ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.92.2009:65
sp. zn. 1 As 92/2009 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: J. Z., zastoupen Mgr. Jiřím
Šlencem, advokátem se sídlem Velké náměstí 148, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský
úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 10. 2008, čj. 16161/DS/2008/GL, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 6. 2009,
čj. 51 Ca 15/2008 - 26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 6. 2009, čj. 51 Ca 15/2008 - 26,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce byl rozhodnutím Magistrátu města Hradec Králové (dále jen „správní orgán
I. stupně“) ze dne 7. 8. 2008, zn. P/1558/2008/OS1/Šir a P/1559/2008/OS1/Šir, uznán
vinným z přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích [§22
odst. 1 písm. a) č. 3, písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích] a proti zákonu o pojištění
odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla [§16 odst. 1 písm. c) zákona
č. 168/1999 Sb.].
[2] Těchto přestupků se měl žalobce dopustit tím, že dne 15. 6. 2008 řídil moped zn. Piaggio,
který nesplňoval technické podmínky, neboť nebyl opatřen tabulkou registrační značky a nebyl
technicky způsobilý k provozu na pozemních komunikacích. Moped měl trhlinu na plášti zadní
pneumatiky, chybělo mu levé zrcátko a nesvítilo přední světlo, čímž bezprostředně ohrožoval
ostatní účastníky provozu na pozemních komunikacích. Žalobce na výzvu policisty nepředložil
řidičský průkaz, osvědčení o registraci vozidla (nebo výpis technického osvědčení) a doklad
prokazující pojištění za škodu způsobenou provozem vozidla. Přestupek zadokumentovala
dvoučlenná policejní motohlídka, následně posilněná o další dvoučlennou policejní hlídku
disponující fotoaparátem a dále i o třetí dvoučlennou hlídku, která na místo přestupku dovezla
přístroj k provedení dechové zkoušky. Dále měl žalobce dne 9. 7. 2008 řídit moped zn. Piaggio,
aniž měl řádně připevněnou ochrannou přilbu a nasazeny ochranné brýle. Ani v tomto případě
na výzvu policisty nepředložil doklady pro provoz a řízení motorového vozidla. Tento přestupek
byl zadokumentován jednou tříčlennou policejní hlídkou. Uvedeným jednáním měl žalobce
porušit §5 odst. 1 písm. a), §6 odst. 8 písm. a), b) a c) , §6 odst. 12 zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, a §17 odst. 1 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění
odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla. Žalobci byla uložena pokuta
ve výši 8000 Kč a zákaz činnosti řízení motorových v ozidel na dobu 6 měsíců.
[3] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání. Žalovaný odvolání
v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl a potvrdil prvoinstanční rozhodnutí. Žalobce se dále
neúspěšně domáhal obnovy správního řízení, a to jak u žalovaného, tak v rámci odvolání
u Ministerstva dopravy.
[4] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu. Krajský soud
posoudil žalobu jako nedůvodnou a zamítl ji rozsudkem blíže označeným v záhlaví.
V odůvodnění rozsudku uvedl, že o přestupku rozhodoval od samého počátku příslušný správní
orgán (Magistrát města Hradec Králové), nikoliv orgány Policie ČR. Z toho důvodu jsou žalobní
námitky vztahující se k postupu policie, a to i v souvislosti s nyní projednávaným přestupkem,
právně irelevantní. Bez významu jsou tudíž i námitky napadající formální i věcnou stránku
oznámení o přestupku podaného policií, která ani nebyla povinna seznámit žalobce s obsahem
oznámení. Krajský soud se zabýval relevancí vyjádření žalobce ze dne 7. 8. 2008 pro přestupkové
řízení. Poukázal na sdělení správního orgánu I. stupně, že k tomuto vyjádření přihlédl a založil
ho do spisu. Krajský soud k obsahu vyjádření uvedl, že se týká jiných věcí než projednávaných
přestupků a neobsahuje žádná tvrzení, která by vyvracela č i alespoň zpochybňovala skutkové
či právní závěry správního orgánu I. stupně. Vyjádření žalobce ze dne 7. 8. 2008 jde mimo rámec
věci, a má proto ve svých důsledcích stejný význam, jako by ani podáno nebylo. Správní orgán
I. stupně převzal vyjádření dne 7. 8. 2008 ve 12:45 hodin, rozhodnutí předal žalobci ve 12:50.
Správní orgán I. stupně tak měl dostatek času seznámit se s obsahem vyjádření, resp. zjistit,
že na připraveném rozhodnutí nemůže nic změnit. Nezákonnost rozhodnutí nelze spojovat s tím,
zda bylo připraveno již v průběhu správního řízení, před ukončením dokazování, jestliže
jeho obsah odpovídá zákonným požadavkům. Časový harmonogram vzniku rozhodnutí nemá
vliv na jeho zákonnost. Rozhodnutí lze oznámit až po skončení správního řízení, k čemuž v dané
věci došlo.
[5] K dalším tvrzením uvedeným v žalobě krajský soud sdělil, že nesplňují požadavky kladené
na formulaci žalobních bodů, neboť jsou zcela neurčité a naprosto obecné. Soud není povinen
ani oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti správního aktu.
II.
Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou kasační
stížnost. Krajský soud dle stěžovatele vyslovil názor, že je vlastně jedno, kdy rozhodnutí
správního orgánu bylo připraveno, a to i před ukončením dokazování. To stěžovatele „velice
bolí“. Stěžovatel si nikdy s žádnou mocí nezadal, vědom si toho, že nelze vyhrát, ale též není
možno sklonit hlavu, a proto brojí proti nedemokratickému postupu správního orgánu I. stupně.
Ve výroku správní orgány stěžovatele viní, že se dopustil přestupku tím, že jeho vozidlo nebylo
opatřeno registrační značkou a nesvítilo přední světlo, ohrožovalo práva jiných. V odůvodnění
naproti tomu konstatuje, že se stěžovatel u těchto přestupků řídil zákonem. Zákon č. 56/2001 Sb.
výslovně odkazuje na dobrovolnost registrace vozidel, na které se předtím registrace
nevztahovala. Stěžovatel opakuje, že dne 7. 8. 2008 přinesl správnímu orgánu I. stupně celou řadu
důkazů popírajících důkazy předešlé, ale jelikož už leželo na s tole hotové rozhodnutí, bylo
mu zabráněno důkazy předat. Připouští nicméně, že jeho vyjádření je nestandardní k povaze
přestupku. Stěžovatel doplňuje, že není pravdou, že se dne 7. 8. 2008 nedostavil včas. Musel čekat
na chodbě, až se referent naobědvá.
[7] V doplnění kasační stížnosti advokátem, který by l stěžovateli ustanoven pro řízení
o kasační stížnosti, jsou důvody kasační stížnosti podřazeny pod §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
Zástupce stěžovatele uvádí, že krajský soud přezkoumal nedostatečně předcházející správní
řízení. Stěžovatel v odvolání napadl kategorizaci mopedu Piaggio s tím, že vozidlo nepodléhá
povinnosti být opatřeno registrační značkou. Dále tvrdí, že správní orgán I. stupně vycházel
z výpisu z evidenční karty řidiče ze dne 23. 7. 2008 (4 trestné body), ačkoliv rozhodnutí bylo
vydáno až dne 7. 8. 2008, kdy stěžovatel neměl v evidenční kartě řidiče žádný záznam
(0 trestných bodů). Výpis řidiče se zápisem 0 bodů se ještě dne 7. 8. 2008 nenacházel ve spisu, byl
do něho doplněn až dodatečně. Stěžovatel dále napadá postup správního orgánu I. stupně, který
mu neumožnil podat vyjádření a stanovisko k řízení uskutečněnému dne 6. 8. 2008. Úředník
odmítl dne 7. 8. 2008 převzít jakékoliv doklady a neprodleně mu předal správní rozhodnutí.
Lze dovodit, že řízení konané dne 6. 8. 2008 s prováděním důkazů mělo jen formální charakter ,
písemné vyhotovení rozhodnutí bylo připraveno již dříve bez ohledu na výsledek důkazního
řízení. Zástupce stěžovatele proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 9. 11. 2009 uvedl, že se plně ztotožňuje s právními
závěry krajského soudu. Zdůraznil, že stěžovatel nebyl obviněn ani postižen za p řestupek dle §22
odst. 1 písm. a) bod 1 zákona o přestupcích, tedy neumístění registrační značky na vozidle. Nebyl
obviněn ani z přestupku dle §22 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích pro porušení povinnosti
dle §32 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. (neosvětlení vozidla), neboť tento přestupek nebyl
jednoznačně prokázán, ale pro porušení povinnosti dle §6 odst. 1 písm. h) a §6 odst. 8 zákona
č. 361/2000 Sb. Z těchto přestupků byl sice stěžovatel obviněn, ale sankce mu byla uložena
pouze za přestupek nejzávažnější, tedy přestupek dle §22 odst. 1 písm. a) bod 3 zákona
o přestupcích. Byl postižen pokutou těsně nad polovinou zákonné sazby bez ohledu na řidičskou
minulost stěžovatele a trestem zákazu činnosti na dolní hranici zákonem stanovené doby.
Žalovaný sice ponechal ve výrokové části formulaci, že vozidlo nebylo opatřeno tabulkou
registrační značky, avšak stěžovatel není vinen přestupkem dle §22 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona
o přestupcích. Stejně tak nebylo prokázáno, zda stěžovatel svítil, či nesvítil, a proto nebyl
za takový přestupek stíhán. To vše jasně vyplývá z odůvodnění rozhodnutí žalovaného. Věta
uvedená v podstatě přestupku, „vozidlo nebylo opatřeno tabulkou registrační značky“, nebyla
pojata do právní kvalifikace přestupkového jednání, a nemá tedy vliv na správnost vydaného
rozhodnutí a uloženou sankci. Žalovaný navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou rozpornosti výroku a odůvodnění
správního rozhodnutí, a to jak z hlediska její přípustnosti, tak důvodnosti ( III.A.). Poté zhodnotil
námitky týkající se případných vad správního řízení [důvod dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.,
III.B.].
III.A.
Rozpor mezi výrokem a odůvodněním správního rozhodnutí
[11] Nejvyšší správní soud v prvé řadě zkoumal přípustnost námitky, že mezi výrokem
a odůvodněním rozhodnutí správního orgánu I. stupně je rozpor. Ten má spočívat v tom,
že dle výroku byl stěžovatel uznán vinným tím, že řídil moped bez registrační značky
a rozsvíceného předního světla. V odůvodnění je však uvedeno, že nebylo prokázáno,
že by stěžovatel byl povinen opatřit moped registrační značkou a že v daný okamžik nebylo
přední světlo rozsvíceno. Z žaloby na č. l. 1 - 2 soudního spisu plyne, že žalobce takto podrobně
formulovaný žalobní bod neuplatnil. Pouze uvedl, že rozhodnutí je zmatečné, odůvodnění zčásti
popírá vinu ve výroku. K tomu krajský soud uvedl, že se jedná o tvrzení obecného charakter u,
které nesplňuje požadavky kladené na formulaci žalobních bodů. Rovněž Nejvyšší správní soud
hodnotí toto tvrzení v žalobě pouze jako zárodek žalobního bodu, který však nebyl natolik
konkretizován, aby byl zcela určitý a nezaměnitelný. V této podobě vskutku nebyl projednatelný.
Krajský soud nebyl povinen vyzvat stěžovatele k odstranění této nedostatečnosti, neboť žaloba
obsahovala jiný žalobní bod, který byl dostatečně konkretizován. Žaloba tedy splňovala veškeré
náležitosti dle §71 s. ř. s., a jejímu pr ojednání nic nebránilo.
[12] V kasační stížnosti nelze uplatnit námitku, kterou stěžovat el neuplatnil již v řízení
před krajským soudem, ač tak mohl učinit (§104 odst. 4 s. ř. s.). Pokud by ovšem krajský soud
byl povinen přihlédnout k vadě správního řízení, jíž obsahově odpovídá zárodek žalobního bodu
a především předmětná kasační námitka, mělo by to významný dopad na posouzení této námitky
Nejvyšším správním soudem. Ten není vázán důvody kasační stížnosti, jestliže je rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný (§109 odst. 3 s. ř. s.). Z ustálené judikatury plyne,
že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný mimo jiné tehdy, pokud zamítl žalobu
na základě nedůvodnosti v žalobě uplatněných námitek, aniž by přihlédl ke skutečnosti, že samo
správní rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost spočívající ve vnitřní
rozpornosti výroku a ve vzájemné rozpornosti výroku a odůvodnění. Takové rozhodnutí
totiž měl krajský soud zrušit bez ohledu na žalobní námitky (viz blíže rozsudek NSS
ze dne 12. 12. 2003, čj. 2 Ads 33/2003 - 78, publ. pod č. 523/2005 Sb. NSS; všechna zde
cit. rozhodnutí jsou též přístupná na www.nssoud.cz). Krajský soud je tedy povinen přihlédnout
i bez námitky k vadě správního řízení dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spočívající
v nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí pro nedostatek důvodů či nesrozumitelnost
(viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006 - 73, č. 1546/2008 Sb.
NSS - věc AQUA SERVIS, a. s.).
[13] O rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost se jedná mimo jiné tehdy,
když je jeho výrok v rozporu s odůvodněním nebo rozhodnutí vůbec neobsahuje právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jeho důvody nejsou ve vztahu k výroku
jednoznačné (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003 - 130,
publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS; viz též rozsudek čj. 2 Ads 33/2003 - 78, cit. v bodě [12] shora).
Rovněž to je případ rozhodnutí, jehož odůvodnění nedává smysl, z něhož by vyplývaly skutkové
a právní důvody, které vedly správní orgán k vydání rozhodnutí (viz rozsudek NSS
ze dne 24. 9. 2003, čj. 7 A 547/2002 - 24). Rozhodující je, zda rozpory ve výroku či mezi
výrokem a odůvodněním mohou být odstraněny výkladem (srov. rozsudek NSS
ze dne 23. 8. 2006, čj. 1 Afs 38/2006 - 72), a to ve vazbě na další části výroku a odůvodnění
rozhodnutí či kontext dané věci.
[14] Výrok rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným z přestupku, musí obsahovat též popis
skutku s označením místa a času jeho spáchání, vyslovení viny, druh a výměru sankce (§77
zákona o přestupcích). V zájmu právní jistoty obviněného musí být skutek ve výroku popsán
dostatečně určitě, aby byl nezaměnitelný s jiným skutkem (srov. ve vztahu k jiným správním
deliktům usnesení rozšířeného senátu NSS ve věci AQUA SERVIS, cit. v bodě [12] shora,
obdobně ve vztahu k trestným činům §120 odst. 3 trestního řádu). V tomto smyslu slouží výrok
rozhodnutí ústavní hodnotě právní jistoty. Je tak klíčovou normativní částí rozhodnutí,
na kterou musí být kladeny vysoké formální požadavky (srov. obecně k významu výrokové části
rozhodnutí např. rozsudek ze dne 9. 12. 2009, čj. 1 As 67/2009 - 64, bod 26). Právě v návaznosti
na trestněprávní doktrínu je třeba i v případě rozhodnutí o přestupku trvat na tom,
aby jeho výrok zahrnoval vedle popisu skutku i všechny další okolnosti, které jsou rozhodné
pro subsumpci daného skutku pod konkrétní skutkovou podstatu přestupku. Rovněž výrok
rozhodnutí o přestupku, stejně jako rozsudku, jímž je obžalovaný uznán vinným z trestného činu,
se skládá z tzv. skutkové věty a tzv. právní věty. „Ve skutkové větě nelze uvádět jiné skutečnosti než ty,
které mají oporu v provedeném dokazování v hlavním líčení, a to takovou formulací, aby bylo zřejmé,
že jde o závěr soudu“ (Šámal, P. a kol. Trestní řád. Komentář. I. díl. 6. vydání, Praha : C. H. Beck ,
2008, s. 1012). Tento závěr vyslovený v souvislosti s náležitostmi rozhodnutí soudu v trestním
řízení přiměřeně platí i pro obsah výroku rozhodnutí správního orgánu o přestupku. Ve skutkové
větě rozhodnutí o přestupku tedy nelze uvádět jiné skutečnosti než ty, které mají oporu
v provedeném dokazování k objasňované skutkové podstatě přestupku, a to tak, aby bylo zřejmé,
že jde o závěr správního orgánu.
[15] Správní orgán I. stupně ve skutkové větě výroku svého rozhodnutí uvedl, že stěžovatel
je vinen mj. tím, že řídil motorové vozidlo ka tegorie L (moped značky Piaggio), „které nesplňovalo
technické podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, neboť nebylo opatřeno tabulkou státní poznávací
značky (registrační značky) a nebylo technicky způsobilé k provozu na pozemních komunikacích. Vozidlo
závažným způsobem bezprostředně ohrožovalo ostatní účastníky provozu na pozemních komunikacích tím,
že na plášti zadní pneumatiky na svém vnějším obvodu (boku) mělo trhlinu, chybělo levé zrcátko, nesvítilo přední
světlo.“ Tyto věty se několikráte v odůvodnění rozhodnutí opakují; stejně tak tyto skutkové věty
převzal do výroku svého rozhodnutí též žalovaný, který je v odůvodnění ještě dvakrát doslovně
opakuje.
[16] Ze spisového materiálu vyplývá, že skutková věta byla převzata z oznámení o zahájení
přestupkového řízení. Judikatura zdejšího soudu dovodila, že z oznámení o zahájení správního
řízení musí být patrno, kdo je činí a které věci se týká, neboť jen tak je zaručeno právo účastníka
účinně se hájit v daném řízení. Vymezení skutku, pro který je řízení zahájeno, musí mít určitý
stupeň konkretizace, stejně tak jako musí být z oznámení o zahájení řízení zřejmé, co bude
jeho předmětem a o čem v něm bude rozhodováno (viz rozsudek ze dne 20. 11. 2003,
čj. 5 A 73/2002 - 34, publ. pod č. 296/2004 Sb. NSS). Soulad mezi skutkem, jak byl vymezen
v oznámení o zahájení přestupkového řízení, a zjištěným skutkovým stavem je třeba posuzovat
materiálně, nikoliv formálně. S tím úzce souvisí i případné vyústění přestupkového řízení,
konkrétně povinnost zastavit řízení dle §76 odst. 1 písm. a) či c) zákona o přestupcích
(viz rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2007, čj. 2 As 60/2006 - 53, publ. pod č. 1163/2007 Sb. NSS).
[17] V daném případě byla zachována totožnost skutku vymezeného v oznámení o zahájení
přestupkového řízení a zjištěného skutkového stavu. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu
I. stupně plyne, že z hlediska skutkového byl prokázán skutek téměř shodně, jak byl vymezen
v oznámení o zahájení řízení. Jedinou odlišností je, že správní orgán I. stupně stěžovateli
neprokázal, že neměl zapnuté přední světlo (viz bod [23] níže).
[18] V právní větě výroku rozhodnutí o přestupku není uvedeno, že by stěžovatel jednáním
popsaným ve skutkové větě (viz bod [15] shora) porušil povinnost provozovatele silničního
motorového vozidla přihlásit vozidlo k registraci či povinnost umístit tabulku registrační značky
na vozidlo (§6 a §7 odst. 2 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel
na pozemních komunikacích), a dopustil se tak přestupku dle §83 odst. 1 písm. a) či b) tohoto
zákona. Jednání stěžovatele (v pozici řidiče vozidla) není kvalifikováno ani jako přestupek
dle §22 odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o přestupcích (řízení vozidla bez tabulky registrační
značky). Ostatně tímto argumentuje žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti. Ze syntaxe
výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně nicméně plyne, že stěžovatel byl uznán vinným
z přestupku dle §22 odst. 1 písm. a) bod 3 zákona o přestupcích, jehož znaky měl dle skutkové
věty naplnit tím, že moped nesplňoval technické podmínky stanovené zvláštním právním
předpisem, čímž byla dle právní věty výroku porušena povinnost stanovená v §5 odst. 1 písm. a)
zákona o provozu na pozemních komunikacích. Dle skutkové věty spočívalo nesplňování
technických podmínek v tom, že moped nebyl opatřen tabulkou registrační značky a nebyl
technicky způsobilý k provozu na pozemních komunikacích (trhlina v plášti zadní pneumatiky,
bez levého zrcátka, nesvítilo přední světlo). Nelze tedy přijmout tezi žalovaného,
že ze skutkového zjištění, podle něhož stěžovatel řídil moped bez tabulky registrační značky,
nejsou dovozovány žádné pro stěžovatele nepříznivé následky. Ba naopak, dle výroku správního
rozhodnutí se tímto jednáním stěžovatel dopustil přestupku dle §22 odst. 1 písm. a) bodu 3
zákona o přestupcích.
[19] Odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně je se závěrem vyjádřeným ve výroku
rozhodnutí v rozporu, neboť se v něm uvádí, že mopedy uvedené do provozu před 1. 7. 2001
nemusí být dle §89 odst. 10 zákona č. 56/2001 Sb. registrovány, a tudíž nemají zadní registrační
značku. Řidič nicméně musí mít u sebe při provozu „technické osvědčení“. Moped
dle odůvodnění nepodléhá pravidelným technickým prohlídkám, tzn. není vůbec rozhodující,
zda je opatřen registrační značkou, či není.
[20] Svou „špetkou do mlýna“ této nesrozumitelnosti přispěl svým rozhodnutím i žalovaný.
V této souvislosti je vhodné poukázat na to, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a odvolacího orgánu (žalovaného) tvoří jeden celek (takto např. rozsudek ze dne 19. 11. 2009,
čj. 1 Afs 88/2009 - 48, bod 26, s citací starší judikatury). Žalovaný odvolání stěžovatele v plném
rozsahu zamítl, na straně 5 rozhodnutí ovšem uvedl, že dle §6 odst. 1 a 2 zákona č. 56/2001 Sb.
je provozovatel motorového vozidla (tedy i kategorie L zahrnující mopedy) povinen přihlásit
vozidlo k registraci. Z odůvodnění však není zřejmé, jaké konsekvence (pokud nějaké) z parafráze
označeného ustanovení zákona žalovaný dovozuje pro daný případ. Žalovaný toliko shrnuje,
že stěžovatel vědomě řídil neregistrované vozidlo a že podané o dvolání není opodstatněné
a ani řádně odůvodněné. Odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně a žalovaného
jsou v rozporu. Zatímco správní orgán I. stupně aplikoval na daný případ přechodné ustanovení
§89 odst. 10 zákona č. 56/2001 Sb. a dovodil, že stěžovatel nebyl povinen přihlásit moped
k registraci, odvolací orgán na věc aplikuje §6 odst. 1 a 2 téhož zákona a vytýká stěžovateli,
že řídil neregistrované vozidlo. Z žádné části rozhodnutí žalovaného ovšem nevyplývá,
že by zamýšlel změnit výrok či odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně [§90 odst. 1
písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád].
[21] Z výše popsaného skutku (viz bod [15] shora) správní orgán I. stupně rovněž nedovozuje
porušení povinnosti dle §32 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích (povinnost mít za jízdy rozsvícená obrysová světla a potkávací světla nebo světla
pro denní svícení). Takové protiprávní jednání by odpovídalo přestupku dle §22 odst. 1 písm. l)
zákona o přestupcích. Jednání stěžovatele bylo rozhodnutím správního orgánu I. stupně
podřazeno pod tento přestupek, který představuje „sběrnou“ skutkovou podstatu přestupků
proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Této skutkové podstatě
je však třeba podřadit rovněž jednání stěžovatele, který dle skutkové věty výroku rozhodnutí
neměl u sebe při řízení vozidla řidičský průkaz, osvědčení o registrac i vozidla, doklad prokazující
pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a nepředložil tyto doklady
policistovi na jeho výzvu [§6 odst. 8 písm. a), b) a c) a §6 ods t. 12 zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích]. Tato sběrná skutková podstata byla naplněna
rovněž porušením povinnosti mít řádně upevněnou přilbu a nasazeny ochranné brýle [§6 odst. 1
písm. h) zákona č. 361/2000 Sb .], porušení této povinnosti není zahrnuto v právní větě výroku,
nicméně vyplývá bez jakýchkoliv pochyb ze skutkové věty a s ní souladného odůvodnění.
Tímto ostatně argumentuje žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti.
[22] Nicméně je třeba dodat, že stěžovatel byl uznán vinným z přestupku, kterého se měl
dopustit tím, že řídil vozidlo technicky nez působilé k provozu na pozemních komunikacích,
které závažným způsobem ohrožovalo ostatní účastníky provozu. Ze syntaxe skutkové věty
výroku rozhodnutí plyne, že důvodem technické nezpůsobilosti bylo, že plášť zadní pneumatiky
měl trhlinu, chybělo levé zrcátko, nesvítilo přední světlo. Ani v tomto případě nelze přijmout
argumentaci žalovaného, že stěžovatel nebyl uznán vinným z přestupku dle §22 odst. 1 písm. l)
zákona o přestupcích pro porušení §32 zákona o provozu na pozemních komunikacích
(povinnost mít za jízdy rozsvícená světla). Správní orgán I. stupně spatřuje ve skutečnosti,
že stěžovatel neměl za jízdy rozsvícené přední světlo, jeden z důvodů, proč vozidlo nebylo
technicky způsobilé k provozu na pozemních komunikacích a současně tím závažným způsobem
bezprostředně ohrožovalo ostatní účastníky provozu [§22 odst. 1 písm. a) bod 3 zákona
o přestupcích]. Tímto jednáním, z něhož byl stěžovatel uznán vinným, porušil dle právní věty
výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně povinnost dle §5 odst. 1 písm. a) zákona
o provozu na pozemních komunikacích.
[23] V odůvodnění rozhodnutí je naproti tomu k tomuto bodu jednoznačně uvedeno,
že stěžovatel se plně řídil §32 odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích, neboť měl
rozsvíceno předepsané osvětlení. Technická závada předního světlometu nebyla pořízeným
videozáznamem prokázána. Stěžovatel si je zcela jist, že měl rozsvícené přední i zadní světlo.
Rozpor mezi výrokem a odůvodněním rozhodnutí spočívá tedy v tom, že stěžovatel byl
uznán vinným z přestupku, jehož skutkovou podstatu měl naplnit mimo jiné jednáním, o němž je
však v odůvodnění rozhodnutí uvedeno, že nebylo prokázáno. Nadto není jednoznačné,
zda správní orgán I. stupně klade stěžovateli za vinu, že při jízdě nesvítil předním světlometem
(ačkoliv světlomet sám o sobě byl funkční; porušení povinnosti dle §32 zákona o provozu
na pozemních komunikacích), či zda světlomet funkční nebyl a z toho důvodu bylo vozidlo
technicky nezpůsobilé provozu [porušení povinnosti dle §5 odst. 1 písm. a) zákona o p rovozu
na pozemních komunikacích ve spojení s §36 odst. 2 vyhlášky č. 341/2002 Sb., o schvalování
technické způsobilosti a o technických podmínkách provozu vozidel na pozemních
komunikacích]. Skutková věta výroku je, pokud jde o zhodnocení této otázky, neurčitá. Stručně
konstatuje, že nesvítilo přední světlo. Dovozuje z toho však technickou nezpůsobilost vozidla
k provozu na pozemních komunikacích. Z odůvodnění pak plyne, že se stěžovatel plně řídil §32
odst. 1 zákona o provozu na pozemním komunikacích, měl rozsvíceno předepsané osvětlení.
Technická závada předního světlometu nebyla pořízeným videozáznamem prokázána.
[24] Z výše uvedených důvodů je třeba považovat rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a potažmo i rozhodnutí žalovaného za vnitřně rozporné, a to jednak z důvodu rozporu mezi
výrokem a odůvodněním, jednak z důvodu rozporu mezi odůvodněním obou rozhodnutí.
Skutková věta totiž obsahuje skutečnost, která nebyla v přestupkovém řízení prokázána
(nerozsvícené přední světlo), což plyne z odůvodnění rozhodnutí. Její součástí je i skutkové
tvrzení, které je sice skutkově nesporné (vozidlo nebylo opatřeno tabulkou registrační značky),
avšak v odůvodnění se uvádí, že moped nemusel být tabulkou registrační značky opatřen.
Tyto rozpory nelze odstranit ani výkladem, ba naopak snaha o odstranění rozporů výkladem
vyvolává ještě větší pochybnosti o obsahu výroku a důvodech rozhodnutí. Rozhodnutí
žalovaného je proto nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Ze správních rozhodnutí totiž není
srozumitelným způsobem seznatelný náhled správních orgánů na právní otázku, zda moped,
který stěžovatel řídil, měl být přihlášen k registraci, a tedy opatřen tabulkou registrační značky.
Vyřešení této otázky je přitom podstatné pro znění výroku, tedy zda lze stěžovatele vinit
z jednání, že řídil moped bez tabulky registrační značky, a dovozovat z toho naplnění skutkové
podstaty přestupku dle §22 odst. 1 písm. a) bod 3 zákona o přestupcích. Rovněž není zřejmé,
zda je stěžovateli kladeno za vinu, že moped neměl funkční přední světlomet , či že pouze nebyl
momentálně rozsvícený, a proč je z této skutečnosti dovozováno (spolu s dalšími skutečnostmi)
naplnění skutkové podstaty přestupku dle §22 odst. 1 písm. a) bodu 3 zákona o přestupcích,
jestliže z odůvodnění rozhodnutí plyne, že tato skutečnost nebyla prokázána. Srozumitelné
pojednání o těchto zásadních otázkách (skutkových i právníc h) je přitom klíčové
rovněž pro správné stanovení sankce, při jejímž ukládání se vždy přihlíží ke způsobu spáchání
přestupku (§12 odst. 1 zákona o přestupcích).
[25] Z důvodu přehlednosti Nejvyšší správní soud shrnuje, že rozhodnutí žalovaného
ve spojení s rozhodnutím správního orgánu I. stupně je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Krajský soud byl povinen k této vadě řízení přihlédnout i bez námitky. Jestliž e tak neučinil, zatížil
svůj rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. K tomu musí Nejvyšší správní soud
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.) .
III.B.
Vady správního řízení
[26] Dále se Nejvyšší soud zabýval námitkou, že správní orgán I. stupně neumožnil stěžovateli
vyjádřit se k ústnímu jednání uskutečněnému dne 6. 8. 2008, které mělo jen formální charakter,
neboť písemné vyhotovení rozhodnutí bylo připraveno již dříve bez ohledu na výsledek
důkazního řízení.
[27] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovateli bylo řádně oznámeno zahájení přestupkového
řízení a současně byl předvolán k ústnímu jednání na den 6. 8. 2008. Dne 17. 7. 2008
se stěžovatel dostavil ke správnímu orgánu I. stupně, bylo mu umožněno nahlížet do správních
spisů a byla mu předána kopie spisového materiálu – oznámení Policie ČR o přestupku.
Z protokolu o ústním jednání ze dne 6. 8. 2008, zn. P/1558/2008/OS1/Šir
a P/1559/2008/OS1/Šir, plyne, že správní orgán I. stupně kladl stěžovateli dotazy ohledně
předmětného mopedu (technické parametry, způsob nabytí, registrace mopedu, existence
dokladů) a k průběhu skutků, které byly učiněny předmětem společného řízení o přestupcích.
Dále byl stěžovateli poskytnut prostor, aby se k dané věci souvisle vyjádřil, čehož také využil.
Stěžovatel uvedl, že se ke správnímu orgánu I. stupně dostaví následující den (7. 8. 2008) ve 12:00
a předá své písemné vyjádření. Současně požádal o pořízení kopie výpisu z registru řidičů ze dne
23. 7. 2008, videozáznamu a výpovědi policistů. Následně byl proveden výslech 3 svědků
(policistů), stěžovateli bylo umožněno klást svědkům otázky, což také ve dvou případech učinil.
Z úředního záznamu o předání kopie spisového materiálu ze dne 7. 8. 2008 dále vyplývá,
že stěžovateli byla ve 13:30 vydána kopie protokolu o ústním jednání ze dne 6. 8. 2008, výpisu
evidenční karty řidiče a CD s pořízeným videozáznamem. Téhož dne ve 12:45 předal stěžovatel
správnímu orgánu I. stupně písemné vyjádření před vydáním rozhodnutí. V něm stěžovatel horlí
proti postupu Policie ČR, s níž má dlouhodobě spory a která jej za čala šikanovat a vyvíjet
na něj tlak. Pokračuje, že v tomto případě byla jízda stěžovatele zadokumentována,
z videozáznamu však není patrný ani náznak porušení ustanovení jakéhokoli zákona. Policií ČR
bylo stěžovateli pouze vytčeno, že chybí zrcátko, ve správním říz ení mu je však již vytýkáno,
že svým chováním ohrožoval ostatní účastníky silničního provozu. Na závěr poněkud
bezobsažně hovoří o „ryze účelových postupech ochránce zákona“, a to ve vazbě na „nicotné
dokazování“. Ve 12:50 bylo stěžovateli předáno správní rozhodnutí.
[28] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že správní orgán I. stupně umožnil stěžovateli
řádnou účast na řízení, respektoval jeho právo nahlížet do spisu a žádat kopii spisového
materiálu. Při ústním jednání mu dal dostatečný prostor, aby se k celé věci vyjádřil, a poučil
jej o právu navrhovat důkazy. Stěžovatel však žádný důkazní návrh do doby vydání správního
rozhodnutí neuplatnil a ani takový návrh neavizoval. Z §36 odst. 1 správního řádu,
který se subsidiárně použije pro přestupkové řízení na základě §51 zákona o přestupcích, lze činit
důkazní návrhy do vydání rozhodnutí. Stěžovatel byl rovněž ú časten výslechu svědků, bylo
mu umožněno klást svědkům otázky. Daná věc nebyla skutkově složitá, správní orgán I. stupně
proto shromáždil všechny relevantní podklady pro rozhodnutí ještě před ústním jednáním
a při jednání tyto podklady doplnil o výslech svědků . Lze proto spolehlivě dovodit,
že shromažďování podkladů bylo ukončeno dne 6. 8. 2008. Stěžovatel byl s těmito podklady
v průběhu řízení seznámen, při ústním jednání mu byla dána možnost vyjádřit se k nim.
Stěžovatel nebyl zkrácen na svých procesních právech , účel §36 odst. 3 správního řádu byl
po materiální stránce naplněn.
[29] Nejvyšší správní soud připouští, že postup správního orgánu I. stupně, který věděl o přání
stěžovatele podat ve věci písemné vyjádření dne 7. 8. 2008 ve 12:00, přesto vydal správní
rozhodnutí pouhých 5 minut po obdržení tohoto vyjádření, podrývá v očích stěžovatele
přesvědčivost výsledku správního řízení. Proto je třeba důsled ně apelovat na správní orgán
I. stupně, aby se tohoto nevhodného postupu pro příště vyvaroval. V tomto individuálním
případě nicméně tento neférový přístup nelze kvalifikovat jako vadu řízení, která by měla vliv
na zákonnost rozhodnutí. Je tomu zejména proto, že obsahem vyjádření stěžovatele
ze dne 7. 8. 2008 nebylo zaujetí stanoviska k podkladům rozhodnutí shromážděným správním
orgánem I. stupně ani k provedenému dokazování. Obsahem vyjádření se podrobně zabýval
krajský soud, který dospěl k závěru, že vyjádření je pro tuto věc irelevantní. S tím to se Nejvyšší
správní soud shoduje. Stěžovatel nadto mohl své případné výhrady uplatnit v odvolání.
Dle judikatury zdejšího soudu totiž může obviněný z přestupku uplatňovat nové skutečnosti
a navrhovat nové důkazy i v odvolání, omezení dle §82 odst. 4 správního řádu se v těchto
případech neužije (viz rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008 - 115).
[30] Obecně lze v odvolacím řízení odstraňovat vady, kterých se správní orgán dopustil
v předchozím řízení, jestliže tím nebude porušena zásada dvojinstančnosti. Stěžovatel v podaném
odvolání vytýkal správnímu orgánu I. stupně pouze vadu řízení spočívající v tom, že nedal
stěžovateli prostor pro vyjádření. Touto námitkou se žalovaný zabýval a shledal ji nedůvodnou.
Stěžovatel však nevznesl žádné námitky proti skutkovým zjištěním či právnímu hodnocení,
příležitost napadnout skutkovou a právní stránku věci v rámci řádného opravného prostředku
promarnil. Přitom dle §82 odst. 4 věty druhé správního řádu musí účastník, který namítá,
že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon (zde vyjádřit
se ke shromážděným podkladům), učinit tento úkon spolu s odvoláním.
[31] Je obecnou a v zásadě plně přijatelnou praxí, že v některých případech je v průběhu
správního řízení nejprve připravován koncept rozhodnutí, který je postupně doplňován a měněn
dle vývoje v dané věci. Zákonnost rozhodnutí se neposuzuje dle toho, kdy byla sepsána konečná
podoba rozhodnutí. Rozhodující je, aby vydané rozhodnutí zohledňovalo a řádně se vypořádalo
se všemi relevantními vyjádřeními účastníků a návrhy na provedení důkazů učiněnými v průběhu
celého správního řízení, se všemi shromážděnými podklady pro vydání rozhodnutí a v úplnosti
zachycovalo výsledky dokazování (srov. §68 odst. 3 správního řádu). Rozhodnutí správního
orgánu I. stupně tyto požadavky víceméně splňuje ( ovšem se závažnou výhradou
jeho nepřezkoumatelnosti – srov. výše sub III.A.). Jestliže tedy vyjádření stěžovatele
ze dne 7. 8. 2008 neobsahovalo žádné relevantní skutečnosti či námitky, není rozhodnutí
správního orgánu I. stupně nezákonné jen proto, že bylo vydáno cca 5 minut po předání tohoto
vyjádření správnímu orgánu. Tato doba postačovala k jeho prostudování a vyhodnocení,
neboť zabírá necelou jednu stranu formátu A4 a jeho odtrženost od rozhodných skutečností
projednávané věci je naprosto zřejmá.
[32] Neopodstatněná je i námitka stěžovatele, že správní orgán I. stupně vycházel z výpisu
z karty řidiče ze dne 23. 7. 2008, na níž jsou zaznamenány 4 body, zatímco rozhodnutí vydal
až dne 7. 8. 2008 (na výpisu k tomuto datu není žádný bod). Stě žovatel byl obeznámen s tím,
že podkladem rozhodnutí je výpis ze dne 23. 7. 2008, jehož kopie mu byla na jeho žádost předána
dne 7. 8. 2008. Stěžovatel nečinil stav zápisů a počtu bodů na kartě řidiče sporným. V řízení
v prvním stupni neuvedl žádné tvrzení, které by zpochybňovalo správnost či aktuálnost
těchto informací. Pokud by tak stěžovatel učinil, byl by povinen označit důkazy na podporu
svého tvrzení (§52 správního řádu), avšak stěžovatel nenavrhl provedení důkazu novějším
výpisem z karty řidiče. Stěžovatel předložil výpis z karty řidiče ze dne 7. 8. 2008 až spolu
s návrhem na obnovu řízení podaným dne 15. 10. 2008, tedy po vydání rozhodnutí o odvolání.
[33] Tato skupina námitek je proto nedůvodná.
IV.
Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[35] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu