítí technické infrastruktury by mělo být předmětem zkoumání
již v územním řízení. Druhou otázkou je, zda případné pochybení může být namítáno účastníkem
územního řízení, jehož nemovitosti nevchází do styku s projektovanými sítěmi technické
infrastruktury.
[16] Účelem územního řízení je ověřit soulad záměru s územněplánovací dokumentací, event.
na podkladě jiných dokumentů zjistit, zda záměr odpovídá úkolům a cílům územního plánování.
Dále se v tomto řízení zjišťuje, zda parametry záměrů nejsou v rozporu s veřejnými zájmy, jejichž
ochrana je zajišťována především prostřednictvím dotčených orgánů a koordinována stavebním
úřadem, či s věcnými právy třetích osob, jimž z toho důvodu náleží postavení účastníka
územního řízení. Územní řízení slouží k vypořádání principiálních střetů v území, jejichž
reprezentanty jsou jednotlivé osoby a orgány zapojené do projednávání žádosti o umístění stavby.
Technické řešení dílčích problémů (typicky vedení technické infrastruktury) se však posuzuje
až ve fázi stavebního řízení, byť je nepochybné, že schematicky musí být tyto prvky již součástí
základního náčrtu záměru, jenž je podkladem pro územní řízení. Dle vyhlášky č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, musí být k návrhu na vydání
rozhodnutí o umístění stavby přiloženy podklady, ze kterých je dostatečně zřejmé zejména
napojení stavby na stávající sítě technického vybavení území a dále dotčená ochranná pásma [§3
odst. 4 písm. f) a g)]. K návrhu na vydání stavebního povolení se předkládá projektová
dokumentace, z jejíž souhrnné zprávy musí být dostatečně zřejmé řešení napojení stavby
na stávající sítě technického vybavení, údaje o nadzemních a podzemních stavbách (včetně sítí
technického vybavení) na stavebním pozemku a sousedních pozemcích a o stávajících
ochranných pásmech [§18 odst. 1 písm. a) bod 3. a 4.]. Součástí projektové dokumentace musí
být i zastavovací plán s vyznačením podzemních sítí technického vybavení a návrh přípojek
na inženýrské sítě [§18 odst. 1 písm. b)].
[17] Z vyhlášky č. 132/1998 Sb. tedy plyne, že byť je vedení technické infrastruktury
v základních rysech již součástí dokumentace předkládané v územním řízení, v detailu
je zachyceno právě až v projektové dokumentaci pro stavební řízení. Teprve při takto detailním
zobrazení stávajících vedení a projektovaného vedení je možné posoudit, zda při styku vedení
jsou splněny podmínky ČSN normy. Soud se tedy ztotožňuje s žalovaným, že řešení tohoto
specifického problému náleží svým předmětem až do fáze stavebního řízení.
[18] Účastenství v územním řízení je vybudováno na principu, že každý účastník
v něm smí uplatňovat toliko ty námitky, jimiž mají být ochráněna jeho vlastní práva.
Je tak vyloučeno, aby se účastník řízení domáhat ochrany práv osob jiných, jejichž zcela
samostatná práva přísluší hájit pouze jim a je jejich věcí, zda tak učiní do důsledků či nikoliv
(viz rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, čj. 2 As 10/2007 – 83). Totéž platí i pro aktivní žalobní
legitimaci a námitky uplatněné v soudním řízení správním. Žalobce není oprávněn osobovat
si výtky, které se dotýkají práv jiných osob. I kdyby tedy byla výtka uplatněná žalobcem důvodná,
nicméně neznamenala by porušení jeho hmotného práva (právní sféry), nejednalo by se o důvod
pro zrušení napadeného správního rozhodnutí. Ve vztahu k takové námitce totiž není žalobce
aktivně věcně legitimován, což má vždy za následek zamítnutí žaloby (srov. rozsudek NSS ze dne
16. 12. 2010, čj. 1 As 61/2010 – 98).
[19] Stěžovatel s odkazem na rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008 – 48, tvrdí,
že je vedením inženýrských sítí na pozemku žadatele přímo dotčen na svých právech. K tomu
soud uvádí, že v cit. rozsudku se zabýval podmínkami účastenství vlastníků „sousedních“
nemovitostí v územním řízení (v tomto ohledu jsou vlivy dopravy související s provozem
distribučního centra na okolí nesrovnatelné s vlivy umístění přípojek technické infrastruktury).
V nyní posuzované věci ovšem nebylo o postavení stěžovatele coby účastníka územního řízení
pochyb. K tomu soud považuje za nutné poznamenat, že zatímco účastenství v řízení
je postaveno pouze na možnosti dotčení hmotných práv osoby, která se do řízení hlásí jako
účastník, důvodnost uplatněných námitek (a tedy jejich kladné vyřízení) je přísně svázáno
s prokazatelně zjištěným zásahem do práv účastníka (podrobně viz rozsudek NSS ze dne
17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008 – 68, bod 12, č. 1787/2009 Sb. NSS). Tzv. prostorová norma
(ČSN 736005) slouží ochraně sítí technické infrastruktury a námitky popírající soulad
navrhovaného řešení sítí s prostorovou normou si mohou osobovat pouze vlastníci dotčených
sítí. Stěžovatel není osobou, jejíž práva by byla případným nedodržením prostorové normy
porušena. Ostatně stěžovatel v kasační stížnosti nikterak neupřesnil, jakým způsobem (jakým
řízením osudu) by mohl být na svých právech zkrácen nedodržením tzv. prostorové normy.
[20] Respektování tzv. prostorové normy musí vynutit stavební úřad, a to právě v zájmu
zajištění bezpečnosti (prevence před haváriemi – na toto nebezpečí stěžovatel poukazoval
v žalobě), který je zájmem veřejným. Soud tímto rozhodnutím nijak nepředjímá, zda záměr
předložený žadatelem je možné realizovat při dodržení normy ČSN 736005. Touto otázkou
se musí stavební úřad zabývat v řízení o povolení stavby. Ostatně projektová dokumentace, která
blíže rozpracovává vedení přípojek technické infrastruktury, musí být zhotovena autorizovanou
osobou [§11 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon)].
[21] Pokud jde o dílčí námitku stěžovatele týkající se umístění zařízení staveniště a skládky
HSV, k tomu soud podotýká, že vlastníkem pozemku p. č. 46/1, jehož ochrany se stěžovatel
dovolává, je město Náchod. Stěžovatel tedy není aktivně legitimován k této námitce, a soud
se jí proto vůbec nezabýval (viz bod [18] shora).
[22] Stěžovatel ze shora uvedených dílčích výtek dovozuje, že umístěná stavba
je za stanovených podmínek neproveditelná. Stěžovatel však pomíjí, že v územním řízení
jde o ověření přípustnosti umístění stavby na specifikované pozemky, a to jednak z hlediska
ochrany veřejných zájmů, jednak z hlediska ochrany soukromých práv dotčených vlastníků
či osob oprávněných z jiných věcných práv. Skutečnost, že bylo vydáno územní rozhodnutí,
nepředurčuje směr, jímž se bude ubírat stavební řízení. Pokud by projektová dokumentace
předložená pro stavební řízení nedoložila technickou realizovatelnost stavby, pak by nemohlo
být vydáno stavební povolení.
[23] Stěžovatel v neposlední řadě namítá, že mezi stavbou žadatele a korunami stromů, které
se nachází na pozemku žadatele, není dostatečná odstupová vzdálenost, takže při stavbě lešení
k příslušné zdi dojde k poškození korun stromů. K tomu Nejvyšší správní soud ve shodě
s krajským soudem uvádí, že i kdyby vskutku bylo třeba výrazným způsobem zasáhnout
do koruny stromů kvůli stavbě lešení, nedojde tak k zásahu do práv stěžovatele. Stromy jsou
součástí pozemku a patří jeho vlastníkovi, tedy osobě zúčastněné na řízení ad I). Z hlediska
majetkoprávního nemá stěžovatel ke stromům, jejichž koruny by mohly být poškozeny, žádný
vztah. Pokud jde o poškození stromů jakožto skladebných prvků přírody, v tomto směru
neuplatnil stěžovatel žádné konkrétní tvrzení, tedy neuvedl, jak by se poškození stromů
ve vlastnictví jiné osoby mohlo projevit v jeho právní sféře. Stěžovatel zůstal pouze u obecného
tvrzení, že dojde k poškození stromů. K takto formulované námitce, jejíž součástí není tvrzení
o porušení subjektivních práv stěžovatele, je na místě konstatovat, že stěžovatel není oprávněn
dovolávat se ochrany veřejného zájmu (péče o dřeviny rostoucí mimo les).
[24] Celý komplex kasačních námitek je nedůvodný.
III.B.
Vypořádání se s občanskoprávními námitkami
[25] Stěžovatel je toho názoru, že se krajský soud nevypořádal s jeho občanskoprávními
námitkami.
[26] Krajský soud na straně 13 rozsudku uvedl, že ve správním řízení byla zpracována studie
oslunění vztahující se k původnímu záměru, tedy pro stavbu vyšší. Normové hodnoty při vyšší
stínící překážce byly dodrženy. Stavba, na kterou nakonec bylo vydáno stavební povolení, je nižší
a její nejvyšší stěna je od objektu stěžovatele vzdálenější. Dle krajského soudu by tak bylo
protismyslné myslet si, že v případě takto upravené stavby by normy oslunění splněny nebyly.
[27] Závěru žalovaného ani krajského soudu nelze ničeho vytknout. Byl učiněn na podkladě
studie oslunění, zpracované dle normy ČSN 734301, a na logickém závěru, že snížení překážky
oslunění budovy ve vlastnictví stěžovatele se již tak vyhovující, výpočty doložený budoucí stav
oslunění ještě zlepší. Studie přihlédla rovněž k místním poměrům, a sice že posuzovaná stavba
má dotvořit nároží a uzavřít tak zástavbu do bloku (vytváření vnitrobloků je přitom pro zástavbu
historických center typické). U místností, které směřují do vnitrobloku, pak navíc dle normy
nemusí být splněny podmínky oslunění. Stavební záměr ve své původní (větší) dimenzi přitom
zachovával půdorysný rozsah a výškovou úroveň zástavby sousedních budov. To vše jsou
okolnosti svědčící ve prospěch závěru, že i po realizaci přístavby bude zachováno oslunění
obytných místností ve stavbě stěžovatele, a to v rozsahu přiměřeném místním poměrům.
[28] Krajský soud se dostatečně zabýval rovněž námitkou snížení pohody bydlení (viz strana
14 rozsudku). Zcela správně poznamenal, že stavba ve vlastnictví stěžovatele se nachází
v samotném historickém centru města (cca 140 m od středu centrálního náměstí města Náchod).
V této lokalitě tedy nelze očekávat tutéž pohodu bydlení jako v případě bydlení ve vilové čtvrti
či na okraji města. Jde totiž o část města, která není využívána výlučně k bydlení,
ale v nezanedbatelné míře se v ní realizují i jiné lidské aktivity (provozování obchodů a služeb,
intenzivnější doprava, vyšší koncentrace osob na přilehlých veřejných prostranstvích apod.). Tato
negativa bydlení v samotném centru města, která mají sama o sobě za následek snížení pohody
bydlení, jsou kompenzována pozitivy, která však nemusí oceňovat každý obyvatel centra (pojem
„pohoda bydlení“ je však třeba vykládat objektivně, nikoliv subjektivně, k tomu viz rozsudek
NSS ze dne 2. 2. 2006, čj. 2 As 44/2005 – 116). Ostatně stavba stěžovatele je zrovna hojně
využívána k provozování obchodů a služeb, které nepochybně mají negativní vliv na pohodu
bydlení osob obývajících obytné místnosti ve vyšších patrech této stavby. Stěžovatel blíže
nespecifikoval, jaké konkrétní vlivy mají zapříčinit pokles pohody bydlení, a proto Nejvyšší
správní soud ustal na obecném vypořádání této obecné námitky (srov. usnesení rozšířeného
senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008 – 78, bod 32, č. 2162/2011 Sb. NSS).
[29] Zhušťování zástavby je typickým jevem, který provází stavební činnost v centrech měst.
Nadměrnému zhušťování lze zabránit stanovením regulativů v územněplánovací dokumentaci
(koeficient využití zastavitelného území apod.). Stěžovatel nicméně nenamítá, že by umísťovaná
stavba byla v rozporu s územním plánem. Nárůst míry využití zastavitelného území nemůže mít
samo o sobě negativní vliv na pohodu bydlení. Negativní vliv mohou mít jevy s tím související,
ty však stěžovatel nepojmenoval (s výjimkou zhoršení oslunění, k tomu viz bod [27] shora),
a proto neumožnil správním soudům zabývat se jimi.
[30] Kasační námitka je nedůvodná.
III.C.
Aplikace správného znění vyhlášky o obecných požadavcích na výstavbu
III.C.1
Odstupové vzdálenosti staveb
[31] Stěžovatel namítá, že v daném řízení měl být namísto §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb.,
o obecných technických požadavcích na výstavbu, aplikován §25 vyhlášky č. 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území, ve znění vyhlášky č. 269/2009 Sb.
[32] Nejvyšší správní soud předně poukazuje na to, že územní řízení bylo zahájeno dne
25. 4. 2005, tedy ještě za účinnosti starého stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb.). S ohledem
na §190 odst. 3 nového stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) se toto řízení dokončí podle
dosavadních právních předpisů. Ke starému stavebnímu zákonu byla vydána prováděcí vyhláška
č. 137/1998 Sb., která byla zrušena až vyhláškou č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích
na stavby, přičemž samotný §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. byl zrušen s účinností k 30. 12. 2006
vyhláškou č. 502/2006 Sb. Problematika odstupových vzdáleností staveb je počínaje dnem
1. 1. 2007 upravena ve vyhlášce č. 501/2006 Sb.
[33] Vyhláška č. 137/1998 Sb. byla v části týkající se odstupových vzdáleností staveb
prováděcí vyhláškou starého stavebního zákona. Od účinnosti nového stavebního zákona byla
vyhláška č. 137/1998 Sb. v této části nahrazena vyhláškou č. 501/2006 Sb. Byť zákon a vyhláška
jsou dva odlišné prameny práva, nelze v daném případě akceptovat takovou konstrukci, že §190
odst. 3 nového stavebního zákona by byl přechodným ustanovením, pouze pokud jde o normy
formálně upravené ve stavebním zákoně, nikoliv však na normy upravené v prováděcích
vyhláškách. Stav, kdy by územní řízení podléhalo starému stavebnímu zákonu, doplněnému
vyhláškou č. 501/2006 Sb., provádějící nový stavební zákon, nelze akceptovat. V situaci,
kdy vyhláška prováděla jeden zákon a v okamžiku jeho zrušení byla částečně nahrazena vyhláškou
novou, je třeba pod pojmem „dosavadní předpisy“ užitým v §190 odst. 3 nového stavebního
zákona chápat starý stavební zákon a „starou“ prováděcí vyhlášku, neboť oba tyto právní
předpisy tvořily jeden funkční celek. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 61/2008 – 135, a dále v rozsudku ze dne 20. 5. 2009,
čj. 1 As 16/2009 – 115.
[34] Nejvyšší správní soud si je vědom právního názoru vyjádřeného tímto soudem
v rozsudku ze dne 15. 4. 2011, čj. 2 As 12/2010 – 105. V něm soud poukázal na legislativní
lapsus spočívající v tom, že §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. byl zrušen dnem 30. 12. 2006, neboť
derogační vyhláška č. 502/2006 Sb. nabyla účinnosti již dne 31. 12. 2006. Nová právní úprava
odstupových vzdáleností však vstoupila v účinnost až dnem 1. 1. 2007. Ustanovení §8 vyhlášky
č. 137/1998 Sb. tak přestalo být součástí právního řádu ČR o jeden den dříve než starý stavební
zákon. Z toho soud dovodil, že i na řízení zahájená dle starého stavebního zákona, která se mají
dokončit podle tohoto právního předpisu, se užije vyhláška č. 501/2006 Sb. Důvodem tohoto
výjimečného řešení je, že nelze připustit, aby při umísťování staveb rodinných domů nebyly
aplikovány žádné normy upravující odstupovou vzdálenost, jestliže jak v době zahájení územního
řízení, tak v době vydání územního rozhodnutí právní řád upravoval požadavky na odstupy
staveb (§8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. a §25 vyhlášky č. 501/2006 Sb.).
[35] V nyní posuzovaném případě jsou ovšem skutkové i právní aspekty případu odlišné,
a proto na věc nelze aplikovat právní názor vyslovený v rozsudku čj. 2 As 12/2010 – 105. V nyní
posuzované věci neobsahovala vyhláška č. 137/1998 Sb. žádný konkrétní regulativ, který
by určoval minimální vzdálenost zamýšlené stavby od stavby ve vlastnictví stěžovatele, neboť
se nejedná ani o rodinné domy, ani o stavby určené pro individuální rekreaci. Neznamená to však,
že by stavební úřad mohl akceptovatelnost odstupových vzdáleností posuzovat naprosto
svévolně, jak tvrdí stěžovatel. V dané situaci by totiž bylo třeba aplikovat obecné ustanovení §8
odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb., dle něhož vzájemné odstupy staveb musí splňovat zejména
požadavky urbanistické, architektonické, životního prostředí, hygienické, veterinární, ochrany
povrchových a podzemních vod, ochrany památek, požární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany,
požadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování pohody bydlení. Žádný posun v tomto
směru však nepřinesla ani vyhláška č. 501/2006 Sb., neboť rovněž ta upravovala specificky pouze
rozestupy mezi rodinnými domy a domy pro rodinnou rekreaci. Obecná regulace rozestupů mezi
ostatními stavbami je pak obsažena v §25 odst. 1, který se po obsahové stránce
až na nepodstatné odlišnosti shoduje s §8 odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb. V tomto směru
je tedy naprosto nerozhodné, zda má být na daný případ aplikována vyhláška č. 137/1998 Sb.,
nebo vyhláška č. 501/2006 Sb., ve znění účinném do 25. 8. 2009.
[36] Teprve novela vyhlášky č. 501/2006 Sb., provedená s účinností od 26. 8. 2009 vyhláškou
č. 269/2009 Sb., specificky upravila odstupové vzdálenosti nebytových staveb, a to v §25 odst. 4.
Ten nově zní: Jsou-li v některé z protilehlých stěn sousedících staveb pro bydlení okna obytných místností, musí
být odstup staveb roven alespoň výšce vyšší z protilehlých stěn, s výjimkou vzájemných odstupů staveb rodinných
domů podle odstavce 2. Uvedené odstupy mezi stavbami pro bydlení neplatí pro jednotlivé stavby umisťované
v prolukách. Obdobně se určují odstupy od staveb nebytových.
[37] Stěžovatel se domnívá, že žádost osoby zúčastněné na řízení ad I) o vydání územního
rozhodnutí měla být posuzována dle vyhlášky č. 501/2006 Sb., ve znění vyhlášky č. 269/2009 Sb.
Pokud by tato námitka byla důvodná, přineslo by to změnu právního posouzení sporné právní
otázky – dodržení odstupových vzdáleností – a byl by dán důvod pro zrušení rozhodnutí
žalovaného. Soud v této souvislosti poukazuje na průběh správního řízení. V roce 2005 bylo
zahájeno územní řízení, rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo následně žalovaným zrušeno
a věc mu byla vrácena k dalšímu projednání. Dne 4. 8. 2009 vydal správní orgán I. stupně
své druhé rozhodnutí, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 5. 2011 potvrzeno. V době
od vydání druhého rozhodnutí správního orgánu I. stupně do vydání rozhodnutí žalovaného
nabyla účinnosti novela vyhlášky č. 501/2006 Sb.
[38] Soud dospěl k závěru, že na věc není možné aplikovat vyhlášku č. 501/2006 Sb., ve znění
vyhlášky č. 269/2009 Sb., neboť nelze odhlížet od §190 odst. 3 stavebního zákona. Zahájené
územní řízení bylo třeba dokončit dle dosavadní právní úpravy. Nejvyšší správní soud dovodil
v rozsudku čj. 2 As 12/2010 – 105 pro určitý okruh situací výjimku opodstatněnou
legislativně-technickými nedostatky vyhlášky č. 502/2006 Sb. Tímto však nemá být otevřena cesta
pro aplikaci i následných novelizací vyhlášky č. 501/2006 Sb. Výjimku připouštějící aplikaci
vyhlášky č. 501/2006 Sb., jíž má být překlenuta hrubá chyba normotvůrce, je třeba interpretovat
restriktivně, přičemž je nutno mít stále na paměti, že stavební zákon fixoval rozhodný právní
rámec pro řízení zahájená před 1. 1. 2007 právě k okamžiku předcházejícímu datu nabytí
účinnosti nového stavebního zákona. Jestliže vyhláška č. 269/2009 Sb. neobsahuje žádné
výslovné přechodné ustanovení, nelze ji s ohledem na §190 odst. 3 nového stavebního zákona
aplikovat na řízení zahájená za účinnosti starého stavebního zákona.
[39] V souvislosti se vstupem vyhlášky č. 269/2009 Sb. v účinnost nevznikla stejná situace
jako v případě vstupu v účinnost vyhlášky č. 501/2006 Sb. V roce 2006 došlo k časové
diskontinuitě právní úpravy a to bylo důvodem pro formulování výjimky z pravidla v rozsudku
čj. 2 As 12/2010 – 105. Při nabývání účinnosti vyhlášky č. 269/2009 Sb. však k žádné
diskontinuitě nedošlo. Je naprosto běžným jevem, že dvě totožné situace jsou posuzovány
odlišně kvůli tomu, že na každou z nich se z hlediska časového aplikuje jiná právní úprava.
Byť stěžovatel může subjektivně změnu právní úpravy vnímat jako vytvoření „nerovnosti“ mezi
subjekty, na něž se aplikuje předchozí mírnější úprava, a subjekty, v jejichž případě se postupuje
dle nové přísnější úpravy, v rovině práva nejde o nepřípustnou nerovnost v právních vztazích.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že s ohledem na §190 odst. 3 nového stavebního
zákona nelze na danou věc aplikovat §25 odst. 4 vyhlášky č. 501/2006 Sb., ve znění vyhlášky
č. 269/2009 Sb. Lze samozřejmě polemizovat o tom, zda v dané věci měla být užita vyhláška
č. 137/1998 Sb., což je názor žalovaného i Nejvyššího správního soudu (viz bod [33] shora),
nebo vyhláška č. 501/2006 Sb., ve znění účinném do 25. 8. 2009 (ve prospěch posledně
uvedeného názoru však nepléduje ani stěžovatel, neboť na jeho postavení by to nic nezměnilo).
Rozsouzení této otázky není pro danou věc rozhodné, jelikož nesprávná aplikace právní normy
v situaci, kdy by užití jiné, na věc dopadající, právní normy, která je však obsahově shodná, vedlo
ke stejnému výsledku, není důvodem pro zrušení rozsudku krajského soudu ani správního
rozhodnutí (k tomu podrobně viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009,
čj. 8 Afs 51/2007 – 87, zejména bod 26, publ. pod č. 1926/2009 Sb. NSS). Pro věc rozhodné
normy obsažené v §8 vyhlášky č. 137/1998 Sb. jsou shodné jako relevantní normy obsažené
v §25 vyhlášky č. 501/2006 Sb., ve znění účinném do 25. 8. 2009.
[41] Námitka je nedůvodná.
III.C.2
Počet parkovacích stání
[42] Stěžovatel vytýká krajskému soudu, že jeho rozsudek je rozporný. Soud totiž uvedl,
že otázka počtu parkovacích stání a jejich umístění se řídí vyhláškou č. 137/1998 Sb., aplikaci
vyhlášky č. 501/2006 Sb. na řízení o udělení výjimky z požadavků na využití území neshledal
správnou. Přesto však ze skutečnosti, že správní orgán I. stupně vedl řízení o výjimce
dle vyhlášky č. 501/2006 Sb., nevyvodil žádné závěry. Stěžovatel se domnívá, že na posouzení
odstupových vzdáleností i počtu a umístění parkovacích stání měla být aplikována stejná
vyhláška, a to buď vyhláška č. 501/2006 Sb., nebo vyhláška č. 137/1998 Sb.
[43] Předmětem sporu se staly dvě dílčí otázky související s parkovacími a odstavnými stáními
– jejich umístění a jejich počet.
[44] Nejvyšší správní soud nespatřuje v odůvodnění rozsudku krajského soudu žádné rozpory.
Krajský soud jasně vyslovil, že počet a umístění parkovacích stání je třeba posuzovat dle vyhlášky
č. 137/1998 Sb., stejně jako odstupové vzdálenosti staveb. V tomto jsou závěry krajského soudu
konzistentní. Dále soud uvedl, že vzhledem k tomu, že vyhláška č. 137/1998 Sb. umožňuje
umístit parkovací stání i mimo stavební pozemek, a vzhledem k předloženým souhlasům
vlastníků pozemků, na nichž by měla být parkovací stání zřízena, jsou podmínky ohledně počtu
a umístění parkovacích stání splněny. Soud dodal, že v daném případě proto vůbec nebylo třeba
vést řízení o udělení výjimky.
[45] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že řízení o udělení výjimky z obecných požadavků
na využívání území je samostatným správním řízením. Jelikož bylo zahájeno až za účinnosti
nového stavebního zákona a vyhlášky č. 501/2006 Sb., muselo být vedeno dle těchto právních
předpisů, a to přesto, že jeho účelem bylo vydání výjimky pro územní řízení vedené dle starého
stavebního zákona. Řízení o udělení výjimky, které bylo zahájeno až dne 5. 2. 2010, nebylo
možné vést podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2006 (resp. 30. 12. 2006), neboť tak nestanoví
žádné přechodné ustanovení. Vzhledem k tomu je tedy myslitelné, aby odstupové vzdálenosti
byly posuzovány dle předchozí právní úpravy, a to s ohledem na §190 odst. 3 nového stavebního
zákona, avšak řízení o udělení výjimky z povinnosti umístit parkovací a odstavná stání
na stavebním pozemku probíhalo dle nové právní úpravy, neboť jde o samostatné správní řízení.
[46] Dle §10 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb. je možné v případě bytových domů vymezit
předepsaný počet parkovacích a odstavných stání mimo pozemek stavby. Právě tímto způsobem
osoba zúčastněná na řízení ad I) postupovala, neboť zajistila umístění požadovaného počtu
parkovacích a odstavných stání na pozemcích třetích osob nacházejících se na druhé straně
pozemní komunikace přiléhající k přistavovanému domu. Souhlasy vlastníků pozemků doložila
správnímu orgánu I. stupně. Z pohledu §10 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb. tak vskutku nebylo
třeba obstarat výjimku z důvodu umístění parkovacích a odstavných stání na jiném než stavebním
pozemku. Z §20 odst. 5 písm. a) vyhlášky č. 501/2006 Sb. vyplývá, že parkovací a odstavná stání
mají být řešena přímo na stavebním pozemku. V případě jejich umístění na jiný pozemek
je pak třeba požádat o udělení výjimky. Ta byla osobě zúčastněné na řízení ad I) udělena, a byly
tak splněny nejen podmínky dle §10 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb., ale též dle §20 odst. 5
vyhlášky č. 501/2006 Sb. Je tedy zcela nerozhodné, zda žalovaný na daný případ aplikoval
správnou vyhlášku, neboť v daném případě byly splněny jak podmínky dle vyhlášky
č. 137/1998 Sb., tak dle vyhlášky č. 501/2006 Sb. Předpoklady pro zrušení správního rozhodnutí
z důvodu použití nesprávné právní normy tak nejsou splněny (viz usnesení rozšířeného senátu
čj. 8 Afs 51/2007 – 87, cit. v bodě [40] shora). Proto nelze ani krajskému soudu vytýkat,
že ačkoliv konstatoval užití nesprávné právní normy, nepřistoupil ke zrušení správního
rozhodnutí. Vydání nadbytečného rozhodnutí [tedy rozhodnutí o udělení výjimky dle §20 odst. 5
písm. a) vyhlášky č. 501/2006 Sb.] nepředstavuje vadu územního řízení.
[47] Rozsudek krajského soudu tedy netrpí vadou nepřezkoumatelnosti, ať již pro nedostatek
důvodů, či pro nesrozumitelnost. Krajský soud v odůvodnění rozsudku (s. 12 dole) uvedl,
že stěžovatel nemůže být nedostatečným počtem parkovacích míst přímo dotčen na svých
vlastnických právech. Poukázal na to, že parkovací místa na veřejném prostranství, nejsou-li
přímo vyhrazena pro stěžovatele, může využívat kdokoliv a nelze se domáhat práva na jejich
přednostní či výlučné užívání. Reagoval tím na tvrzení stěžovatele uvedené v žalobě, dle něhož
v důsledku nedostatku odstavných a parkovacích stání budou vozidla související s provozem
a obýváním přístavby parkovat na nejbližší parkovací ploše, kterou zřídil právě stěžovatel
pro vlastní potřebu. Závěr soudu o nedostatku aktivní věcné legitimace ve vztahu k této otázce
však stěžovatel v kasační stížnosti nenapadá, a Nejvyšší správní soud proto není oprávněn
zabývat se správností posouzení uvedené právní otázky. Tím je zcela předurčen i rámec
posouzení námitky vztahující se k umístění a počtu parkovacích stání kasačním soudem. I kdyby
totiž byly výtky stěžovatele týkající se umístění a počtu parkovacích stání opodstatněné, nemohl
by soud zrušit rozsudek krajského soudu, neboť právní názor vyjádřený v napadeném rozsudku
o nedostatku aktivní věcné legitimace napaden nebyl, ač v tom stěžovateli nic nebránilo (řízení
o kasační stížnosti je vybudováno na zásadě dispozitivnosti). Podmínkou úspěšnosti žaloby
je právě splnění podmínky aktivní věcné legitimace (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2010,
čj. 1 As 61/2010 – 98, zejména bod 26).
[48] Za této situace je proto naprosto nadbytečné, aby se soud věcně zabýval souborem
námitek stěžovatele napadajícím splnění požadavku na vymezení technickou normou
stanoveného počtu parkovacích a odstavných stání pro automobily.
[49] Námitka je nedůvodná.
III.D.
Určitost výroku správního rozhodnutí
[50] Stěžovatel namítá, že podmínka obsažená ve výroku územního rozhodnutí, která se týká
zásobování výrobny a prodejny masných a uzenářských výrobků, jež bude zabírat přízemní část
přístavby, vozidlem typu pick-up, je neurčitá. Dle stěžovatele není z výroku rozhodnutí zřejmé,
zda se jedná o závaznou podmínku. Vozidlo typu pick-up mělo být definována odkazem
na technickou normu.
[51] Pod bodem 5. výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně je uvedeno, že zásobování
prodejny bude prováděno zajížděním zásobovacího auta (pick-up) do dvorního traktu. Jedná
se o podmínku pro přípravu projektové dokumentace. Územní rozhodnutí neupravuje podmínky
pro užívání staveb, nýbrž pouze podmínky, za nichž je možné stavbu do území umístit. Současně
může uložit, aby v navazujících fázích povolovacího procesu byla cestou později specifikovaných
opatření zajištěna ochrana určitého konkrétního zájmu. Účinky budoucího užívání stavby
se ověřují ve stavebním řízení (§111 odst. 2 nového stavebního zákona). Podmínky pro užívání
stavby se v případě potřeby uloží ve stavebním povolení (§115 odst. 1 nového stavebního
zákona).
[52] Nejvyšší správní soud se vzhledem k výše uvedenému ztotožňuje s názorem krajského
soudu, že uvedení podmínky č. 5 do územního rozhodnutí nemůže znamenat podmínku
pro užívání stavby. Smyslem této podmínky je stanovit, jakými cestami bude zásobování
prováděno, tedy odkud, nikoliv pomocí jakého auta. Vyplývá z ní, že zásobování bude prováděno
jako doposud z R. ulice (před stavbou se nachází za tím účelem zřízená odstavná plocha) a dále
bude možné provádět zásobování zajetím vozidla do dvorního traktu. Použití slova „pick-up“ má
hodnotu informativní, nikoliv normativní. Vzhledem k absenci normativního působení užití slova
„pick-up“ nemá významu blíže se zabývat jednoznačností tohoto pojmu, event. potřebou
upřesnit typ auta odkazem na ČSN normu. Přesto soud dodává, že význam slova „pick-up“ je
alespoň rámcově dostatečně zřejmý i bez použití odkazu na ČSN normu. Pro potřeby řízení dle
stavebního zákona není nutné tento pojem blíže definovat, neexistují-li pro to zvláštní důvody.
[53] Námitka je nedůvodná.
IV.
Závěr a náklady řízení
[54] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Neshledal přitom žádnou vadu,
k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[55] O nákladech řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný sice
v řízení úspěšný byl, nicméně v řízení mu nevznikly žádné náklady, které by přesáhly náklady
běžné úřední činnosti, a proto soud žalovanému náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[56] Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však
nebyla osobám zúčastněným na řízení uložena žádná povinnost, a proto soud rozhodl, že nemají
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu