ECLI:CZ:NSS:2013:1.AS.91.2011:119
sp. zn. 1 As 91/2011 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Ateliér pro životní
prostředí, o. s., se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem,
advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967/B, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 8. 2007, č. j. 3612/2007, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
EPOQUE-LANCASTER a.s., se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, zastoupené
JUDr. Miroslavem Janstou, advokátem se sídlem Těšnov 1/1059, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 12. 2010,
č. j. 8 Ca 337/2007 - 75,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 12. 2010, č. j. 8 Ca 337/2007 – 75,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Společnosti LANCASTER, a.s., Pivovarský holding, a. s. a hlavní město Praha podali
dne 31. 1. 2005 společnou žádost o vydání závazného stanoviska podle §14 odst. 2 a 3 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále jen „zákon o státní památkové péči“), kterým
by byly připuštěny z hlediska zájmů státní památkové péče zamýšlené práce v případě stavby
EPOQUE PANKRÁC – bytový dům, Praha 4, Pankrác. Magistrát hlavního města Prahy, odbor
kultury, památkové péče a cestovního ruchu (dále též „magistrát“) nejprve závazným
stanoviskem ze dne 10. 10. 2005 připustil bez podmínek přípravu zamýšlených prací. Uvedené
závazné stanovisko bylo následně zrušeno v přezkumném řízení rozhodnutím žalovaného ze dne
8. 6. 2006, které nabylo právní moci dne 17. 10. 2006, po rozhodnutí ministra kultury o rozkladu.
[2] Magistrát poté začal jednat jako s účastníky řízení s žalobcem a s dalším
občanským sdružením (Pankrácká společnost) a rozhodnutím ze dne 9. 1. 2007,
č. j. MHMP 25087/2005/Cír, vydal v dané věci opět souhlasné závazné stanovisko; zároveň
stanovil tři omezující podmínky. Žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím k odvolání
žalobce změnil rozhodnutí magistrátu ze dne 9. 1. 2007 tak, že zrušil omezující podmínku č. 3,
ve zbytku rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, kterou
městský soud v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Proti rozsudku městského soudu nyní
žalobce (dále též „stěžovatel“) brojí kasační stížností.
[3] První senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednávání věci zjistil,
že městský soud při vypořádání jedné ze zásadních žalobních námitek, jež se vztahuje k otázce
podjatosti úředníků magistrátu, kteří v dané věci rozhodovali, založil svou argumentaci
na závěrech vyplývajících z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 2 As 21/2004 – 67, č. 503/2005 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na stránkách www.nssoud.cz). Jelikož závěry vztahující
se k otázce podjatosti úředníků územně samosprávných celků obsažené ve shora citovaném
rozsudku první senát nesdílel, v řízení vedeném pod sp. zn. 1 As 89/2010 tyto závěry zpochybnil
a předložil svůj odlišný právní názor k posouzení rozšířenému senátu zdejšího soudu. Z tohoto
důvodu předsedkyně senátu rozhodla v nynější věci usnesením ze dne 3. 11. 2011 o přerušení
řízení, podle §48 odst. 2 písm. f) ve spojení s §120 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), ve znění účinném do 31. 12. 2011 s. ř. s.
[4] Rozšířený senát usnesením ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 – 119, o předložené
právní otázce rozhodl, a tak předsedkyně senátu v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s. usnesením ze dne
26. 11. 2012 rozhodla, že se v řízení pokračuje.
[5] Po podání žádosti o vydání závazného stanoviska přešly části obchodního jmění
společnosti LANCASTER a.s. v důsledku rozdělení na nástupnické společnosti EPOQUE
HOTEL a.s., IČ: 27455858, a EPOQUE-LANCASTER a.s., IČ: 27415171. Část jmění, která
se týkala projektu EPOQUE PANKRÁC – bytový dům, přešla na nástupnickou společnost
EPOQUE-LANCASTER a.s. (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“).
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu
[6] Městský soud nepřisvědčil námitce žalobce, že žalovaný „smetl“ veškeré odvolací důvody
jako „drobná procesní a věcná pochybení“ prvoinstančního orgánu. Podle soudu žalovaný
osvětlil, jaká pochybení má na mysli a zdůvodnil, proč je ponechal bez dalšího komentáře.
[7] K námitce podjatosti úředních osob městský soud uvedl, že se jí žalovaný věnoval
dostatečně, a odkázal na příslušné pasáže napadeného rozhodnutí. Dále odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67 a dodal, že žalobce v podané žalobě žádné
konkrétní okolnosti tvrzené podjatosti úředníků magistrátu neuvedl a že námitky podjatosti
vznesené v průběhu správního řízení byly v souladu s citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu v rámci tohoto řízení vyřešeny. Námitku, podle níž se žalovaný nevypořádal
s obsahem zápisu o pobytu zahraniční odbornice Dr. I. W. v. O., shledal soud nedůvodnou s tím,
že není zřejmé, v kterém podání měl žalobce zmínit předmětný zápis.
[8] Městský soud má konečně také za to, že se žalovaný dostatečně vyrovnal s odborným
vyjádřením Národního památkového ústavu i s vyjádřením Výboru světového dědictví
UNESCO.
III. Shrnutí argumentace obsažené v kasační stížnosti
[9] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítl nesprávné vyřešení otázky vyloučení úředních
osob správního orgánu prvního stupně. Poukázal na to, že vedení města „opakovaně a veřejně“
vyjadřovalo podporu záměru a že rozhodující úředníci se účastnili uzavřených jednání („kulatého
stolu“), při kterých „v nerozborné jednotě“ s politiky města domlouvali zprůchodnění záměru,
což má být dostatečně zdokumentováno ve správním spise i v přílohách žaloby. Městský soud
při posuzování dané otázky vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 21/2004 - 67, který je dle stěžovatele již překonán. Oddělení agendy vykonávané
v samostatné a přenesené působnosti ve skutečnosti neexistuje, stejně jako reálná záruka,
že politické špičky územně samosprávných celků úředníky neovlivňují. K návštěvě Dr. I. W. v. O.
stěžovatel poukázal na své odvolání ze dne 2. 2. 2007, v němž měl uvedenou akci rozebrat
(ačkoliv „utajovaný zápis“ získal až později a z neformálních zdrojů).
[10] Ostatní žalobní body dle stěžovatele městský soud vyřídil „zcela povrchně“, stejně jako
před ním žalovaný odvolací námitky. Z tohoto hlediska je napadený rozsudek nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů. Konkrétně se městský vůbec nevypořádal s tím, zda je záměr v souladu
s Úmluvou o ochraně světového kulturního a přírodního dědictví vyhlášenou
pod č. 159/1991 Sb. a jejím výkladem provedeným Mezivládním výborem pro ochranu
kulturního a přírodního dědictví výjimečné světové hodnoty, ustaveným při UNESCO (dále
jen „Výbor pro světové dědictví“). Vůbec se nezabýval ani otázkou zákonnosti schváleného
záměru z hlediska režimu, který platí v ochranném pásmu Pražské památkové rezervace
ve smyslu rozhodnutí Odboru kultury NPV ze dne 19. 5. 1981, č. j. Kul/5-932/81, jež navazuje
na vládní nařízení č. 66/1971 Sb.
[11] Stěžovatel konečně také namítl, že nedošlo k posouzení stanoviska Národního
památkového ústavu – ústředního pracoviště, ani k prověření důvodů uvedených
v korespondenci NPÚ se žalovaným. Vypořádal-li městský soud tuto žalobní námitku pouze
odkazem na příslušné strany odůvodnění rozhodnutí žalovaného, nepřezkoumal napadené
rozhodnutí dostatečně v mezích žalobních bodů.
[12] Žalovaný nevyužil svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Kasační stížnosti je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou přípustnosti žaloby podané
stěžovatelem k městskému soudu. Dovodil, že správní akt vydaný magistrátem sice dle současné
judikatury nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. , přesto však usoudil,
že v nynější fázi soudního řízení není na místě rozhodnout o zrušení rozsudku městského soudu
a o odmítnutí žaloby pro nepřípustnost (viz níže část IV.A). Mohl tak přistoupit k posouzení
jednotlivých kasačních námitek uplatněných stěžovatelem.
[15] Žádost o vydání předmětného závazného stanoviska byla podána z toho důvodu,
že pozemky dotčené navrhovanou stavbou leží v ochranném pásmu památkové rezervace
v hlavním městě Praze. Jádro sporu mezi zastánci a odpůrci vydání souhlasného závazného
stanoviska spočívalo, stručně řečeno, v posouzení otázky, zda vybudováním výškové budovy
EPOQUE PANKRÁC – bytový dům (a budovy EPOQUE PANKRÁC – hotel, o níž Nejvyšší
správní soud rozhoduje v řízení vedeném pod sp. zn. 1 As 98/2011) na území Pankrácké pláně
nedojde k zásadnímu narušení pražského panoramatu. Nicméně Nejvyšší správní soud
se v nynějším řízení zabýval námitkami spíše procesního rázu, a to zda městský soud dostatečně
vypořádal jednotlivé námitky uplatněné stěžovatelem v žalobě. Nejprve posoudil uvedenou
otázku ve vztahu k námitkám týkajícím se podjatosti úředních osob správního orgánu prvního
stupně (IV.B), následně ve vztahu k dalším žalobním námitkám (IV.C).
IV.A Posouzení přípustnosti žaloby a intertemporálních dopadů změn v soudní judikatuře týkající se povahy
závazných stanovisek vydávaných dle §14 odst. 1 a 2 zákona o státní památkové péči
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve ex offo zabýval tím, zda nebyla žaloba podaná
stěžovatelem nepřípustná podle §68 písm. e) ve spojitosti s §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Je totiž otázkou, jestli správní akt formálně označený
magistrátem i žalovaným jako rozhodnutí skutečně představoval rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., které je způsobilé samostatného soudního přezkumu, a zda tedy nebylo
na místě žalobu bez meritorního projednání odmítnout [podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[17] Magistrát v záhlaví svého „rozhodnutí“ uvedl, že jej vydává podle §67 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále též „správní řád z roku 2004“), v poučení pak účastníky
řízení odkázal na možnost podat odvolání podle §83 odst. 1 téhož zákona. Žalovaný odvolání
podaná stěžovatelem (a dalšími účastníky) projednal a rozhodl o nich podle §90 odst. 1 písm. c)
a odst. 5 uvedeného zákona.
[18] Magistrát však „rozhodoval“ o vydání závazného stanoviska podle §14 odst. 2 zákona
o státní památkové péči, přičemž podle §149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je závazné
stanovisko úkonem učiněný správním orgánem na základě zákona, „který není samostatným
rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“
Závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 tedy nejsou rozhodnutími
ve smyslu §67 správního řádu, ani §65 s. ř. s. Soudní přezkum závěrů obsažených v takovém
závazném stanovisku je tak umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s.,
ledaže speciální úprava ve vztahu k určitému závaznému stanovisku výslovně stanoví něco jiného
(rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 – 113). Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném
řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné
stanovisko (§149 odst. 5 s. ř. s.).
[19] Zákon o státní památkové péči ve znění účinném od 1. 1. 2007 speciální úpravu dané
problematiky sice obsahuje (podle §44a uvedeného zákona „[z]ávazné stanovisko podle
§14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební
úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem
učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem“), avšak z dikce citovaného ustanovení
je patrné, že závazná stanoviska vydávaná podle §14 odst. 1 a 2 zákona o státní památkové péči
je třeba dělit na ty, jež se řídí režimem obecné úpravy daného institutu (tj. §149 správního řádu
z roku 2004), a na závazná stanoviska, která materiálně představují rozhodnutí ve smyslu §67
správního řádu z roku 2004. Do posléze uvedené kategorie spadají třeba případy, při nichž
jde o obnovu movité kulturní památky, kdy zpravidla již není žádný jiný orgán příslušný vydat
navazující „konečné“ rozhodnutí podle zvláštního předpisu. Tak tomu je typicky u závazných
stanovisek k obnově kulturních památek, které nejsou stavbou (vydávaných např. při restaurování
závěsných obrazů, nábytku apod.), podle §14 odst. 1 zákona o státní památkové péči.
Samostatným rozhodnutím ve věci jsou též závazná stanoviska podle §14 odst. 2 k údržbovým
pracím na nemovitostech, pokud splňují podmínky uvedené v §103 odst. 1 písm. e) zákona
č. 183/2006 Sb., stavebního zákona (blíže viz Malý, S., Varhaník, J. Zákon o státní památkové
péči. Komentář. 2011, Praha: Wolters Kluwer, str. 74). Takovým samostatným rozhodnutím
ale nemůže být závazné stanovisko vydané v nynější věci, neboť stavba bytového domu
EPOQUE PANKRÁC zjevně není stavbou, která by nevyžadovala stavební povolení
ani ohlášení stavebnímu úřadu. V nynějším případě tedy správní orgány (a následně i městský
soud) pochybili, jestliže označili předmětný správní akt vydaný magistrátem za rozhodnutí
a jestliže s ním podle toho nakládali.
[20] S ohledem na specifika této věci však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není
na místě z výše popsaných důvodů napadený rozsudek městského soudu zrušit a žalobu
odmítnout [podle §110 odst. 1 ve spojitosti s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Je totiž třeba
přihlédnout k tomu, že judikatura správních soudů k výkladu povahy závazných stanovisek prošla
v uplynulých letech poměrně turbulentním vývojem. Nejvyšší správní soud přitom ve vztahu
k posuzování dopadů zásadních změn v rozhodovací činnosti soudů zdůrazňuje, že „v podmínkách
právního státu je nemyslitelné, aby se v důsledku provedeného judikatorního odklonu zpětně zhoršilo procesní
postavení účastníka řízení“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 2 As 34/2009 – 65; obdobně viz též rozsudek NSS ze dne 29 . 9. 2010,
č. j. 1 As 77/2010 - 95). Uvedenou maximu je třeba ctít obzvláště v případě posuzování výluk
ze soudního přezkumu, aby nedocházelo k ústavně nepřípustnému odepření přístupu k soudu
(tzv. denegatio iustitiae). Dle judikatury Nejvyššího správního soudu, ale i Ústavního soudu
je při výkladu kompetenčních výluk třeba dbát zvláštní opatrnosti také s ohledem na požadavek
právní jistoty a předvídatelnosti práva pro běžného adresáta právní regulace [usnesení
rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, srov. v tomto ohledu
rovněž nálezy Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, a ze dne 12. 2. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (všechny citované nálezy Ústavního soudu jsou dostupné
na http://nalus.usoud.cz].
[21] Povaha závazných stanovisek byla sporná zejména za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (dále jen „správní řád z roku 1967“), který obsahoval téměř výlučně úpravu
vydávání správních rozhodnutí. Podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek,
stejně jako osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení atd. neobsahoval. Nejvyšší správní soud
se otázkou samostatné soudní přezkoumatelnosti závazných stanovisek zabýval již ve své rané
judikatuře. V usnesení ze dne 28. 4. 2004, č. j. 7 A 90/2001 - 98, publikovaném
pod č. 837/2006 Sb. NSS., dospěl k závěru, že závazné stanovisko je úkonem správního orgánu,
jímž nedošlo k založení, změně, zrušení či závaznému určení povinností. To nastane
až rozhodnutím konečným. Soudní přezkum tedy přicházel v úvahu dle §75 odst. 2 s. ř. s. pouze
v rámci konečného rozhodnutí. V případě některých závazných stanovisek nicméně judikatura
dospěla k odlišnému závěru; za samostatně přezkoumatelné tak bylo označeno například
stanovisko orgánu ochrany přírody dle §12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
(usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 6 A 97/2001 – 39).
[22] Ke sjednocení rozdílných právních názorů došlo až rozhodnutím rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaném
pod č. 1764/2009 Sb. NSS. Rozšířený senát, za právního stavu před nabytím účinnosti správního
řádu z roku 2004 a novelizací speciálních zákonů, ve sjednocujícím rozhodnutí konkrétně
vyslovil, že „[z]ávazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny
k povolení stavby vydaný podle §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním
soudnictví“. Rozšířený senát dodal, že „[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (§65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně
a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Zdůraznil,
že kompetenční výluku obsaženou v §70 písm. a) s. ř. s. je nutno vykládat restriktivně a že žalobu
je nutno připustit proti takovému úkonu, který zasahuje do právní sféry jednotlivce.
[23] Správní řád z roku 2004 sice upravil závazná stanoviska podrobnějším způsobem
(a v návaznosti na něj i některé z tzv. složkových zákonů z oblasti správního práva), avšak
ani za jeho účinnosti nebyla právní povaha tohoto institutu prosta pochybností. Nejvyšší správní
soud na jednu stranu v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 – 52, shledal závazná
stanoviska samostatně soudně přezkoumatelnými i ve věcech řídících se správním řádem z roku
2004, a to právě s odkazem na výše citované sjednocující rozhodnutí rozšířeného senátu (učinil
tak navíc ve věci, v níž se stěžovatel podanou žalobou domáhal přezkoumání závazného
stanoviska vydaného podle §14 odst. 2 a 3 zákona o státní památkové péči). V odůvodnění
rozsudku č. j. 7 As 43/2009 – 52 zdejší soud mimo jiné uvedl, že „obecné zásady o nutnosti
restriktivního výkladu kompetenčních výluk podle ust. §70 písm. a) s. ř. s., jakož i jakýchkoli jiných důvodů
pro odepření soudního přezkumu činnosti veřejné správy, a o tom, za jakých okolností může a musí
být rozhodovací činnost veřejné správy podrobena soudní kognici (…) nemohou být změnou právní úpravy
správního řízení dotčeny, neboť mají ve svém jádru ústavní povahu a vycházejí z koncepce žaloby podle ust. §65
s. ř. s., která od nabytí účinnosti s. ř. s. nedoznala jakýchkoli legislativních změn“. Na druhou stranu
v rozsudku ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 – 65 Nejvyšší správní soud vyslovil,
že „[d]e lege lata tedy může mít závazné stanovisko povahu samostatného a proto i samostatně soudně
přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon jako lex specialis k správnímu řádu“.
V tomto rozsudku odkázal i na svůj předchozí rozsudek ze dne 30. 1. 2009,
č. j. 2 As 41/2008 - 77, kde konstatoval, že „[z]měna či zrušení závazného stanoviska prostředky danými
správním řádem je totiž možná jen cestou odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko
opírá, ve smyslu §149 odst. 1 správního řádu […], nebo cestou přezkumného řízení (§149 odst. 5 v návaznosti
na §94 an. správního řádu) […]“.
[24] Také ve vztahu k úpravě obsažené ve správním řádu z roku 2004 tak muselo dojít
ke sjednocení rozporné judikatury skrze řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního
soudu, který rozsudkem ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, uzavřel, že závazná
stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu §67
správního řádu.
[25] Vedle toho je nutno (opakovaně) poukázat rovněž na skutečnost, že správní akt, který
na základě dnešní judikatury již nelze považovat za samostatně přezkoumatelné rozhodnutí,
byl magistrátem vydán se všemi formálními náležitostmi správního rozhodnutí. O žalobě proti
navazujícímu rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2007 meritorně rozhodl městský soud
rozsudkem ze dne 31. 12. 2010, proti němuž následně žalobce podal kasační stížnost. Pokud
by Nejvyšší správní soud v nynější fázi řízení zrušil rozsudek městského soudu, odmítl žalobu
a vzkázal stěžovateli, že své výhrady vůči předmětnému závaznému stanovisku měl uplatňovat
v řízení o konečném rozhodnutí, pak by se s ohledem na výše uvedené požadavky
předvídatelnosti práva a právní jistoty pro běžného adresáta jednalo o ústavně nepřípustný
postup. Ve svém důsledku by to totiž znamenalo, že od průměrného adresáta právní regulace
je vyžadováno, aby si samostatně posoudil, zda správní rozhodnutí se všemi náležitostmi,
které obdržel od příslušného správního orgánu, je také z materiálního hlediska správním
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Přístup k právní ochraně ve správním soudnictví
by tak pro subjekt právní regulace byl odvislým od samostatného posouzení komplexní právní
otázky, o které dlouho nepanovala shoda ani uvnitř samotného Nejvyššího správního soudu.
IV.B Posouzení námitek týkajících se podjatosti úředních osob magistrátu
[26] Dle městského soudu stěžovatel neuvedl v žalobě žádné konkrétní okolnosti svědčící
o tvrzené podjatosti příslušných úředních osob. To ale zjevně není pravda. Jak je patrno
ze soudního spisu, stěžovatel v žalobě namítal, že v den vydání rozhodnutí správním orgánem
prvního stupně (tedy 9. 1. 2007) se sešel „kulatý stůl“, na nějž byli pozváni zástupci potenciálního
investora sporných výškových budov na Pankrácké pláni a jejich projektanti a „propagátoři“,
aniž by byl pozván kdokoli z „druhé strany“ (tj. z kritiků záměru, ať již z řad občanské
či odborné veřejnosti). Stěžovatel dále poukazoval na to, že kulatý stůl byl „ryze politickou
záležitostí“, neboť byl zastřešen čelními pražskými politiky (primátor hl. m. Prahy Pavel Bém,
náměstkyně primátora M. Rd., radní M. Rr.), a že výstup z kulatého stolu byl „nepokrytou a
jednoznačnou agitací za zprůchodnění sporného záměru“. Dovozoval, že podklad sepsaný v rámci
kulatého stolu představoval „konečně získané dostatečné alibi“ pro vydání souhlasného závazného
stanoviska, o jehož obstarání se měli úředníci magistrátu poslední týdny před vydáním rozhodnutí
snažit. Podle stěžovatele jim politické vedení města uspořádáním „kulatého stolu“, kde byli
účastni, dalo jednoznačně najevo, co a jak si přeje rozhodnout: „Takto samosprávou ovlivňovaní a
úkolovaní úředníci ztratili (…) schopnost a předpoklady nestranného, věcně správného, zákonného a přesvědčivého
rozhodnutí“ v dané věci.
[27] Z uvedeného je patrno, že stěžovatel v žalobě uváděl relativně konkrétní skutečnosti,
z nichž dovozoval podjatost úředních osob správního orgánu prvního stupně. Odůvodnění
rozsudku městského soudu, který vypořádal námitku pojatosti úředních osob odkazem
na rozsudek zdejšího soudu č. j. 2 As 21/2004 – 67, je tak v daném bodě nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že vztah
zaměstnance obce (kraje) k jeho zaměstnavateli nemá sám o sobě takovou povahu,
že by vyvolával pochyby o jeho podjatosti při rozhodování ve správním řízení ve věcech,
na nichž má daný územní samosprávný celek zájem. K tomu, aby pochybnosti o podjatosti
konkrétního úředníka v takových případech byly dány, požadoval existenci dalších skutečností.
Jestliže tedy stěžovatel existenci takových skutečností tvrdil, pak bylo povinností městského
soudu se s jeho tvrzeními blíže vypořádat.
[28] Nejvyšší správní soud navíc svou nedávnou judikaturou zpřísnil požadavky
na posuzování otázky podjatosti úředních osob ve věcech, v nichž vyvstává tzv. „systémové
riziko“ jejich podjatosti (tzn. v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku
ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku).
[29] V usnesení ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 – 119, rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu sice (ve shodě se závěry dosavadní judikatury) konstatoval, že „ v případech,
kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku,
není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji 'systémovou podjatost'“, zároveň však uvedl, že je u něho
dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti
„posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.“
Důvod pochyb o nepodjatosti takového úředníka je tak dán tehdy, „je-li z povahy věci či jiných
okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn
i jinými než zákonnými hledisky.“ K pochybám o nepodjatosti přitom podle rozšířeného senátu
postačí i „poměrně nízká míra podezření“, neboť „existence 'systémového rizika podjatosti' je sama
o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a 'podezřívavosti' při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů
v řízení.“ Důvody k uvedenému podezření mohou představovat „takové skutečnosti, které naznačují,
že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může
mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku“ (viz body [62] až [63] cit. usnesení Nejvyššího správního soudu).
[30] Skutečnostmi zakládajícími pochybnosti o nepodjatosti úředníka územního
samosprávného celku pak „mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému
správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit
jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických
činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní
politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod.
byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření,
předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité
související rozhodovací procesy určitým způsobem apod.“ Za určitých okolností však uvedenou skutečností
může být už jen „samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam
a s tím spojené zájmy.“ Zjevně a bez dalšího uvedenými skutečnostmi budou „podezření z nátlaku
či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu“
(bod [63] uvedeného usnesení).
[31] Je tedy zřejmé, že posouzení námitky podjatosti úředních osob ze strany městského
soudu bylo nedostatečné.
[32] Za nesprávné a nedostatečné lze nadto označit závěry městského soudu ohledně dalších
souvisejících námitek uplatněných stěžovatelem v žalobě. Stěžovatel v řízení před městským
soudem namítal, že argumentace žalovaného ve věci podjatosti se vůbec nevyrovnala s důkazy,
které k prokázání svých tvrzení předkládal nebo jejichž provedení navrhoval. Konkrétně
poukazoval na zápis z pobytu I. W. v. O., expertky doporučené Organizací OSN pro výchovu,
vědu a kulturu (dále jen „UNESCO“), která vykonala návštěvu Prahy ve dnech 9. 1. - 10. 1. 2007
a která se měla zúčastnit výše zmiňovaného kulatého stolu. Dále odkazoval na článek J. K.,
ředitele Odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu Magistrátu hlavního města Prahy,
který vyšel v průběhu roku 2007 v časopise Euro, v němž měl p. K. „manifestovat zaujaté názory“ ve
prospěch zamýšlených výškových budov na Pankrácké pláni.
[33] K zápisu z pobytu paní W. v. O. městský soud toliko uvedl, že není zřejmé, v jakém svém
podání jej stěžovatel zmínil. Ze správního spisu je však patrné, že stěžovatel v průběhu správního
řízení opakovaně uváděl, že se dodatečně dozvěděl o konání předmětného (pro něj utajeného)
„kulatého stolu“ a poukazoval na možné konsekvence této skutečnosti, přičemž zmiňoval rovněž
předmětný zápis (viz přípis adresovaný žalovanému ze dne 16. 1. 2007 nebo odvolání proti
rozhodnutí magistrátu ze dne 2. 2. 2007). Nutno dodat, že uvedený zápis není součástí správního
spisu, stěžovatel jej ale přiložil k žalobě (což zdůvodňuje tím, že jej získal až dodatečně). Městský
soud tak měl buď doplnit dokazování o tento zápis, anebo měl uvést, z jakých důvodů daný
důkaz neprovádí.
[34] K článku J. K. městský soud v napadeném rozsudku pouze uvedl, že se žalovaný postoji
vyjádřenými v uvedeném článku zabýval, a ocitoval závěry žalovaného (tj. že v daném článku lze
jistou předpojatost spatřovat, ale že tento postoj byl vyjádřen v řádech měsíců po přijetí
napadeného rozhodnutí a tudíž jej lze chápat spíše jako snahu po věcné obhajobě přijatého
rozhodnutí, než jako skutečnost prokazující okolnosti dle §14 odst. 1 správního řádu z roku
2004); věcně však tyto závěry opět nijak nehodnotil.
[35] Lze tedy shrnout, že napadený rozsudek městského soudu je ve vztahu k námitkám
týkajícím se podjatosti úředních osob nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Při novém
posuzování dané otázky by pak městský soud měl vyjít rovněž z právního názoru vysloveného
v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 89/2010 – 119.
IV.C Posouzení dalších kasačních námitek
[36] Dle stěžovatele městský soud vyřídil „zcela povrchně“ i další žalobní námitky (stejně jako
před ním žalovaný odvolací námitky). Také v rozsahu těchto žalobních bodů má být napadený
rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[37] Městský soud v reakci na další žalobní námitky předně odkázal na str. 19 odůvodnění
napadeného rozhodnutí. Zde žalovaný uvedl, že odvolatelé vytýkali prvoinstančnímu správnímu
orgánu „určitá procesní či drobná věcná pochybení“ (v příkladmém výčtu těchto pochybení zmínil také
tvrzené „povrchní a nekorektní vyřízení námitek“ stěžovatele). Podle žalovaného však ani sami
odvolatelé žádnému z těchto pochybení nepřisuzovali povahu vad, pro které by bylo třeba
napadené rozhodnutí zrušit, neboť výslovně uvedli, že jsou názoru, že i přes tato pochybení
by mělo být žalovaným přijato meritorní rozhodnutí. Proto žalovaný ponechal tyto okolnosti
„bez dalšího komentáře“. Dále městský soud odkázal na str. 24-26 napadeného rozhodnutí s tím,
že se na nich žalovaný dostatečně vypořádal s argumentací uvedenou v odborném vyjádření
Národního památkového ústavu. S obsahem vyjádření Výboru světového dědictví
se dle městského soudu žalovaný také vyrovnal, neboť uvedl, že Výbor světového dědictví
vyjádřil své znepokojení nad navrženými projekty i to, že požaduje zvážení stavebních projektů
ve vztahu k jejich dopadům na mimořádné univerzální hodnoty světové památky, přičemž
žalovaný se ve svém rozhodnutí „zaobíral mnoha hledisky na danou problematiku, a to z hlediska státní
památkové péče“.
[38] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující. V prvé řadě je nutno odmítnout jako
zavádějící argumentaci, na jejímž základě žalovaný ponechal „bez dalšího komentáře“ námitky
stěžovatele týkající se „určitých procesních či drobných věcných pochybení“. Stěžovatel sice ve svém
odvolání proti rozhodnutí magistrátu na jednom místě uvedl, že „nápravu lze zjednat jedině
v odvolacím řízení“, avšak dovozovat z této z kontextu vytržené věty, že považoval vytýkané vady
za drobné a bez vlivu na zákonnost rozhodnutí, zcela jistě nelze. Citovanou větu uvedl
v návaznosti na námitku, podle níž jsou pracovníci magistrátu v dané věci podjatí, neboť existuje
výrazný zájem a tlak ze strany politického vedení hl. m. Prahy na tom, aby bylo vydáno souhlasné
závazné stanovisko. Přijetím „meritorního rozhodnutí“ žalovaným tedy stěžovatel rozhodně
nemínil zamítnutí odvolání, jak je mu žalovaným účelově podsouváno. Právě naopak, stěžovatel
se v odvolacím řízení domáhal toho, aby žalovaný věcně posoudil jím uplatněné námitky,
byť třeba nebyly dostatečně či vůbec posouzeny magistrátem, přičemž měl za to, že výsledkem
jejich posouzení bude závěr o nepřípustnosti stavby. Ostatně v závěru svého odvolání výslovně
formuloval alternativní petit – buď zrušení rozhodnutí magistrátu, anebo jeho změnu v tom
smyslu, že předmětná stavba je z hlediska zájmů státní památkové péče nepřípustná.
[39] V žalobě pak stěžovatel namítal, že rozhodnutí žalovaného je v důsledku takového
„nevypořádání“ jeho odvolacích námitek nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. S tímto
hodnocením ovšem Nejvyšší správní soud souhlasí pouze částečně. Žalovaný se totiž ve svém
rozhodnutí vypořádával s odvolacími námitkami několika účastníků řízení, a tak byť formálně
na jednom místě uvedl, že námitky stěžovatele ponechává „bez komentáře“, materiálně se,
alespoň s některými z nich, vypořádal v dalších částech odůvodnění (jinou otázkou je,
zda dostatečně a věcně správně).
[40] Konkrétně lze poukázat na námitky, kterými stěžovatel v odvolání (a i následně v žalobě)
zpochybňoval způsob, jakým se správní orgány vypořádaly s jednotlivými vyjádřeními Národního
památkového ústavu. Územní odborné pracoviště NPÚ v hl. městě Praze nejprve (v písemném
vyjádření ze dne 16. 3. 2005) označilo předložený návrh z hlediska zájmů státní památkové péče
za realizovatelný, a to při splnění blíže specifikovaných podmínek. Přípisem ze dne 6. 12. 2006
však generální ředitel Národního památkového ústavu požádal magistrát, vzhledem k tomu,
že „výstavba na Pankrácké pláni je v poslední době předmětem řady jednání, šetření i medializace“ a „s ohledem
na vážnost věci“, aby s ním byl návrh závazného stanoviska před ukončením řízení opětovně
projednán. Poté, co magistrát zaslal NPÚ svůj nový návrh, se generální ředitel NPÚ ve svých
vyjádřeních ze dne 15. 12. 2006 a 18. 12. 2006 distancoval od původního vyjádření územního
odborného pracoviště NPÚ v Praze a vyjádřil zásadní nesouhlas s návrhem závazného
stanoviska. Dle vyjádření ze dne 18. 12. 2006 představují oba předkládané projekty (tedy projekty
EPOQUE PANKRÁC – bytový dům a EPOQUE PANKRÁC – hotel) „velmi výrazný zásah
do celoměstského panoramatu, v němž má území Pankrácké pláně prominentní místo. Stavby se připojují
k již existujícím třem výškovým domům reprezentujícím necitlivost, technokratismus a neúctu k dědictví minulosti,
typickou pro urbanistické plánování komunistické éry. Pokud by byly navrhované stavby realizovány, budou
zděděnou urbanistickou chybu nejen fixovat, ale svou záměrně nápadnou formou ji ještě umocní.“ Generální
ředitel NPÚ poukázal rovněž na nutnost konzultovat tyto projekty s Výborem světového dědictví
(vyplývající z našich mezinárodněprávních závazků) a varoval před následováním „precedentních
ostudných případů“, jakými bylo např. odložení zápisu Vídně na Seznam světového dědictví
či zařazení dómu v Kolíně nad Rýnem na Seznam světového dědictví v ohrožení. V přípise
ze dne 12. 1. 2007 ředitel NPÚ vyjádřil „značný údiv“ nad konceptem rozhodnutí v dané věci
ze dne 3. 1. 2007. Zdůraznil, že vzhledem ke skutečnosti, že Ministerstvo kultury zrušilo původní
závazné stanovisko mimo jiné z důvodu, že se nevyrovnává se závazky vyplývajícími ze zapsání
Prahy na Seznam světového dědictví, je neplatné také odborné vyjádření územního odborného
pracoviště NPÚ v Praze (které také nezohledňovalo statut Prahy jako památky na Seznamu
světového dědictví). Žádal proto o dodržení „standardního postupu“, tj. o zaslání dokumentace
staveb NPÚ k novému posouzení a zpracování odborného vyjádření. Další vyjádření zaslalo
ústřední pracoviště NPÚ žalovanému dne 7. 5. 2007, po prostudování zapůjčené projektové
dokumentace, přičemž opět vyjádřilo nesouhlas s připuštěním navrhovaných staveb a podrobněji
rozvedlo důvody svého postoje.
[41] Žalovaný se ve svém rozhodnutí na str. 24-26 zabýval postoji NPÚ, přičemž dovodil,
že se „Národnímu památkovému ústavu nepodařilo prokazatelně identifikovat konkrétní zájem státní
památkové péče, který by odůvodňoval ve vztahu k zamýšlenému záměru výstavby bytového domu nepřípustné
rozhodnutí“. Stěžovatel pak v žalobě brojil proti těmto závěrům. Namítal účelovou selektivnost
pří výběru podkladů pro rozhodnutí správních orgánů (tj. neodůvodněné preferování původního
stanoviska NPÚ z března 2005), nedostatečné vyrovnání se s novou argumentací a důvody, které
uvádělo ústřední pracoviště NPÚ (např. že souhlas s navrhovanými stavbami je v rozporu
s podmínkami ochranného pásma Pražské památkové rezervace a jejich dodatkem) atd. Městský
soud proto v odůvodnění svého rozsudku nemohl ustat na strohém konstatování, že žalovaný
se vyrovnal s odborným vyjádřením Národního památkového ústavu na příslušných stranách
odůvodnění žalovaného rozhodnutí. Podle §14 odst. 6 zákona o státní památkové péči „[o]rgán
státní památkové péče příslušný podle odstavců 1 a 2 vydá závazné stanovisko po předchozím písemném vyjádření
odborné organizace státní památkové péče, se kterou projedná na její žádost před ukončením řízení návrh tohoto
závazného stanoviska.“ Po procesní stránce je písemné vyjádření odborné organizace státní
památkové péče (tj. NPÚ) srovnatelné se znaleckým posudkem. Správní orgán vydávající
předmětné závazné stanovisko tak sice není jeho obsahem vázán, nemůže jej však ani zcela
ignorovat (Malý, S., Varhaník, J. Zákon o státní památkové péči. Komentář. 2011, Praha: Wolters
Kluwer, str. 91-92). Jestliže se hodlá odchýlit od závěrů obsažených ve vyjádření NPÚ,
pak se musí přesvědčivě vypořádat s důvody, které jsou ve vyjádření uvedeny, případně i provést
další důkazy, např. pořídit další odborné posudky, provést slyšení znalců apod., aby zjistil stav
věci způsobem odpovídajícím požadavku vyjádřeném v §3 správního řádu z roku 2004. Městský
soud tak měl na základě stěžovatelem uplatněných žalobních bodů posoudit, zda žalovaný těmto
povinnostem dostál. Jestliže tak neučinil, je jeho rozhodnutí ve vztahu k daným žalobním
námitkám nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[42] Obdobný závěr lze učinit také ve vztahu k námitkám týkajícím se vyjádření Výboru
světového dědictví, kdy městský soud opět pouze uvedl, že se žalovaný daným vyjádřením
zabýval, aniž by jakkoliv blíže hodnotil, zda se jím zabýval dostatečně.
[43] Vůbec nijak pak městský soud nereagoval na žalobní námitky ohledně zákonnosti
schváleného záměru z hlediska režimu, který platí v ochranném pásmu Pražské památkové
rezervace.
[44] Lze tak shrnout, že rozsudek městského soud je ve vztahu k dalším žalobním námitkám
částečně nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (námitky ohledně vad rozhodnutí žalovaného
- body III. 3.-5. žaloby). Závěr městského soudu, podle nějž namítané vady rozhodnutí
magistrátu (viz žalobní body II. 1. a III. 1. dostatečně vypořádal žalovaný na str. 19 svého
rozhodnutí, také neobstojí.
V. Závěr a náklady řízení
[45] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení
je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven
v odůvodnění tohoto rozsudku.
[46] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. března 2013
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu