ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.61.2010:98
sp. zn. 1 As 61/2010 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: J. P., zastoupena
JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem se sídlem Slavíkova 23, Praha 2 - Vinohrady, proti
žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5 - Smíchov,
za účasti osob zúčastněných na řízení: 1. Zemědělské družstvo vlastníků Dolní Břežany, se sídlem
Libeň 224, Libeř, zastoupeno JUDr. Miloslavem Moravcem, advokátem se sídlem
Dienzenhoferovy sady 2, Praha 5 - Smíchov, 2. obec Libeř, se sídlem Libeř 35,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 8. 2007, čj. 128954/2007/KUSK,
sp. zn. SZ 122587/2007/KUSK ÚSŘ/Ru, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení
ad 1. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 10. 2009, čj. 10 Ca 321/2007 - 48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 10. 2009, čj. 10 Ca 321/2007 - 48,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Zemědělské družstvo vlastníků (dále jen „stěžovatel“) podalo dne 27. 12. 2006
u Obecního úřadu Dolní Břežany (dále jen „správní orgán I. stupně“) žádost o vydání stavebního
povolení na bioplynovou stanici v obci Libeř, části obce Libeň. Postavení účastníka řízení bylo
přiznáno rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 25. 6. 2007 i žalobkyni paní J. P.,
zastupující zájmy občanů obce. Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 27. 6. 2007,
čj. 4738/07, sp. zn. SÚ-8430/06/Ln/SP/R, vyhověl žádosti stěžovatele a vydal stavební
povolení.
[2] Žalobkyně spolu s dvěma dalšími účastníky řízení podala proti tomuto rozhodnutí
odvolání. Žalovaný vyhověl odvolání jen zčásti, neboť změnil rozhodnutí správního orgánu
I. stupně tak, že doplnil podmínku č. 61, dle níž musí být nádrž na skladovanou kejdu
pro potřeby bioplynové stanice železobetonová a zastropená. Ve zbytku zůstalo rozhodnutí
správního orgánu I. stupně beze změny.
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u městského soudu. Městský soud
shledal žalobu důvodnou, a proto zrušil rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně
a věc jim vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku uvedl, že žalobkyně nebyla vyrozuměna
o zahájení řízení o vydání stavebního povolení. Správní orgán I. stupně jí sice přiznal postavení
účastníka řízení, avšak příslušné usnesení dle §28 odst. 1 správního řádu jí zaslal až současně
s rozhodnutím ve věci samé. Žalobkyně tak neměla žádnou příležitost seznámit se s podklady
pro rozhodnutí, vyjádřit se k nim, resp. uplatnit námitky, případně navrhnout doplnění podkladů
pro rozhodnutí. Tvrzení žalovaného, že žalobkyně opakovaně nahlížela do spisu a seznamovala
se s podklady pro rozhodnutí, nemá oporu ve spise. Ze spisového materiálu totiž vyplývá
pouze to, že dne 9. 7. 2007 (tj. po vydání stavebního povolení) nahlížel do spisu zástupce
žalobkyně. Městský soud dále dodal, že pokud není s určitou osobou od počátku jednáno
jako s účastníkem řízení, ačkoliv jí toto postavení náleží, jedná se o pochybení správního orgánu,
jehož důsledky nemůže nést účastník řízení. Jestliže správní orgán I. stupně přiznal žalobkyni
postavení účastníka řízení, měl jí po vydání usnesení, jímž bylo rozhodnuto o otázce účastenství,
stanovit lhůtu k uplatnění námitek a poskytnout jí možnost seznámit se s podklady
pro rozhodnutí, vyjádřit se k nim a navrhnout jejich doplnění. Správní orgán I. stupně
však žalobkyni tato práva zcela upřel.
[4] Městský soud dále ve shodě se žalobkyní dospěl k závěru, že na daný případ nelze
aplikovat §32 odst. 2 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon). Pod pojmem uzavřený prostor existujících staveb měl zákonodárce na mysli
buď prostor obklopený jedinou stavbou, nebo prostor obklopený několika dalšími budovami,
které na sebe sice nemusí těsně navazovat, avšak jejich vzdálenosti jsou tak malé, že je možno
hovořit o uzavřeném prostoru. Nelze souhlasit s tím, že uzavřeným prostorem je prostor
uzavřený oplocením (drobnou stavbou). K oplocení pozemku nelze pro účely aplikace §32
odst. 2 písm. c) stavebního zákona přihlížet, je-li stavba vyšší než stávající oplocení,
což je tento případ. Část souboru staveb je totiž umísťována do prostoru mezi oplocení
a stávající stavby, bude viditelný i při pohledu z vnějšku areálu zemědělského družstva. Podmínka
neměnnosti vnějšího výškového uspořádání tak není splněna.
[5] V neposlední řadě přisvědčil městský soud i třetímu žalobnímu bodu. Zaujal právní názor,
že stavební úřad je povinen dle §10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí, zveřejnit žádost o vydání stavebního povolení i tehdy, proběhlo-li
jen zjišťovací řízení dle tohoto zákona. V daném případě ke zveřejnění žádosti o vydání
stavebního povolení nedošlo, oznámení o zahájení řízení bylo doručeno jen vymezenému okruhu
účastníků řízení. Veřejnost tak nebyla včas informována o navazujícím stavebním řízení,
a tím byla ztížena možnost účastnit se navazujícího řízení od jeho počátku. Jedná
se však jen o dílčí procesní vadu, která by bez přistoupení shora uvedených dalších podstatných
vad řízení nemohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
II.
Stručné shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti
[6] Stěžovatel podal proti rozsudku městského soudu včasnou kasační stížnost z důvodu
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Konkrétně namítá, že postup správních orgánů nelze považovat
za nezákonný, neboť žalobkyni náleželo účastenství sui generis. Žalobkyně byla pouze jedním
z představitelů občanů, kteří podepsali petici, a nikoliv jediným představitelem. O zahájení řízení
byla žalobkyně informována osobami, které byly účastníky řízení. Žalobkyně neměla typické
postavení účastníka řízení ve smyslu §59 stavebního zákona, nebyla ani mezujícím sousedem,
ani vzdálenějším sousedem, do jehož práv by zasáhly účinky stavby. Areál zemědělské činnosti
vykazoval při své činnosti (chov krav a býků) obvyklé zápachové exhalace, které byly intenzivnější
než exhalace z bioplynové stanice. Postup správního orgánu I. stupně lze sice považovat
za nesprávný, ne ovšem natolik, aby bylo třeba rušit správní rozhodnutí ve věci samé.
[7] Stěžovatel dále namítá, že aplikace §32 odst. 2 písm. c) stavebního zákona je podmíněna
posouzením stavebně-technických otázek. Městský soud se však spokojil jen s právním
hodnocením názoru žalobkyně, která nepředložila žádný důkaz svědčící o tom, že navrhované
stavební řešení bioplynové stanice nesplňuje technické předpoklady a podmínky uvedené
v tomto ustanovení. V otázce nepředložení textového znění judikatury má stěžovatel stejný názor
jako městský soud, rovněž jako v případě hodnocení třetího žalobního bodu s výjimkou závěru
uvedeného v pátém odstavci na straně 10 rozsudku, který se týká předchozích námitek
jako podstatných vad řízení. Soudem vytýkané vady nejsou dle stěžovatele podstatnými vadami
řízení, neboť v případě první námitky nebylo zkoumáno, zda úkon správního orgánu I. stupně,
jímž bylo přiznáno žalobkyni účastenství, byl úkonem nezbytným. Nebylo postaveno najisto,
zda skutečně došlo ke zkrácení práv občanů, kteří podepsali petici a jejichž představitelé byli
účastníky řízení v rozsahu, který vylučoval zkrácení či omezení jejich práva. Na závěr stěžovatel
navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
III.
Stručné shrnutí vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[8] Osoba zúčastněná na řízení ad 2. ve svém vyjádření ze dne 1. 3. 2010 uvedla, že ke stavbě
bioplynové stanice zaujala na základě obav občanů obce z produkce nadměrného zápachu
negativní stanovisko, které zůstalo do současné doby nezměněno. Příslušné usnesení
zastupitelstva obce je součástí správního spisu. K otázce vymezení okruhu účastníků stavebního
řízení se nemůže osoba zúčastněná na řízení ad 2. vyjádřit, ale musí konstatovat, že stavba
bioplynové stanice byla předmětem jednání zastupitelstva obce, jehož se účastnila i veřejnost.
Rovněž se uskutečnilo veřejné setkání s investorem a projektantem stavby. Všech zasedání
i setkání se účastnila i žalobkyně. Osoba zúčastněná na řízení ad 2. doplňuje, že proti stavebnímu
povolení nepodala odvolání, nepřísluší jí vyjadřovat se k postupu správních orgánů a městského
soudu. Posouzení obsahu kasační stížnosti proto ponechává na úvaze Nejvyššího správního
soudu.
[9] Žalobkyně ani žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřili, ačkoliv jim byla kasační
stížnosti spolu s výzvou k podání vyjádření řádně doručena dne 17. 2. 2010.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že žalobkyni nenáleželo
postavení účastníka stavebního řízení [důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., IV.A.], a posléze
námitkou, že rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně byla zrušena,
ačkoliv jimi žalobkyně nemohla být zkrácena na svých právech [důvod dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., IV.B.]
IV.A.
Účastenství žalobkyně ve stavebním řízení
[12] Stěžovatel v prvé řadě brojí proti závěru městského soudu, že v důsledku jím vytknutých
vad stavebního řízení byla žalobkyně zkrácena na svých právech. Stěžovatel namítá, že žalobkyně
nebyla klasickým účastníkem řízení, nýbrž jí náleželo postavení účastníka řízení sui generis.
[13] Nejvyšší správní soud se v návaznosti na tuto námitku stěžovatele musel nejprve zabývat
otázkou, zda žalobkyni náleželo postavení účastníka stavebního řízení. Nejvyšší správní soud
totiž v rozsudku ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005 - 118 (publ. pod č. 825/2006 Sb. NSS) uvedl,
že není rozhodné to, že stavební úřad určitou osobu považoval za účastníka řízení,
neboť účastenství v řízení je třeba posuzovat materiálně, a nikoliv podle toho, s kým stavební
úřad jednal. Okruh účastníků stavebního řízení je vymezen v §59 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který je třeba na danou věc aplikovat
s ohledem na §190 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb. (nový stavební zákon). Účastníkem
stavebního řízení je stavebník, osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům
a stavbám na nich, včetně osob, které mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům
a stavbám na nich (tzv. sousedé), a tato práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena
a další osoby, kterým toto postavení přiznává zvláštní zákon. Stavební zákon tak vymezuje
pro účely stavebního řízení speciální okruh účastníků řízení, a vylučuje tak aplikaci obecné
definice účastníků řízení dle §27 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Aplikace §28 správního
řádu naproti tomu vyloučena není, neboť se jedná o normu řešící specifickou procesní situaci,
kterou stavební zákon neupravuje a ani z něj nevyplývá, že by její aplikace byla vyloučena
(srov. rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2007, čj. 6 As 50/2005 - 143, viz též rozsudek
ze dne 9. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008 - 39 ve věci Ekoprogres Praha, s. r. o.).
[14] V první řadě je třeba zdůraznit, že fyzická či právnická osoba je buď plnohodnotným
účastníkem stavebního řízení dle §59 odst. 1 stavebního zákona, nebo jím není vůbec. Stavební
zákon neupravuje žádnou mezní kategorii, kterou by bylo lze označit za účastenství sui generis.
Žalobkyně vystupovala ve stavebním řízení jako „zástupkyně“, „mluvčí“ veřejnosti – občanů části
obce Libeň. Stavební zákon ani žádný jiný zákon však nepřiznává účastenství ve stavebním řízení
osobám pouze z toho titulu, že vystupují jménem veřejnosti (provolají se zástupci veřejnosti),
nebo že jsou členy petičního výboru či tento výbor zastupují ve styku se státními orgány
(§3 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním). Výjimkou jsou občanská sdružení,
jejichž předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny (tedy ochrana veřejného zájmu)
a jimž postavení účastníka stavebního řízení zakládá §59 odst. 1 písm. c) stavebního zákona
ve spojení s §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nebo občanská sdružení
ve smyslu legislativní zkratky dle §23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů
na životní prostředí, a za podmínek uvedených v tomto ustanovení. Žalobkyně
však nevystupovala jménem žádného občanského sdružení, nýbrž jen jménem
neformalizovaného faktického zájmového uskupení osob, které spojoval zájem zamezit
ve výstavbě bioplynové stanice. Právní postavení tzv. zástupce veřejnosti upravil až nový stavební
zákon (zejména §23), který na tuto věc z hlediska časového nedopadá, a omezil jeho účast
jen na pořizování územněplánovací dokumentace.
[15] Žalobkyně tudíž nemohla být účastnicí stavebního řízení z toho titulu, že vystupovala
jménem veřejnosti (občanů části obce Libeň). Toto postavení jí nelze přiznat ani na základě čl. 6
Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva, vyhlášená pod č. 124/2004 Sb.m.s.),
neboť pravidla v něm obsažená nejsou přímo vykonatelná, a nelze jim proto přiznat aplikační
přednost před obyčejným zákonem ve smyslu článku 10 Ústavy (viz rozsudek NSS
ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006 - 110 ve věci Sdružení Jihočeské matky, o. s.).
[16] Účastníkem stavebního řízení tak mohla být žalobkyně pouze na základě §59 odst. 1
písm. b) stavebního zákona jako tzv. soused, čili osoba, jejíž vlastnické právo k sousedním
pozemkům či stavbám může být stavebním povolením přímo dotčeno. Z nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 19/99 ze dne 22. 3. 2000 (N 43/17 SbNU 303; 96/2000 Sb.) a nálezu
sp. zn. II. ÚS 59/99 ze dne 3. 8. 2000 (N 115/19 SbNU 107) vyplývá, že správní orgán musí
posoudit v konkrétním případě dané okolnosti spočívající v povaze stavby a jejích dopadech
na okolí a přistupovat k určení okruhu účastníků řízení individuálně (viz též rozsudky NSS
ze dne 3. 12. 2004, čj. 7 As 30/2004 - 81, publ. pod č. 1004/2006 Sb. NSS, ze dne 30. 4. 2008,
čj. 1 As 16/2008 - 48, publ. pod č. 1641/2008 Sb. NSS). Ústavní soud dále uvedl,
že pouze extenzivní výklad §34 odst. 1 [rovněž tak §59 odst. 1 písm. b)] stavebního zákona
lze považovat za souladný s ústavním pořádkem [viz nález sp. zn. III. ÚS 609/04
ze dne 7. 4. 2005 (N 79/37 SbNU 97) obdobně též rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007,
čj. 8 As 27/2006 - 69, publ. pod č. 1455/2008 Sb. NSS].
[17] S odkazem na rozsudek NSS ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 67/2008 - 111
(publ. pod č. 2029/2010 Sb. NSS), lze tedy shrnout, že za účastníka řízení je třeba považovat
i vlastníka „sousedního“ pozemku v případě, že jeho vlastnické nebo jiné věcné právo k pozemku
nebo stavbě může být rozhodnutím vzhledem k velikosti stavebního pozemku a umístění stavby
na něm, odstupovým vzdálenostem, rozměrům stavby, účelu jejího užívání atd., přímo dotčeno.
Přímým dotčením lze nepochybně rozumět především dotčení stíněním, hlukem, prachem,
pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem apod., tj. různé imise (§127 odst. 1 obč. zák.).
Již z rozsudku NSS ze dne 11. 7. 2007, čj. 2 As 10/2007 - 83, jednoznačně plyne, že je-li
účastenství určité osoby odvozeno od možnosti dotčení jejích práv, pak v mezích
tohoto možného dotčení práv jí přísluší výkon účastnických práv a ochrana jejích hmotných práv.
Je tak vyloučeno, aby se jednotlivec domáhal ochrany práv osob jiných, jejichž zcela samostatná
práva přísluší hájit pouze jim a je jejich věcí, zda tak učinily do důsledků či nikoli.
[18] Žalobkyně je výlučnou vlastnicí budovy č. p. 107, stavební parcely č. 208 a pozemkových
parcel č. 230/4 a 230/5 v katastrálním území Libeň u Libeře, v obci Libři. Tyto nemovitosti
se nachází na severním konci zastavěného území části obce Libeň. Výhrady žalobkyně uplatněné
ve stavebním řízení se týkaly výlučně zápachu, který bude vznikat při provozu bioplynové stanice.
V této souvislosti je třeba dodat, že bioplynová stanice měla být dle žádosti o vydání stavebního
povolení postavena v zemědělském areálu východně za obcí, kde byl do té doby chován skot.
Tento chov měl být dle plánu stěžovatele zrušen a nahrazen rentabilnějším záměrem –
provozováním bioplynové stanice. Rovněž svoji aktivní žalobní legitimaci v řízení před městským
soudem opřela žalobkyně o tvrzení, že realizací bioplynové stanice by došlo k nadměrnému
zvýšení pachových imisí (zápach fugátu) působících na nemovitosti žalobkyně (str. 2 a 7 žaloby).
Stěžovatel ve svém vyjádření k žalobě naopak tato tvrzení popřel, uvedl, že nemovitosti
žalobkyně se nachází cca 450 m od bioplynové stanice, fugát je biologicky stabilizovaný produkt
fermentace, a proto není zdrojem zápachu. Současně zdůraznil, že účastenství žalobkyně
jí nezakládá stavební zákon, ale pouze rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[19] Součástí správního spisu je rozptylová studie zpracovaná v květnu 2007 společností
Farmtec a. s. (konkrétně Ing. R. P.), která je držitelem osvědčení o autorizaci ke zpracování
rozptylových studií dle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. V rozptylové studii je uvedeno,
že technologie výroby bioplynu anaerobní fermentací je provozována bez spojení s vnějším
ovzduším (fermentor nemá žádný výduch). Ke zdrojům emisí pachových látek v zemědělském
areálu nepřibudou nové pachové látky, ba naopak lze objektivně očekávat jejich snížení
v důsledku upuštění od chovu skotu (kejda bude fermentována v uzavřeném prostoru a vznikající
digestát není zdrojem zápachu). Z tohoto důvodu a rovněž s ohledem na nemožnost modelovat
emise pachových látek nejsou tyto emise zahrnuty do rozptylové studie. Rozptylová studie řeší
anorganické znečištění – emise amoniaku (NH
3
) a oxidů dusíku (NO
x
, zejména NO
2
). V okolí
areálu, kde má být postavena bioplynová emise, se nenachází žádný zdroj emisí amoniaku, takže
nevzniká efekt spolupůsobení. Z kartografické interpretace výsledků plyne, že realizací záměru
významně poklesnou emise amoniaku ze zemědělského areálu do ovzduší (v případě maximální
krátkodobé koncentrace z 20 µg.m
-3
na 1 µg.m
-3
, v případě průměrné roční koncentrace z 1 µg.m
-3
na 0,01
µg.m
-3
). Vnější spojnice vyznačující na mapě tyto hodnoty ve vztahu k navrhovanému
stavu přitom sahají pouze do dvou třetin vzdálenosti nemovitostí ve vlastnictví žalobkyně od
zemědělského areálu, tj. nejenže dojde k výraznému celkovému poklesu emisí amoniaku, ale tyto
emise dokonce vůbec nezasáhnou nemovitosti ve vlastnictví žalobkyně. Pokud jde o emise NO
2
,
bude realizace záměru představovat příspěvek k imisní zátěži (aritmetický průměr za 1 rok) ve
výši 0,06 µg.m
-3
, příslušná spojnice vyznačující tuto hodnotu v mapě nedosahuje ani do dvou
třetin vzdálenosti nemovitostí ve vlastnictví žalobkyně od zemědělského areálu. Příspěvek
k imisní zátěži bude v případě aritmetického průměru za 1 hodinu činit v místě, kde se nachází
nemovitosti ve vlastnictví žalobkyně, 4 - 6 µg.m
-3
. K tomu soud dodává, že oxid dusičitý je
červenohnědým plynem štiplavého zápachu. Hodnota jeho imisního limitu činí dle přílohy 1
nařízení vlády č. 597/2006 Sb., o sledování a vyhodnocování kvality ovzduší, 200 µg.m
-3
(aritmetický průměr za hodinu).
[20] Nejvyšší správní soud dospěl s ohledem na shora uvedené skutečnosti k závěru,
že stěžovatelka není osobou, jejíž vlastnické právo ke stavbě a pozemkům by bylo přímo dotčeno
stavebním povolením. Rozptylová studie totiž jednoznačně vylučuje, že by provoz bioplynové
stanice mohl výrazněji zasáhnout do vlastnického práva žalobkyně. Dle této studie dojde realizací
záměru k poklesu objemu pachových látek v ovzduší, rovněž se zmenší koncentrace amoniaku.
Pokud jde o příspěvek bioplynové stanice k imisní zátěži oxidem dusičitým, dojde v místě,
kde se nachází nemovitosti ve vlastnictví žalobkyně, pouze k zanedbatelnému nárůstu o 2 - 3%
imisního limitu, a to jen u ukazatele sledujícího průměrnou hodinovou koncentraci. V případě
aritmetického průměru za rok bude nárůst menší než 0,06 µg.m
-3
, tedy méně než 0,15% imisního
limitu, který v případě aritmetického průměru za rok činí 40 µg.m
-3
.
[21] Na platnost tohoto závěru nemůže mít žádný vliv rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
který žalobkyni postavení účastníka řízení přiznal. Zde je třeba poukázat na zásadní rozdíl
mezi §14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb. (starý správní řád) a §28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.
(nový správní řád). Ustanovení §14 odst. 1 starého správního řádu přiznávalo postavení
účastníka řízení každému, kdo tvrdil, že bude rozhodnutím přímo dotčen na svých právech,
a to až do doby, než se prokázal opak. Postavení účastníka řízení tak mohl získat kdokoliv
jen na základě svého tvrzení, že se považuje za účastníka, ačkoliv bylo zjevné, že jím být nemůže.
O vyloučení takového účastníka z řízení bylo třeba vydat správní rozhodnutí, důkazní břemeno
spočívalo na správním orgánu (jedná se o tzv. procesní pojetí účastenství, viz rozsudek NSS
ze dne 31. 10. 2008, čj. 2 As 12/2008 - 63). Nový správní řád plně spočívá na materiálním pojetí
účastenství, pro nějž není rozhodné, zda správní orgán s určitou osobu jedná jako s účastníkem
řízení, či zda určitá osoba tvrdí, že je účastníkem řízení. Relevantní je pouze naplnění kritérií
dle §27 (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2006, s. 223 – 224).
Účastenství žalobkyně ve stavebním řízení proto nemohlo být založeno jejím tvrzením o přímém
dotčení na právech ani procesním rozhodnutím správního orgánu I. stupně vydaným na základě
§28 odst. 1 nového správního řádu, který je třeba aplikovat na danou věc. Její účastenství
je totiž potřeba posuzovat materiálně. Rozhodující je toliko to, zda žalobkyně splňovala
podmínky §59 odst. 1 stavebního zákona (viz rozsudek ve věci Ekoprogres Praha, s. r. o.,
cit. v bodě [13] shora; aplikace obecné definice účastníků řízení dle §27 správního řádu
je ve stavebním řízení vyloučena, viz bod [13] shora). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu
dospěl k závěru, že žalobkyně kritéria stanovená v §59 odst. 1 stavebního zákona nesplňovala
(viz zejména bod [20] shora). Žalobkyně mohla být do stavebního řízení přibrána na základě §59
odst. 3 stavebního zákona jako „jiná osoba“, ani v tomto případě by se však nedostala do pozice
účastníka řízení (viz §59 odst. 3, věta za středníkem).
IV.B.
Zkrácení žalobkyně na jejích právech
[22] Nejvyšší správní soud tedy dovodil, že žalobkyni nenáleželo účastenství ve stavebním
řízení. Dále je proto nezbytné zabývat se dopady tohoto závěru na řízení před městským soudem.
[23] V této souvislosti je třeba striktně rozlišovat aktivní žalobní legitimaci, která je jednou
z podmínek řízení, a aktivní věcnou legitimaci, jež je rozhodující pro věcné posouzení žaloby.
Městský soud zcela jistě postupoval v souladu se zákonem, jestliže implicitně vyhodnotil
podmínky aktivní žalobní legitimace za splněné a žalobu věcně projednal. Požadavkům aktivní
žalobní legitimace vyhoví každý, kdo tvrdí, že byl vydaným rozhodnutím přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předchozím řízení zkrácen na svých právech (§65 odst. 1 s. ř. s.).
Subsidiárně se uplatní pravidlo dle §65 odst. 2 s. ř. s., dle něhož může žalobu podat i účastník
správního řízení, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na svých právech,
která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
[24] Žalobu lze odmítnout na základě §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jen tehdy, jestliže byla
podána osobou zjevně neoprávněnou. Aplikaci tohoto ustanovení je třeba vyhradit pouze
případům nedostatku žalobní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné,
zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud
návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo,
bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem (viz rozsudek NSS
ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004 - 59, publ. pod č. 1043/2007 Sb. NSS). V tomto rozsudku
jsou uvedeny rovněž příklady nedostatku procesní legitimace (absence osoby v právním slova
smyslu na místě žalobce, nedostatek tvrzení o poškozených právech, nedostatek tvrzení o tom,
že napadené rozhodnutí bylo nezákonné) a zcela zjevných nedostatků legitimace hmotné
(kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem).
[25] Rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005 - 86
(publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS), pregnantně shrnul, že aktivní žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení
žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry
v žádném případě dojít nemohlo. Na tomto podkladě je třeba uzavřít, že žalobkyně nepochybně
splnila podmínky dle §65 odst. 1 s. ř. s., neboť v žalobě dostatečně určitě tvrdila, že rozhodnutím
žalovaného byla přímo zkrácena na svých právech.
[26] Nejvyšší správní soud však dále dospěl s ohledem na obsah správního spisu k závěru,
že žalobkyně nemohla být vydaným stavebním povolením zkrácena na svých hmotných právech,
a to ani přímo, ani v důsledku porušení jejích procesních práv. Žalobkyni nenáležela
ve stavebním řízení žádná práva, neboť nebyla jeho účastníkem. Její tvrzení o dotčení
na vlastnickém právu v důsledku zápachu vznikajícího provozem bioplynové stanice se ukázalo
na podkladě zpracované rozptylové studie jako neopodstatněné, jeho pravdivost byla spolehlivě
vyvrácena (k tomu blíže viz body [18] až [20] shora). Žalobkyni tak nesvědčila aktivní věcná
legitimace (viz rozsudek NSS ze dne 27. 11. 2007, čj. 5 As 43/2007 - 99). Následkem nedostatku
aktivní věcné legitimace je vždy zamítnutí žaloby (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2006,
čj. 1 Afs 40/2005 - 62, publ. pod č. 1477/2008 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 11. 3. 2008,
čj. 8 As 46/2007 - 98).
[27] I kdyby bylo možné souhlasit s městským soudem v tom, že správní řízení bylo stiženo
vadami, které mohou mít vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně,
čímž se však Nejvyšší správní soud nezabýval, nebylo by možné tato rozhodnutí zrušit. Posláním
soudního řízení správního je totiž ochrana subjektivních veřejných práv fyzických a právnických
osob (§2 s. ř. s.), což lze dovodit rovněž z §65 odst. 1 s. ř. s. a konstrukce aktivní žalobní
legitimace, která se následně promítá do aktivní věcné legitimace. Žalobě lze vyhovět a správní
rozhodnutí zrušit jen tehdy, pokud je možné učinit závěr, že žalobce byl tímto rozhodnutím
zkrácen na svých právech. V daném případě však takový závěr učinit nelze, a proto i v případě
objektivní existence eventuálních (městským soudem pojmenovaných) vad správního řízení
či nezákonností vydaného stavebního povolení bylo na místě žalobu zamítnout.
[28] Správní soudnictví nepřipouští s výjimkou §66 s. ř. s. podávat žaloby ve veřejném zájmu,
popř. aby se žalobce domáhal soudní ochrany práv třetích osob. Některé veřejné zájmy do jisté
míry hájí ve správních řízení občanská sdružení, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního
prostředí (blíže viz bod [14] shora). Jejich žalobní legitimace je založena §65 odst. 2 s. ř. s.,
v soudním řízení správním jim je poskytována soudní ochrana v případě, že byly zkráceny
na svých procesních právech, jestliže takový postup mohl vést k nezákonnosti rozhodnutí
(z početné judikatury viz rozsudek NSS ze dne 2. 9. 2009, čj. 1 As 40/2009 - 251, rozsudek
ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006 - 59, publ. pod č. 1483/2008 Sb. NSS). Žalobkyně
však jménem takového občanského sdružení nevystupovala.
[29] Nadto je možné doplnit, že městský soud zaujal nesprávný právní názor,
pokud jde o zkrácení žalobkyně na jejím právu seznámit se s podklady pro rozhodnutí, vyjádřit
se k nim, uplatnit námitky či navrhnout doplnění podkladů (§36 odst. 3 správního řádu, §61
odst. 3 stavebního zákona). Tato práva totiž náleží pouze účastníkům stavebního řízení,
kterým však žalobkyně nebyla (viz bod [21] shora). Závěr městského soudu o tom, že žalobkyně
byla zkrácena na svých právech, je nesprávný, neboť žalobkyně vůbec nebyla nositelkou
těchto procesních práv. Další dva důvody rozsudku městského soudu [porušení povinnosti
dle §10 odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a nesprávný výklad §32 odst. 2
písm. c) stavebního zákona] se rovněž týkají nezákonnosti rozhodnutí žalovaného
jako objektivního stavu, aniž by však mohly reálně vést ke zkrácení žalobkyně na jejích právech
(ať již procesních, či hmotných).
V.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[30] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[31] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu