ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.47.2012:38
sp. zn. 1 As 47/2012 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Děti země – Klub
za udržitelnou dopravu, organizační jednotka Dětí Země o. s., se sídlem Cejl 48/50, Brno,
zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve Svahu 531/1, Praha 4 -
Podolí, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 5. 2010, č. j. 1040/570/10,38712/ENV/10, za účasti
osob zúčastněných na řízení: I) Unie pro řeku Moravu, občanské sdružení , se sídlem
Obchodní 1324, Otrokovice, II) Ředitelství silnic a dálnic, závod Brno, se sídlem
Šumavská 33, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 29. 12. 2011, č. j. 11 A 158/2010 - 79,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 12. 2011, č. j. 11 A 158/2010 - 79,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 1. 2010, č. j. 01016/BK/2009/roz/Ko, Správa Chráněné
krajinné oblasti Bílé Karpaty (dále též „Správa CHKO“) na žádost osoby zúčastně né na řízení II)
[dále též „ŘSD“] povolila v souvislosti s výstavbou rychlostní komunikace R55 v úseku č. 5507
Babice – Staré Město za podmínek stanovených v tomto rozhodnutí výjimku ze základních
ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů, zařazených do kategorie silně ohrožených,
konkrétně ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje, zejména rušit a přemisťovat
vývojová stadia ještěrky obecné, kuňky ohnivé, rosničk y zelené; škodlivě zasahovat
do přirozeného vývoje, zejména rušit ropuchu zelenou, netopýra večerního a krahujce obecného.
Žadateli Správa CHKO současně nepovolila výjimku ze základních ochranných podmínek zvláště
chráněných živočichů zařazených do kategorie silně ohrožených, konkrétně ze zákazu
přemisťovat užívaná sídla ropuchy zelené, krahujce obecného a ze zákazu přemisťovat vývojová
stádia netopýra večerního.
[2] Žalobce a osoba zúčastněná na řízení I) podali proti rozhodnutí Správy CHKO odvolání,
která žalovaný zamítl v záhlaví popsaným rozhodnutím.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu proti rozhodnutí žalovaného
rozsudkem ze dne 29. 12. 2011, č. j. 11 A 158/2010 – 79, zamítl. Konstatoval, že v posuzované
věci bylo vedeno řízení o konkrétní žádosti investora a nebylo tedy možno požadovat
po správních úřadech, aby se nad její rámec zabývaly alternativními variantami dotýkajícími
se vedení celé stavby dotčené silnice. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že správní
orgány nespojily řízení o povolení výjimky ve vztahu k úsekům rychlostní silnice R5511 až R5506,
neboť v souladu se správním řádem není na spojení řízení právní nárok a je zcela na posouzení
správního orgánu, zda konkrétní okolnosti zakládají možnost spojit více řízení do společného.
Soud dále uvedl, že předložený spisový materiál neobsahuje žádné podklady, se kterými
by žalobce nebyl seznámen. Nemohl být proto porušen §36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále jen „správní řád“).
[4] Co se týče námitky absence biologického průzkumu a migračních studií, soud se ztotožnil
s argumentací žalovaného. Daný úsek rychlostní komunikace je samostatně provozovatelným
úsekem, relativně nezávislým na vedení trasy pod Bzencem. Z toho důvodu není třeba vyžadovat
stanovisko EIA na trasu Ptačí oblasti či čekat na nové posouzení nového záměru průchodu
touto oblastí. Řízení o povolení výjimek není navazujícím řízením ve smyslu §4 odst. 10 (správně
zřejmě §10 odst. 4, pozn. soudu) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí). Vydané stanovisko EIA je z povahy věci podkladem pro řízení, avšak nevylučuje
za určitých okolností vedení řízení i mimo tento postup. Nadto podle městského soudu vymezení
trasy rychlostní silnice R55 v Ptačí oblasti Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví dospělo
již v době před přistoupením České republiky do Evropské unie do takové fáze, že by bylo zcela
v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie nepřiměřeným zásahem do právní jistoty,
ochrany legitimních očekávání a proporcionality požadovat provedení posouzení vlivu postupem
podle čl. 6 odst. 3 a 4 Směrnice o stanovištích. Městský soud neshledal důvodnou ani námitku
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí obou správních orgánů.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[5] Žalobce (dále též „stěžovatel“) brojí proti rozsudku městského soudu včas podanou
kasační stížností.
[6] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[7] Stěžovatel svou obsáhlou kasační stížnost rozděluje do pěti kasačních bodů, které
Nejvyšší správní soud níže postupně vypořádal. Stěžovatel ve všech kasačních bodech namítá
v zásadě nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů ve vztahu
k žalobním námitkám, které byly rozděleny do pěti obdobných okruhů.
[8] Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti
nevyužili.
II.A
První okruh kasačních námitek: vedení společného řízení o žádostech o povolení výjimky
[9] V prvém kasačním bodu namítá stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku městského
soudu pro nedostatek důvodů, neboť z jeho odůvodnění není zřejmé, proč by vázanost
správního orgánu podanou žádostí měla vyloučit možnost vést společné řízení, a neuvedl žádné
argumenty vyvracející opačný závěr. Současně se dle stěžovatele městský soud příliš restriktivním
posouzením možnosti spojit řízení dopustil nesprávného posouzení této právní otázky
a tak toleruje podstatně nižší stupeň ochrany veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny .
Stěžovatel dále podrobně rozebírá, proč bylo věcně vhodné spojit řízení o výjimkách na pěti
úsecích rychlostní silnice R55. Správa CHKO mohla a měla dovodit vhodnost spojení těchto pěti
řízení, a to z důvodu komplexního posouzení vlivu této liniové stavby na zvláště chráněné druhy
organismů.
[10] Nejvyšší správní soud namítanou nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
neshledal. V odůvodnění napadeného rozsudku dospěl městský soud k závěru, že správní řízení
bylo vedeno o zcela konkrétní žádosti investora, správní orgány tak byly rozsahem této žádosti
vázány a nebylo možno po nich požadovat, aby se nad její rámec zabývaly alternativními
variantami, dotýkajícími se vedení celé stavby této silnice . Zdůraznil, že na spojení řízení není
právní nárok a je zcela na správním úřadu, zda konkrétní rozhodné okolnosti svojí vhodností,
procesní ekonomií či jinými důvody zakládají možnost spojit více řízení do společného a vydat
rozhodnutí ve více věcech současně.
[11] Městský soud tedy nevyloučil možnost vést z důvodu vázanosti správního orgánu
návrhem společné řízení, jak sugeruje stěžovatel. Ve vztahu k vázanosti žádostí dovodil,
že nebylo na místě, aby se správní orgán zabýval alternativními variantami dotýkaj ícími se stavby
celé dálnice, nikoli že tato vázanost způsobuje nemožnost postupu podle §140 správního řádu.
Městský soud se tedy v tomto ohledu nedopustil stěžovatelem vytýkaného pochybení. Jak bude
popsáno níže, tento závěr je také věcně správný.
[12] Žalobní i kasační námitka vychází z předpokladu stěžovatele, že orgán ochrany přírody
musí v řízení o povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny porovnávat
navrhované trasy celé silnice a z tohoto důvodu proto neposuzovat žádosti o výjimky pro dílčí
úseky samostatně, ale ve společném řízení. Tento předpoklad však není správný a odporuje též
judikatuře Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 23. 6. 2011, č. j. 6 As 8/2010 – 323,
zdejší soud odmítl názor městského soudu, který požadoval po orgánu ochrany přírody,
aby v řízení o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny porovnával navrhovanou
trasu pozemní komunikace s jinými navrhovanými variantami. Zdejší soud zdůraznil,
že „[s]tanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo předmět em územního řízení. Její posouzení ze strany správních
orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. (…)
Porovnáváním několika možných variant či koridorů dálnice se má odehrávat před vydáním stanoviska SEA;
po jeho vydání, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné z několika možností, se pak pracuje s vybranou
variantou. Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění
stavby na přesně určené pozemky (§4 odst. 1 p ísm. c/ vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení stavebního zákona, shodně §9 odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního
řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření). Stanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo předmětem
územního řízení a její posouzení ze strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti
s žalobou proti územnímu rozhodnutí. Lze tedy uzavřít, že v řízení o povolení výjimky podle §56 zákona
č. 114/1992 Sb. se nelze vracet k procesu EIA (SEA).“ Obdobný závěr vyslovil městský soud
i v nyní souzené věci – uvedl, že není možno po správním orgánu požadovat, aby se nad rámec
podané žádosti o vydání povolení výjimky z ochrany šesti zcela konkrétních kriticky a silně
ohrožených druhů živočichů pro zcela určitou a vymezenou část (úsek) rychlostní silnice zabýval
alternativními variantami, dotýkajícími se vedení celé stavby této silnice. Nejvyšší správní soud
má za to, že takové posouzení je zcela souladné se shora citovanou judik aturou zdejšího soudu.
[13] Kasační soud je též přesvědčen, že se nejedná ze strany městského soudu o restriktivní
posouzení možnosti spojit řízení, které znemožňuje ochranu veřejného zájmu na ochraně přírody
a krajiny. Jak již vyplynulo z výše uvedeného, komplexní posouzení a zajištění ochrany přírody
a krajiny se děje prostřednictvím stanoviska EIA, které se zabývá vlivem navrhované varianty
stavby jako celku na životní prostředí a stanoví podmínky, kte ré je následně nutno přenést
do navazujících rozhodnutí v těch částech, které jsou pro ta to rozhodnutí relevantní
(srov. rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009 – 83). Stanovisko EIA
je pak zásadním podkladem pro územní řízení, v němž se též rozhoduje o umístění stavby.
V rozhodnutí o umístění stavby se stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba
umístěna (§9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení,
veřejnoprávní smlouvy a územního opatření), jakož i podmínky pro umístění stavby na něm.
Podmínky pro umístění stavby zabezpečují soulad umístění stavby s cíli a úkoly územního
plánování, urbanistické a architektonické podmínky pro zpracování projektové dokumentace,
která bude řešit začlenění stavby do území, zachování civilizačních, kulturních a přírodních
hodnot v území, ochranu veřejného zdraví a životního prostředí, další podmínky pro projektovou
přípravu stavby (§92 odst. 1 stavebního zákona), podmínky a požadavky vyplývající ze závazných
stanovisek dotčených orgánů, napojení stavby na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu,
ochrana práv a právem chráněných zájmů vztahujících se k nemovitostem, užívání stavby
osobami s omezenou schopností pohybu a orientace. (§9 odst. 2 vyhlášky č. 503/2006 Sb.,
o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření).
[14] Komplexní ochranu životního prostředí tedy musí zajišťovat především územní
rozhodnutí. Pokud má stěžovatel za to, že ve vztahu k dané koncepci nebyla komplexní ochrana
veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny poskytnuta v dostatečné míře, může tyto námitky
vznést v územním řízení, případně v navazujícím řízení o správní žalobě proti územnímu
rozhodnutí, v jehož rámci může správní soud posuzovat i zákonnost stanoviska EIA a tedy
nezákonnost posouzení požadavků na ochranu životního prostředí ke koncepci jako celku.
[15] Právě ze shora uvedených důvodů je u výše zmíněných postupů (vydávání stanoviska
EIA, územní řízení) nežádoucí tzv. „salámová“ metoda. Takto bývá v praxi neformálně
označována taktika, která se v praxi používá pro strategii, kdy se kontroverzní nebo obtížné cíle a
řešení, nejen ve stavebnictví při trasování silnic a dálnic, rozdělí na dílčí kroky a prosazují se
postupně. Nejvyšší správní soud uvedl např. v rozsudku ze dne 6. 8. 2009,
č. j. 9 As 88/2008 - 301, že by měl být určitý návrh podroben posouzení vlivů na životní
prostředí jako jeden záměr. Realizace určité stavby má totiž dopad na životní prostředí jako celek,
vliv dílčích staveb je z tohoto hlediska irelevantní. Právě v posuzování vlivů na životní prostředí
by proto tzv. „salámová“ metoda neměla mít místo, naopak by se spíše měla uplatnit metoda
opačná, jež lze označit termínem puzzle.
[16] Naproti tomu v případě povolování výjimek podle §56 zákona o ochraně přírody
a krajiny nemůže zpravidla způsobit skutečnost, že jsou dílčí úseky záměru posuzovány
samostatně nezákonnost takového postupu, a to právě vzhledem ke specifickému předmětu
řízení o těchto výjimkách. Zásah jednotlivých úseků stavby do bioty a do zvlášt ě chráněných
druhů živočichů bývá na různých úsecích odlišný, a to z mnoha důvodů – na těchto úsecích bývá
rozdílný charakter krajiny, různý výskyt zvláště chráněných území, apod. K aždý z těchto úseků
vyžaduje specifické posouzení pro možné povolení výjimky. V takovém případě není na újmu
posuzovat tyto úseky z hlediska povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
odděleně.
[17] Je též třeba mít na paměti, že v řízení o povolení výjimky podle §56 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny musí být vždy zohledněno mj. i to, zda povolovaná činnost neovlivní
dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Nepřípadný je proto příklad,
který uvádí stěžovatel v kasační stížnosti a kterým se snaží prokázat nepřípustnost vedení řízení
o povolení výjimky pro dílčí úseky rychlostní s ilnice. Opakované žádosti o povolení k usmrcení
krahujce nejsou totiž příkladem tzv. „salámové“ metody, ale situace, kdy je pro jedno území
(jak uvádí stěžovatel např. na území jednoho kraje) opakovaně žádáno o výjimku a v takovém
případě by opakovaně pro totéž území udělena být neměla, neboť by hrozil zásah do příznivého
stavu druhu z hlediska ochrany. Pokud měl stěžovatel na mysli situaci, kdy žadatel rozparceluje
území daného kraje na menší oblasti a pro ně paralelně žádá o dílčí výjimky, šlo by zcela jistě
o tzv. „salámovou“ metodu, opět by ale bylo nutno zohlednit as pekt udržení příznivého stavu
a je jasné, že na těchto menších oblastech (rozděleních např. na 500 malých úseků, jak navrhuje
stěžovatel) by jistě populace krahujce představovala mnohem méně jedinců, a proto i souhlas
s usmrcením jednoho mohl znamenat vliv na dosažení či udržení příznivého stavu druhu.
[18] Městský soud tak správným závěrem, že v řízení o povolení výjimky podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny nelze žádat po správním orgánu, aby posuzoval alternativní variant
dotýkající se vedení celé stavby, nepřímo odpověděl i na námitku vztahující se k tzv. „salámové“
metodě. Z povahy řízení o povolení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá,
že zpravidla není nezákonný postup, kdy správní orgán rozhoduje o výjimkách pro dílčí úseky.
V rámci těchto dílčích úseků jsou totiž vytipovány užší oblasti výskytu zvláště chráněných druhů
živočichů a ty pak individuálně posuzovány.
[19] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že uvedené závěry je nutno vztáhnout přísně na nyní
souzenou věc. V rámci ochrany životního prostředí je totiž nutno vždy posuzovat konkrétní
okolnosti tak, aby nebyl ohrožen příznivý stav druhu z hlediska jeho ochrany. Společné řízení
o několika žádostech o povolení výjimky bude tedy vhodné a nutné např. za situace, kdy oblast,
ve které byl zvláště chráněný druh identifikován, přesahuje hranice úseku, pro který je výjimka
povolována a právě z hlediska vlivu na dosažení či udržení příznivého stavu bude nutno
tyto úseky posoudit společně apod. Takovéto skutečnosti ovšem v nyní posuzované věci nebyly
zjištěny.
[20] Tato kasační námitka tedy není důvodná.
II. B
Druhý kasační bod: nedostatečné zjištění skutkového stavu Správou CHKO
[21] Druhým kasačním bodem stěžovatel namítá, že městský soud nevypořádal část druhého
žalobního bodu namítajícího porušení §3 správního řádu Správou CHKO, která podle
stěžovatele vydala rozhodnutí bez zjištění stavu věci, jen na základě nepodloženého předpokladu.
[22] Stěžovatel v žalobním bodu č. 2 namítal porušení §3 a §36 odst. 3 správního řádu –
výslovně zde uvedl, že tvrzení prvostupňového orgánu nemají oporu ve spisu, do spisu nebyly
vloženy žádné podklady, které by potvrzovaly správnost těchto tvrzení, a správní orgán nepoučil
stěžovatele o existenci těchto podkladů a tím pádem mu neu možnil se s nimi seznámit.
Tato žalobní námitka se tedy skutečně skládala ze dvou částí, z nichž první namítá, že zjištěný
stav věci nemá oporu ve spise a druhá, že v případě, že by podklady odůvodňující tyto skutkové
závěry spis obsahoval či s nimi správní orgán jinak disponoval, stěžovatel s nimi nebyl seznámen.
[23] Podle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny (ve znění účinném od 1. 12. 2009)
je u zvláště chráněných druhů živočichů, kteří jsou předmětem ochran y podle práva Evropských
společenství, možno výjimku povolit za kumulativního splnění tří podmínek: 1) je dán některý
z důvodů uvedených v odstavci 2, 2) neexistuje jiné uspokojivé řešení, 3) povolovaná činnost
neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany. Stěžovatel
má za to, že oporu ve spise neměl závěr správního orgánu, že neexistuje jiné uspokojivé řešení
ve smyslu shora uvedené druhé podmínky podle §56 odst. 1 cit. zákona . Konkrétně mělo
jít o tento předpoklad Správy CHKO: „Dá se předpokládat, že vzhledem k rozšíření druhů a charakteru
krajiny by se jiné navrhované trasy zvláště chráněných druhů dotýkaly přinejmenším stejně nebo i ve větší míře
[24] Nejvyšší správní soud z odůvodnění napadeného rozsudku zjistil, že se městský t outo
částí druhé žalobní námitky skutečně nijak nezabýval. Přitom posouzení otázky, zda neexistuje
jiné uspokojivé řešení ve smyslu citovaného ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny,
je pro povolení výjimky zásadní. V tomto ohledu je tedy rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Bude na městském soudu, aby se touto žalobní
námitkou zabýval a posoudil, zda závěr správního orgánu o neexistenci jiného uspokojivého
řešení měl skutečně oporu ve spise a zda tedy bylo řádně prokázáno naplnění jedné z podmínek
pro možnost povolení výjimky.
[25] Tato kasační námitka je důvodná.
II.C
Třetí kasační bod: absence podkladů pro vydání rozhodnutí a nerespektování stanoviska EIA
[26] Podle třetího kasačního bodu městský soud neuvedl žádné argumenty, které by reagovaly
na stěžovatelem tvrzenou absenci důležitých podkladů, zejména metodologicky správně
provedeného biologického průzkumu a migrační studie živočich ů. Není zřejmé, na základě
čeho se městský soud domnívá, že lze vydat rozhodnutí o výjimce ke škodlivému zásahu
do biotopů zvláště chráněných druhů organismů bez potřebného objektivizujícího podkladu
a bez odůvodnění nerespektování jedné z podmínek stanoviska EIA. Přitom potřebnost
přírodovědného a biologického hodnocení vyplývá z §67 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Mimoběžně uplatněná argumentace městského soudu k tomuto žalobnímu bodu nadto schvaluje
tzv. „salámovou“ metodu, přitom se však nevypořádal s argumentací stěžovatele
proti „salámové“ metodě. Chybný závěr městského soudu o nezávislosti úseku R5507 vede
k porušení zákona o ochraně přírody a krajiny, konkrétně jeho §45i odst. 2 věta druhá. Kromě
toho je argumentace městského soudu i vnitřně rozporná – na jedné straně uvádí, že k posouzení
kumulativních vlivů slouží EIA a na straně druhé říká, že proces EIA a stanovisko EIA není
potřeba. I zde proto stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku.
[27] Stěžovatel dále namítá, že je nesprávný názor soudu, podle kterého řízení o povolení
výjimek podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny není řízením navazujícím ve smyslu §10
odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Podle stěžovatele je výjimka podle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny nutná k provedení záměru, tedy k uskutečnění výstavby části
rychlostní silnice R5507, a proto je stanoviska EIA nutné jako podklad pro udělení výjimky.
Správní orgány se musejí vypořádat s podmínkami stanoviska EIA – Správa CHKO ani žalovaný
podmínku č. 5 pro fázi přípravy nesplnili a ani její nesplnění řádně a pečlivě neodůvodnili.
Tím zatížili svá rozhodnutí nezákonností a též nepřezkoumatelností, pro kterou měla být zrušena.
Věta městského soudu na s. 11 rozsudku, že „stanovisko EIA je z povahy věci podkladem
pro řízení, avšak nevylučuje - za určitých okolností - vedení řízení i mimo tento postup“ je zcela
nesrozumitelná a především nezákonná, neboť zde soud aprobuje prvek libovůle správního
orgánu.
[28] Co se týče první části této kasační námitky, kasační s oud přisvědčuje stěžovateli,
že městský soud k námitce nedostatečnosti biologického průzkumu a absence migrační studie,
kterou požaduje stanovisko EIA, nevyjádřil žádnou přezkoumatelnou úvahu. Vypořádáním
této žalobní námitky mělo být zřejmě konstatování soudu, že daný úsek rychlostní komunikace
R5507 je samostatně provozovatelným úsekem, relativně nezávislým na vedení trasy
pod Bzencem, samostatně a společně s R5506 posouzeným v procesu EIA. Z tohoto důvodu
není dle městského soudu třeba vyžadovat stanovisko EIA na trasu Ptačí oblasti či čekat na nové
posouzení nového záměru průchodu touto oblastí. Stěžovatel však v žalobě nenamítal nutnost
vycházet při posuzování podmínek pro udělení výjimky pro úsek R5507 ze stanoviska EIA
pro úsek rychlostní silnice s Ptačí oblastí. Je tedy zjevné, že argumentace soudu se s žalobní
námitkou zcela míjí. Naopak ke skutečně uplatněným žalobním námitkám se městský soud
nevyjádřil žádným způsobem. V tomto ohledu je tedy rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť reaguje na žalobní námitky, které nebyly
uplatněny, a současně nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Z tohoto důvodu
se již Nejvyšší správní soud nebude zabývat ani námitkami stěžovatele proti těmto závěrům
městského soudu, které byly vzneseny zcela mimo rámec žalobních námitek.
[29] Ani vypořádání námitky nerespektování podmínek stanoviska EIA ve vydaném
rozhodnutí o výjimce neprovedl městský soud přezkoumatelným způsobem. Městský soud
(zřejmě) ve vztahu k této námitce uvedl, že „vydané stanovisko EIA je z povahy věci podkladem
pro řízení, avšak nevylučuje – za určitých okolností – vedení řízení i mimo tento postup“ . Lze souhlasit
se stěžovatelem, že takový závěr je částečně nepřezkoumatelný – městský soud totiž neuvádí,
za jakých okolností není stanovisko EIA podkladem pro řízení a zda tyto nastaly v nyní souzené
věci. Namítal-li stěžovatel, že v rozhodnutí o výjimce nebyla zohledněna jedna z podmínek
(podmínka č. 5) stanoviska EIA, měl městský soud uvést přezkoumatelnou úvahu,
zda byl správní orgán v řízení o povolení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
povinen podmínky stanoviska EIA zohlednit a pokud ano, zda této povinnosti dostál. Obecné
konstatování, že stanovisko EIA někdy podkladem pro řízení je, někdy nikoli, není závěrem
individualizovaným ve vztahu k projednávané věci a mnoho nevypovídá o argumentaci soudu
ve vztahu k dotčené žalobní námitce.
[30] Nad rámec shora uvedeného Nejvyšší správní soud doplň uje, že závěr městského soudu
o pouze jakési částečné vázanosti orgánu ochrany přírody podmínkami obsaženým ve stanovisku
EIA a neexistenci bezprostřední vazby mezi stanoviskem EIA, rozhodnutím o povolení výjimky
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny a územním řízení je věcně nesprávný.
[31] K povaze rozhodnutí o povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
se Nejvyšší správní soud již několikrát vyjádřil. Například v rozsudku ze dne 27. 3. 2008,
č. j. 6 As 48/2006 – 118 (zvýraznění doplněno), vyslovil, „že toto rozhodnutí je samostatným správním
rozhodnutím o žádosti adresáta a má samostatný předmět řízení; závazně se jim určuje, z da konkretizovaný
záměr, který hodlá žadatel učinit, je nebo není možno z hlediska zvýšené ochrany přírody na daném území
připustit. Ve stavu k tomuto předmětu řízení jde o rozhodnutí konečné, a to přesto, že k vlastní realizaci záměru
je třeba dalších rozhodnutí. Jde o příklad typického řetězení jinak samosta tných správních rozhodnutí,
kdy zamyšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech. Nejde proto o akt předběžné povahy.
Adresát i na základě tohoto rozhodnutí nabývá (nebo nikoli) oprávnění provést zamýšlený zásah,
neboť i toto rozhodnutí (v kladném případě), samostatně stanoví podmínky, kte ré je povinen respektovat,
a to nezávisle na podmínkách vymezených v dalších souběžně vydaných či navazujících rozhodnutích “.
[32] V rozsudku ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009 – 83 (zvýraznění doplněno), zdejší soud
posuzoval otázku, zda stanovisko EIA má být využito a zohledněno pouze pro rozhodování
v územním řízení či řízení o vydání stavebního povolení, nebo zda závěry formulované
v tomto stanovisku mají být podkladem v každém navazujícím správním řízení probíhajícím
podle zvláštních (tzv. složkových) zákonů. Dospěl zde k závěru, že „stanovisko EIA musí být
v posuzovaném případě závazným podkladem pro rozhodnutí orgánu ochrany přírody podle §12 a §44 zákona
o ochraně přírody a krajiny a má být zohledněno v napadeném rozhodnutí v rozsahu, v jakém se vztahuje
k posuzovanému předmětu řízení“. Nejvyšší správní soud má za to, že t yto závěry je nutno vztáhnout
i na rozhodnutí o povolení výjimky podle §56 cit. zákona, neboť i toto rozhodnutí obdobně
jako rozhodnutí podle §12 či §44 zákona o ochraně přírody a krajiny je rozhodnutím konečným
ve vztahu ke svému předmětu řízení, současně také jedním z rozhodnutí v řetězu, které je nutné
pro realizaci zamýšleného zásahu (zde stavby rychlostní silnice). I řízení o výjimce podle §56
tohoto zákona tedy musí být chápáno jako řízení navazující na proces EIA ve smyslu §10 odst. 4
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[33] Obsah stanoviska EIA proto musí být v části hodnotící dopad koncepce na zvláště
chráněné druhy rostlin a živočichů zahrnut a zohledněn v rozhodnutí o povolení výjimky podle
§56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jiné řešení nelze připustit, neboť v rozhodné době bylo
napadené rozhodnutí pro daný předmět řízení rozhodnutím konečným. Ponechání zohlednění
stanoviska EIA až na rozhodování stavebního úřadu o umístění stavby by znemožnilo použití
informací obsažených ve stanovisku EIA o vlivu stavby na z vláště chráněné druhy rostlin
a živočichů, neboť stavební úřad není oprávněn zahrnout závěry stanoviska EIA ohledně výše
uvedeného předmětu řízení do svého rozhodnutí (územního rozhodnutí). V uvedených otázkách
je stavební úřad povinen plně vycházet z rozhodnutí orgánu ochrany přírody, stanoviskem EIA
se zabývá pouze v rozsahu jím projednávaného předmětu řízení (srov. rozsudek ze dne
19. 1. 2010, č. j. 1 As 91/2009 – 83).
[34] Stejně tak je tedy rozhodnutí o povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody
a krajiny rozhodnutím, které je podmínkou pro vydání územního rozhodnutí. Podle rozsudku
NSS ze dne 14. 2. 2008, č. j. 1 As 37/2005 – 154 (zvýraznění doplněno), „rozhodnutí o povolení
výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. ,
v případě, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany př írody, musí být vydáno
již před vydáním rozhodnutí o umístění stavby. Umístění stavby je podle §32 odst. 1 písm. a) stavebního zákona
(nyní §76 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., poz n. soudu) možné jedině na základě pravomocného
rozhodnutí o umístění stavby. (…) Je-li umístění stavby možné pouze na zá kladě pravomocného rozhodnutí
o umístění stavby, přičemž v tomto rozhodnutí se určí konkrétní stavební pozemek a podmínky pro umístění
stavby, mj. i požadavky na ochranu životního prostředí, vyplývá z toho nutnost předchozího povolení výjimky
podle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, má -li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště
chráněných druhů živočichů a rostlin. Pokud by výjimka podle §56 odst. 1 citovaného zákona nebyla povolena,
nemohla by na daném území ani být umístěna stavba“.
[35] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že stanovisko EIA je v rozsahu podmínek týkajících
se ochrany zvláště chráněných druhů živočichů závazným podkladem pro rozhodnutí o povolení
výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Toto rozhodnutí je pak nezbytnou
podmínkou pro možnost vydání rozhodnutí o umístění stavby. Je zde tedy dána jasná závislost
a podmíněnost těchto řízení. Městský soud musí při věcném posouzení shora uvedených
žalobních námitek z tohoto předpokladu vycházet.
[36] Tato kasační námitka je důvodná.
II.D
Čtvrtý kasační bod: Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů
[37] Ve čtvrtém kasačním bodu stěžovatel opakuje příklady námitek ze svých vyjádření
podaných v řízení před Správou CHKO, kterými se dle ně j ani jeden ze správních
orgánů pečlivým způsobem nezabýval. Městský soud se přezkoumatelně nezabýval
tím, jak žalovaný a prvostupňový orgán s uvedenými hlavními námitkami a doporučeními
stěžovatele naložily. Soud také nijak nereagoval na tvrzení stěžovatele, že oba správní orgány
porušily §68 odst. 3 správního řádu, neboť neuvedly, na základě jakých podkladů rozhodovaly.
[38] K této námitce Nejvyšší správní soud uvádí následujíc í. Městský soud přezkoumává
napadené rozhodnutí správního orgánu v té míře obecnosti, v jaké byla uplatněna žalobní
námitka. Stěžovatel do žaloby převzal text odvolání a namítl, že prvostupňové i odvolací
rozhodnutí se podrobně a pečlivě nevypořádává se všemi námitkami žalobce v jeho pěti podáních
a odvolání. Neuvádí však, jaké konkrétní námitky dle něj správní orgány nevypořádaly. Nejvyšší
správní soud má za to, že městský soud k takto formulované žalobní námitce předestřel vlastní
úvahy ve stejné míře obecnosti (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010.
č. j. 4 As 3/2008 – 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS) , přičemž tyto úvahy dostojí požadavkům
přezkoumatelnosti. Městský soud sice nesprávně uvádí, že žalobce namítal nevypořádání
se s námitkami v jeho pátém vyjádření, ačkoli žalobní námitka mířila proti nevypořádání námitek
ze všech jeho vyjádření, toto zmýlení však nemá vliv na srozumitelnost této části odůvodnění.
Městský soud přisvědčil stěžovateli v názoru, že odůvodnění rozhodnutí žalovaného je strohé,
nicméně obsahuje základní úvahy a posouzení rozhodujících skutečností a tato strohost
proto není vadou, která by měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí. Podle městského
soudu argumentace počtem stránek a množstvím podaných vyjádření účastníka řízení neobstojí,
protože pro závěr o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí není podstatné, kolik stránek
odůvodnění věnoval správní orgán polemice s písemnými podáními stěžovatele,
ale zda se dostatečně určitě, srozumitelně a přezkoumatelně vypořádal s podstatnými znaky
a důvody odvolání. Městský soud uzavřel, že je jen obtížně možné představit si úplnou, přesnou
a podrobnou reakci odvolacího orgánu na každou větu vyjádření účastníka řízení, protože takový
postup by již sám o sobě činil rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným.
[39] Nejvyšší správní soud se vzhledem ke způsobu formulace žalobní námitky s takovýmto
posouzením městského soudu ztotožňuje a má za to, že vyhoví požadavkům přezkoumatelnosti.
[40] Na druhou stranu je však třeba zmínit, že s těžovatel v tomto žalobním bodě konkrétně
vyzdvihl nevypořádání námitky o nekvalitě biologického hodnocení a absenci migrační studie.
Jak kasační soud dovodil již výše (srov. část II.C), závěry městského soudu k této žalobní námitce
(uplatněné v rámci žaloby i na jiném místě) skutečně nejsou přezkoumatelné; soud
proto v podrobnostech odkazuje na již shora uvedené.
[41] V druhé části této kasační námitky stěžovatel uvádí, že m ěstský soud nijak nereagoval
na jeho námitku, že v rozhodnutí správních orgánů chybí uvedení všech podkladů,
z nichž tato rozhodnutí vycházejí, čímž byl porušen §68 odst. 3 správního řádu.
[42] Nejvyšší správní soud považuje tuto námitku za důvodnou. V odůvodnění rozsudku
městského soudu nelze nalézt žádnou úvahu ve vztahu k této podstatné žalobní námitce.
Přitom podle ustálené judikatury může být absence uvedení podkladů pro vydání rozhodnutí
v jeho odůvodnění takovou vadou rozhodnutí správního orgánu, která může způsobit
jeho nepřezkoumatelnost. Např. již v rozsudku ze dne 20. 9. 2005, č. j. 2 As 18/2004 - 68,
Nejvyšší správní soud uvedl: „Žalobou napadené správní rozhodnutí však trpí další vadou,
které je činí nepřezkoumatelným. V rozporu s ustanovením §47 odst. 3 správního řádu (nyní §68 odst. 3
správního řádu, pozn. soudu) z něho není zřejmé, z jakých zjištění (důkazů), pokud se týká skutkového
stavu, žalovaný vycházel. Nesporně samotný podrobný obsah („přepis“) provedeného důkazu (skutkového zjištění)
nemusí být vždy obsažen v odůvodnění rozhodnutí. Záleží vždy na konkrétních okolnostech případu,
např. do jaké míry je to zapotřebí se zřetelem na rozpory v jednotlivých důkazech, se zřetelem na námitky
účastníka řízení apod. Vždy však musí být uvedeno, z kterých důkazů (skutkových zjištění) správní
orgán vycházel.“. Obdobně v rozsudku ze dne 2. 9. 2009, č. j. 1 As 47/2007 – 134, zdejší soud
zdůraznil, že „[o]důvodnění rozhodnutí má poskytnout skutkovou a právn í oporu výroku rozhodnutí.
Musí z něj být zřejmé, jaké podklady pro rozhodnutí správní orgán shromáždil, jak zhodnotil provedené důkazy
a jakými úvahami se při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na jejichž základě rozhodl, řídil“ .
[43] Nejvyšší správní soud tedy shledal čtvrtý kasační bod částečně důvodný.
II.E
Pátý kasační bod: přezkoumání zákonnosti stanoviska EIA
[44] V poslední části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že se městský soud nijak nevyjádřil
k žalobní námitce požadující ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumání zákonnosti stanoviska
EIA pro předmětný záměr silnice R5507 ze dne 24. 11. 2005, a to z věcného i procesního
hlediska. Současně stěžovatel žádal o přezkum zákonnos ti závěrů zjišťovacího řízení
o prodloužení platnosti uvedeného stanoviska. Není zřejmé, proč městský soud takový přezkum
neprovedl či zamítl. Stěžovatel si je vědom aktuálního právního názoru Nejvyššího správního
soudu, podle nějž je možno stanovisko EIA soudně přezkoumat pouze společně se žalobou
proti umístění stavby (např. rozsudek ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347). Přesto
se stěžovatel domnívá, že by stanovisko EIA mělo být přezko umáváno společně
se všemi navazujícími správními rozhodnutími, pokud některá z podmínek stanoviska EIA
je relevantní pro předmětné správní řízení.
[45] Tato námitka je důvodná. Městský soud totiž v odůvodnění napadeného rozsudku
nevyslovil jedinou úvahu k stěžovatelově páté žalobní námitce, jejíž podstatou byla žádost
o přezkoumání stanoviska EIA ze dne 24. 11. 2005 a závěrů zjišťovacího řízení ze dne 4. 2. 2009
k prodloužení tohoto stanoviska.
[46] Městský soud v odůvodnění rozsudku dospěl k vypořádání čtvrtého žalobního bodu,
k žalobnímu bodu následujícímu už však ničeho neuvedl. Nelze tedy seznat, jak posoudil
tuto žalobní námitku, případně, proč argumentaci v ní obsaženou považoval za lichou, mylnou
či vyvrácenou (což se lze vzhledem ke skutečnosti, že nepřisto upil k přezkumu předmětného
stanoviska EIA a závěrů zjišťovacího řízení, pouze domnívat). V tomto ohledu
je tedy jeho rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Městský soud v dalším řízení
tuto žalobní námitku řádně projedná, a to i s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu
vztahující se k této problematice (rozsudek ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, či rozsudek
ze dne 23. 6. 2011, č. j. 6 As 8/2010 – 323).
IV. Závěr
[47] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je částečně důvodná, a proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Na městském soudu
bude v dalším řízení zejména, aby přezkoumatelným způsobem vypořádal všechny v žalobě
uplatněné námitky a své závěry náležitě odůvodnil.
[48] V dalším řízení městský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této ka sační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. srpna 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu