ECLI:CZ:NSS:2016:1.AZS.168.2016:37
sp. zn. 1 Azs 168/2016 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobkyně: S. O.,
zastoupena JUDr. Petrem Navrátilem, advokátem se sídlem Joštova 138/4, Brno,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 5. 2016, č. j. OAM-390/ZA-ZA11-ZA15-PS-2016, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 6. 2016, č. j. 33 Az
7/2016 – 22,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 6. 2016, č. j. 33 Az 7/2016 – 22,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 2. 5. 2016,
č. j. OAM-390/ZA-ZA11-ZA15-PS-2016, se zrušuje a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
V. Ustanovenému zástupci žalobkyně JUDr. Petru Navrátilovi, advokátovi se sídlem
Joštova 138/4, Brno, se nepřiznává odměna za zastupování v řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) přicestovala do Evropské unie a dne 1. 4. 2016 jí byly
na území Itálie sejmuty otisky prstů. Odtud cestovala do České republiky nelegálně přes různé
státy. Dne 20. 4. 2016 podala žádost o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky.
[2] Rozhodnutím Ministerstva vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen „žalovaný“),
ze dne 2. 5. 2016, č. j. OAM-390/ZA-ZA11-ZA15-PS-2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“),
byla stěžovatelka zajištěna v Přijímacím středisku za účelem spolehlivého zjištění nebo ověření její
totožnosti ve smyslu §46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších
předpisů, přičemž doba trvání zajištění byla stanovena ode dne podání údajů k žádosti, tj. od 25.
4. 2016, nejdéle však do 22. 8. 2016.
[3] Důvodem, pro který žalovaný rozhodl o zajištění stěžovatelky, byla nemožnost její
identifikace. Stěžovatelka se na území České republiky nacházela bez cestovního dokladu
či jiného dokladu totožnosti. Dne 27. 4. 2016 zaslala žadatelka elektronickou cestou kopii
dokladu z vlasti vydaného dne 1. 9. 2014, v němž ovšem chybělo její datum narození. Uvedená
adresa na dokladu dále neodpovídala bydlišti, které uvedla v poskytnutí údajů ze dne 25. 4. 2016.
II. Žaloba a řízení před krajským soudem
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podala stěžovatelka žalobu, kterou krajský soud jako
nedůvodnou zamítl. K namítané nepřezkoumatelnosti a nezákonnosti rozhodnutí žalovaného
krajský soud uvedl, že ačkoliv trpí rozhodnutí pouze schematickým odůvodněním,
které představuje jen minimalistické naplnění požadavků plynoucích z §68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, je třeba reflektovat i rychlost a povahu správního řízení.
Ve vztahu k podkladům, jež jsou součástí spisu, ve smyslu předchozí rozhodovací praxe
žalovaného a především s ohledem na skutkové okolnosti vedoucí k vydání napadeného
rozhodnutí, však krajský soud přes řadu výtek vůči žalovanému shledal rozhodnutí o zajištění
přezkoumatelným.
[5] Krajský soud nesdílel názor stěžovatelky, že k prokázání její totožnosti mohlo dostačovat
její čestné prohlášení, ze kterého sice vyplývá tvrzené datum narození X, nicméně žalovanému
nelze vytýkat, že požadoval ověření této informace cestou získání oficiálního dokladu
osvědčujícího její totožnost.
[6] Žalovaný nepopsal v napadeném rozhodnutí kroky, které hodlá podniknout ke zjištění
totožnosti stěžovatelky, ani to, jak dlouho tyto kroky budou trvat. Absence odůvodnění těchto
záležitostí však nezpůsobovala nepřezkoumatelnost rozhodnutí ve vztahu k samotnému
zákonnému důvodu zajištění, kterým je spolehlivé zjištění či ověření totožnosti stěžovatelky.
[7] Žalovaný se – byť opět v minimálním akceptovatelném rozsahu – zabýval možností
využití zvláštního opatření ve smyslu §47 zákona o azylu, přičemž ze skutkových okolností
případu vyplývá, že podmínky pro zajištění stěžovatelky byly dány. Stěžovatelka prošla na své
cestě do ČR územím několika států EU, proto soud přisvědčil závěru, že zvláštní opatření,
zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem nebo osobně se hlásit ministerstvu
v době ministerstvem stanovené, by zřejmě nedostačovalo k naplnění účelu řízení o mezinárodní
ochraně. Na tom nic nemění ani skutečnost, že dle vlastního tvrzení má stěžovatelka v ČR strýce,
o němž ostatně žalovanému uvedla, že nemá jeho přesné údaje a že by u něj zřejmě nemohla
zůstat.
[8] Žalovaný dobu zajištění, která byla stanovena na 110 dnů, odůvodnil poukazem
na obvyklou dobu trvání řízení ve věcech mezinárodní ochrany. Námitka, že toto zdůvodnění
neodpovídá samotnému důvodu zajištění, kterým je spolehlivé zjištění nebo ověření totožnosti
stěžovatelky, je sice racionální a logická, ale dle názoru krajského soudu svým způsobem účelová.
Samotné zjištění totožnosti stěžovatelky je totiž prováděno za účelem realizace cíle řízení
o mezinárodní ochraně, kterým je posouzení, zda stěžovatelce svědčí právo na udělení azylu
či doplňkové ochrany, příp. rozhodnutí o zastavení řízení v případě, že by příslušnost k posouzení
žádosti náležela jinému členskému státu EU. S ohledem na to nelze považovat zdůvodnění délky
doby zajištění za nepřezkoumatelné ani nezákonné. Není-li bezpečně zjištěna totožnost žadatele
o mezinárodní ochranu, o to více je třeba trvat na jeho osobní přítomnosti po dobu trvání řízení
o mezinárodní ochraně.
III. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[9] Včas podanou kasační stížností brojí stěžovatelka proti výroku rozsudku krajského
soudu, kterým byla žaloba zamítnuta. Kasační stížnost opírá o důvod podle §103 odst. 1 písm. a),
b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje zrušení
rozsudku krajského soudu.
[10] Nesouhlasí především se závěrem krajského soudu, že vady odůvodnění napadeného
rozhodnutí žalovaného nebyly natolik zásadní, aby způsobovaly jeho nezákonnost
či nepřezkoumatelnost.
[11] Žalovaný nedostál svým povinnostem dle §50 odst. 3 správního řádu, neboť nezjistil
všechny rozhodné skutečnosti pro ochranu veřejného zájmu. Žadatel o udělení mezinárodní
ochrany je dle §10 odst. 3 zákona o azylu povinen prokázat svou totožnost platným cestovním
dokladem nebo jiným dokladem totožnosti či platnou veřejnou listinou vydanou zemí státní
příslušnosti žadatele, nebo ji osvědčit čestným prohlášením. Čestné prohlášení, jež stěžovatelka
učinila, nemuselo žalovanému samo o sobě dostačovat k prokázání její skutečnosti. Právě
z tohoto důvodu však dne 27. 4. 2016 doložila elektronickou cestou černobílou kopii dokladu
z vlasti. Doklad byl vydán dne 1. 9. 2014 a je nicméně s chybějícím údajem data narození
stěžovatelky. Originál nelze doručit, neboť je uložen u státních institucí Nigerijské federativní
republiky.
[12] Žalovaný stěžovatelce přičetl k tíži, že během pohovoru s žadatelem o udělení
mezinárodní ochrany uvedla bydliště rozdílné od místa uvedeného v doloženém dokladu.
V průběhu správního řízení se však na tento nesoulad nedotazoval. Jinak by zjistil, že doklad byl
vydán 1. 9. 2014, během studia stěžovatelky na střední škole, a v té době skutečně bydlela
na adrese v něm uvedené. Do protokolu v pohovoru však uvedla poslední místo svého pobytu
předtím, než Nigérii opustila. Odpovídala tedy na položenou otázku tak, jak byla žalovaným
formulována. Žalovaný nevyužil možnosti dotázat se blíže na tento rozpor a neumožnil tak
stěžovatelce situaci vysvětlit. Navíc na tuto skutečnost nepoukázal v odůvodnění, jen krátce
ve vymezení skutkového stavu. Teprve krajský soud tomuto rozporu kladl důraz při právním
posouzení žaloby.
[13] Stěžovatelka má za to, že ačkoli čestné prohlášení samo o sobě nemuselo dostačovat
k prokázání totožnosti, správní orgán byl povinen se jím zabývat a skutečnost, že v odůvodnění
rozhodnutí žalovaného není ani zmíněno, natož provedeno hodnocení, zakládá nezákonnost
rozhodnutí. Žalovaný s ohledem na zmíněné nedostál povinností dle §50, §51 a §68 správního
řádu a ignoroval závěry rozsudku ze dne 25. 2. 2016, č. j. 5 Azs 8/2016 – 32, podle kterého:
„Má-li žalovaný k dispozici podklady, jež mohou být relevantní při zjišťování totožnosti stěžovatele, musí se jimi
v odůvodnění rozhodnutí podle §46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu (byť by tak učinil ve stručnosti) zabývat).“
Žalovaný však v odůvodnění uvedl pouze to, že žadatelka nepředložila k prokázání své totožnosti
a ani státní příslušnosti žádný platný doklad. To svědčí o skutečnosti, že se žalovaný nezabýval
ani kopií dokladu ani čestným prohlášením. Vycházel-li pouze z nesouladu adres, jak dovodil
krajský soud, potom měl stěžovatelce dát příležitost nesoulad vysvětlit.
[14] Jelikož žalovaný neuvedl, zda a jaké další kroky hodlá podnikat za účelem zjištění
totožnosti stěžovatelky, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Důvodem
pro zajištění žadatele o mezinárodní ochranu dle čl. 8 odst. 3 Směrnice Evropského parlamentu
a Rady č. 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů
o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“), je nutnost spolehlivě zjistit nebo ověřit
totožnost žadatele a jen po dobu, kdy samotné zjišťování probíhá. Zajištění je přitom pouze
krajním řešením s ohledem na kombinaci práva žádat o azyl a práva na svobodu a osobní
bezpečnost, jak vyplývá z bodu 14 Doporučení UNHCR k zajišťování žadatelů o azyl
a k alternativám k detenci (Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relativ to the
Detention od Asylum-Seekers and Alternatives to Detention z roku 2012, dostupné
z http://www.refworld.org/docid/503489533b8.html).
[15] Podle krajského soudu by v případě stěžovatelky nepostačilo užití zvláštních opatření
s ohledem na skutečnost, že na své cestě do České republiky prošla nelegálně přes území několika
členských států Evropské unie. Stěžovatelka však uvádí, že ze samotného rozhodnutí žalovaného
nevyplývá, že by byl tento argument východiskem jeho uvážení v otázce užití zvláštních opatření.
Žalovaný pouze konstatoval, že „správní orgán nepovažoval v případě dotyčné za dostatečné uložení
zvláštního opatření ve smyslu §47 zákona o azylu, neboť uložení zvláštního opatření by nebylo dostatečné
k zajištění účasti žadatele o mezinárodní ochranu v řízení o udělení mezinárodní ochrany“. Z tohoto
odůvodnění nevyplývá, proč by bylo uložení zvláštního opatření nedostatečné.
[16] Ověřování totožnosti stěžovatelky by žalovaný mohl učinit i v případě, kdy by žadatelce
byla uložena povinnost zdržet se v pobytovém středisku či pravidelně se ministerstvu hlásit.
Pokud by výše uvedené odůvodnění k zajištění postačilo, pak by každý subjekt v obdobné situaci
bez dokladů totožnosti musel být ihned zajištěn. Nová úprava zákona o azylu však cílí
na primární užití mírnějších postupů. Podle čl. 31 Úmluvy jsou uprchlíci někdy nuceni opustit
území bez dokladů, za to by však neměli být trestáni.
[17] Stěžovatelka měla dobrý důvod nesetrvat na území Itálie, kde jí byly poprvé sejmuty
otisky prstů. V Itálii žila bez finančních prostředků na ulici. Viděla řadu svých krajanek, které
se kvůli nevyhovujícím přijímacím podmínkám uchýlily k prostituci. Jak sdělila v průběhu
správního řízení, mířila do Česka jakožto země, kde bude mít odpovídající podporu ze strany
blízkých.
[18] Stěžovatelka se do přijímacího střediska k podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany
dostavila sama, v České republice má kontakty na své blízké a nemá tedy v úmyslu území České
republiky opustit. Žalovaný neměl důvod se domnívat, že by stěžovatelka neposkytla součinnost
v otázce ověření její totožnosti. V České republice má strýce, který bydlí v Praze a na nějž
má telefonní kontakt. Po svém příjezdu a následně po pohovoru s žadatelem se se strýcem
domluvila, že ji může poskytnout ubytování. I kdyby tento kontakt stěžovatelka neměla,
má za to, že je stále možnost bydlet v pobytovém středisku, tedy nikoliv být zde zajištěna. Žalovaný
měl z těchto důvodů využít institut zvláštního opatření. S možností jeho udělení, namísto
zajištění, se žalovaný ve svém rozhodnutí nevypořádal dostatečně a rozhodnutí je proto
nepřezkoumatelné. Stěžovatelka rozporuje závěry krajského soudu o účelovosti její námitky
co do stanovení doby zajištění. Doba trvání zajištění je totiž nezákonná, stanovena bez ohledu
na předpokládanou délku trvání úkonů vedoucích ke zjištění a ověření totožnosti stěžovatelky.
Krajský soud i žalovaný dobu zajištění nesprávně vztáhli k celé délce rozhodování o žádosti
o mezinárodní ochraně. Podle krajského soudu není nutné, aby správní orgán lhůty a postup
k odstranění pochybností o totožnosti žadatele v rozhodnutí blíže specifikoval, tento závěr
je však dle názoru stěžovatelky v přímém rozporu s rozhodnutím Krajského soudu v Praze
ze dne 12. 8. 2015, č. j. 44 A 56/2015 - 20. Stěžovatelka dále brojí proti délce stanovené doby
zajištění na 110 dnů. Pokud nelze totožnost stěžovatelky dalším způsobem ověřit a žalovaný ani
neuvede, jaké další kroky k ověření totožnosti má v úmyslu podnikat, omezení na svobodě zjevně
nepřispěje k identifikaci žadatele. Správní orgán je povinen v odůvodnění rozhodnutí uvést, které
všechny úkony bude pravděpodobně nezbytné provést. Tyto otázky musí posuzovat individuálně,
nikoliv paušálním odhadem. Stanovená doba zajištění na 110 dní též odporuje čl. 5 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod.
[19] Stěžovatelka uzavírá, že napadené rozhodnutí trpí zásadními vadami, které zakládají
nezákonnost a nepřezkoumatelnost. I přes zohlednění rychlosti, se kterou správní orgán musí
napadené rozhodnutí vydat, je nesporné, že minimalistické odůvodnění nedostává zákonným
požadavkům, zejména s ohledem na významný zásah do práva stěžovatelky na osobní svobodu,
která je zaručeno čl. 8 Listiny základních práv. Požadavky na odůvodnění rozhodnutí správních
orgánů ve smyslu §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“)
se Nejvyšší správní soud zabýval již mnohokrát. Krajský soud však nepřezkoumatelnost
rozhodnutí žalovaného správního orgánu nevzal v úvahu, pročež je nepřezkoumatelným i jeho
rozsudek.
IV. Vyjádření ke kasační stížnosti
[20] Ve vyjádření ke kasační stížnosti správní orgán odkázal na svá předchozí podání v řízení
před krajským soudem, s jehož závěry se plně ztotožnil.
[21] Žalovaný trvá na tom, že zmiňovaná černobílá kopie dokladu stěžovatelky nemůže
dostatečně a bez pochybností potvrdit její totožnost (žalovaný ve vyjádření uvádí kopii studentského
průkazu, jak ale vyplývá z anglického názvu dokumentu, nejedná se o průkaz studenta, nýbrž předběžný doklad
před vydáním originálu ověřujícího státní příslušnost – pozn. NSS). Z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 - 38 jasně vyplývá, že i takovéto dokumenty
či průkazy samy o sobě nemohou dostatečně spolehlivě totožnost žadatele prokázat. Kopie
dokladu neobsahuje bezpečnostní prvky (jedná se navíc o černobílou kopii) a je v částečném
rozporu s poskytnutými údaji k žádosti stěžovatelky o mezinárodní ochranu ze dne 25. 4. 2016
(co se týče její adresy). Kopie dokonce neobsahuje ani datum narození stěžovatelky a dle názoru
správního orgánu nepředstavuje doklad, který by svým obsahem a formou, najisto rozptýlil
pochybnosti o její totožnosti.
[22] Co se týče námitek k celkové délce zajištění a odůvodnění neuložení zvláštních opatření
ve smyslu §47 zákona o azylu správní orgán odkazuje na písemné vyjádření k žalobě.
[23] Totožnost stěžovatelky nebyla zcela průkazně a bez pochybností zjištěna. Správná
identifikace osoby, se kterou se vede příslušné správní řízení o žádosti o mezinárodní ochranu,
je nutná k rozhodnutí ve věci samé, aby bylo jednoznačně stanovené, k jaké osobě se výrok
rozhodnutí o mezinárodní ochraně vztahuje. Aplikované ustanovení zákona o azylu je v souladu
s právem Evropské unie, vychází z čl. 8 odst. 3 písm. a) přijímací směrnice, a lze ho považovat
za nezbytné a přiměřené okolnostem případu. Nejedná se o svévolnou detenci ve smyslu
existující judikatury Evropského soudu pro lidská práva (podmínky jsou vyhovující, pobyt časově
omezen a rozhodnutí o zajištění podléhá již zmíněnému soudnímu přezkumu).
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[24] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost je důvodná.
[26] Nejprve Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení přezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu, kterým by se musel zabývat dle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti i bez
námitky stěžovatelky. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč
krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[27] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „[…]
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“ K tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů se v obecné rovině Nejvyšší správní soud
mnohokrát vyjádřil (viz např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb.
NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). Rozhodnutí soudu je třeba
považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zejména tehdy, pokud není zřejmé,
jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření
právního závěru, z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné nebo proč
nepovažoval právní argumentaci v žalobě za důvodnou.
[28] V rozsudku ze dne 26. 1. 2006, č. j. 4 Ads 23/2004 – 49, dospěl Nejvyšší správní soud
k závěru, že rozsudek krajského soudu je stižen vadou nepřezkoumatelnosti i v případě,
že krajský soud věcně přezkoumal rozhodnutí správního orgánu, které je však samo
nepřezkoumatelné. Právě z tohoto důvodu namítá stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu v posuzované věci.
[29] Požadavkem na odůvodnění správního rozhodnutí ve smyslu §68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, se Nejvyšší správní soud zabýval již mnohokrát. Například v již
citovaném rozsudku č. j. 4 Ads 23/2004 - 49, Nejvyšší správní soud konstatoval následující:
„Odůvodnění je shrnutím všech zjištěných skutečností odůvodňujících výrok rozhodnutí. Musí proto plně odpovídat
skutečným výsledkům provedeného řízení. Správní řád výslovně určuje, že v odůvodnění se uvedou skutečnosti,
které byly podkladem rozhodnutí, způsob, jakým byly hodnoceny provedené důkazy a ostatní podklady, a konečně
i úvahy, které vedly k aplikaci konkrétního právního předpisu na projednávanou věc.“
[30] Ustanovení §46a odst. 1 zákona o azylu, v rozhodném znění, stanoví, že „(m)inisterstvo
může v případě nutnosti rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku
nebo v zařízení pro zajištění cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže
a) účelem zajištění je spolehlivé zjištění nebo ověření jeho totožnosti, …“.
[31] Ustanovení §47 odst. 1 zákona o azylu, v rozhodném znění, stanoví, že „(z)vláštním
opatřením se rozumí rozhodnutím ministerstva uložená povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany
a) zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem, nebo
b) osobně se hlásit ministerstvu v době ministerstvem stanovené“.
[32] Zajištění, ať již podle zákona o pobytu cizinců nebo podle zákon o azylu, představuje
mimořádný institut, neboť znamená omezení, nebo (v závislosti na povaze, délce, důsledcích
a způsobu zajištění) dokonce zbavení jeho osobní svobody. Jedná se o citelný zásah do jednoho
ze základních práv jednotlivce zaručeného čl. 8 Listiny (a v obecné rovině i čl. 7 odst. 1 Listiny),
proto takový zásah může být přípustný jen za podmínek přísně vymezených nejen zákonem, ale
především ústavním pořádkem [blíže viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 – 150, č. 2524/2012 Sb. NSS, rozsudek ze dne 22. 7. 2010,
č. j. 9 As 5/2010 - 74, č. 2129/2010 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.].
[33] Žalovaný pochybil, když v odůvodnění rozhodnutí neuvedl kroky, jež je nutné provést
ke zjištění či ověření totožnosti stěžovatelky. V rozsudku ze dne 25. 2. 2016,
č. j. 5 Azs 8/2016 - 32, Nejvyšší správní soud posuzoval aplikaci §46a odst. 1 písm. a) zákona
o azylu před novelou provedenou zákonem č. 314/2015 Sb., vyjádřil se však i k této novele:
„Nové znění §46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu plně odpovídající nové přijímací směrnici přinesla teprve
novela č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. Tím spíše proto bylo třeba znění §46a odst. 1 písm. a)
zákona o azylu, ve znění účinném v době vydání správního rozhodnutí, vykládat eurokonformně, tedy v souladu
s čl. 8 odst. 3 písm. a) nové přijímací směrnice, tedy tak, že žadatele o mezinárodní ochranu je dle tohoto
ustanovení možné zajistit pouze v případě nutnosti spolehlivě zjistit nebo ověřit jeho totožnost a jen po dobu,
kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá.“ V nedávném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 7. 2016, č. j. 6 Azs 128/2016 - 44 se kasační soud zabýval skutkově obdobným
případem, kdy se žadatel prokázal pouze čestným prohlášením: „Žalovaný tím, že v napadeném
rozhodnutí neuvedl žádné kroky směřující k naplnění důvodu, pro který byl stěžovatel zajištěn, (…) zatížil své
rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, a to vadou takové intenzity, pro kterou mělo být rozhodnutí zrušeno.“
Uvedené závěry plně dopadají i na nyní posuzovaný případ, neboť z odůvodnění rozhodnutí
žalovaného není zřejmé, zda zjišťování nebo ověřování totožnosti bude v případě stěžovatelky
dále probíhat a zda je tedy skutečně naplněn účel zajištění podle §46a odst. 1 písm. a) zákona
o azylu.
[34] Nadto může Ministerstvo v případě nutnosti rozhodnout o zajištění podle §46a odst. 1
zákona o azylu, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření. Z gramatického výkladu citovaného
ustanovení tedy vyplývá, že nutnou podmínkou přistoupení k zajištění je také negativní závěr
o možnosti použití alternativního opatření k zajištění ve smyslu §47 zákona o azylu. Teprve
až správní orgán posoudí otázku, zda nepostačí uplatnit zvláštní opatření, může přistoupit
k posouzení důvodnosti zajištění podle 46a odst. 1 zákona o azylu.
[35] Článek 8 přijímací směrnice zakotvuje povinnost státu zajistit alternativní opatření
k zajištění žadatele o mezinárodní ochranu. Podle odst. 2 citovaného článku, „(v) případě nutnosti
a na základě individuálního posouzení každého případu mohou členské státy zajistit žadatele, nelze-li účinně
uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření. “ Bod 15 odůvodnění směrnice stanoví,
že „(z)ajištění žadatelů by mělo být prováděno v souladu s hlavní zásadou, podle níž nelze nikoho zajistit pouze
proto, že žádá o mezinárodní ochranu, a zejména v souladu s mezinárodními právními závazky členských států,
a s článkem 31 Ženevské úmluvy. Zajištění žadatelů by mělo být možné pouze v jasně vymezených výjimečných
případech stanovených touto směrnicí a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti, pokud jde o způsob i účel
zajištění. Zajištěný žadatel by měl mít účinný přístup k příslušným procesním zárukám, jako jsou opravné
prostředky k vnitrostátnímu soudnímu orgánu.“ Podle bodu 20 platí, že: „(z)ajištění žadatele by mělo být
krajním opatřením a mělo by být uplatňováno pouze poté, co byla řádně posouzena veškerá alternativní opatření,
při nichž nedochází k fyzickému zajištění, s cílem lépe zajistit fyzickou a psychickou integritu žadatele. Jakékoli
alternativní opatření nahrazující zajištění by mělo respektovat základní lidská práva žadatele.“
[36] V této souvislosti je též vhodné připomenout stěžovatelkou namítané znění bodu 32
Směrnice o zajištění žadatelů o azyl vydané na základě čl. 35 Ženevské úmluvy a čl. II Protokolu
k Ženevské úmluvě z roku 1967 (Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating
to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention, dostupná na adrese
www.unhcr.org/505b10ee9.html), ze kterého vyplývá, že nezákonný vstup či přítomnost žadatele
o azyl nedává státu automatické právo k jeho zajištění či k omezení svobody pohybu.
[37] Žalovaný v napadeném rozhodnutí pouze konstatoval, že uložení zvláštního opatření
by nebylo dostatečné k zabezpečení účasti žadatele v řízení ve věci mezinárodní ochrany, proto
je nutné s ním vést řízení za současného omezení osobní svobody. Z jakého důvodu
by nepostačilo uložení povinnosti setrvat v přijímacím středisku, případně povinnosti osobně
se ministerstvu hlásit v době stanovené v souladu s výše uvedeným ustanovením, však žalovaný
neuvedl.
[38] Bez posouzení účinnosti zvláštních opatření ve smyslu §47 zákona o azylu žalovaný
nemůže přistoupit ani k zajištění za účelem identifikace žadatele podle §46a odst. 1 písm. a)
zákona o azylu.
[39] Žalovaný nijak nezdůvodnil, proč k alternativnímu opatření nepřistoupil, své rozhodnutí
tak zatížil vadou nepřezkoumatelnosti, a to vadou takové intenzity, pro kterou mělo být
rozhodnutí zrušeno krajským soudem. Ten se pokusil nedostatek odůvodnění překlenout tím,
že u rozhodnutí žalovaného konstatoval minimalistické odůvodnění bez vlivu na zákonnost, neboť podle
jeho názoru je u stěžovatelky dáno nebezpečí útěku vzhledem k řadě zemí, jejichž hranice
na cestě do Česka nelegálně překročila. Přitom však naopak zcela ignoroval skutečnost,
že se stěžovatelka dostavila do Přijímacího střediska sama z vlastní vůle, tedy nikoliv např. po
zadržení cizineckou policií. V průběhu správního řízení se snažila poskytnout žalovanému
součinnost, jak plyne i z obsahu správního spisu. Středisko podle svých slov vyhledala, aby zde
podala žádost o udělení mezinárodní ochrany. Označila Českou republiku jako svou cílovou zemi
a současně uvedla, že zde má strýce. Tím spíše bylo namístě přinejmenším podrobně odůvodnit
závěr o nemožnosti užití zvláštního opatření.
[40] Postup krajského soudu nebyl správný. Z důvodu absence uvedení jakýchkoliv úkonů
vedoucích ke zjištění či ověření totožnosti stěžovatelky není zřejmé, zda k němu mělo být vůbec
přistoupeno. Tento klíčový nedostatek spolu s nedostatkem důvodů, z nichž žalovaný usoudil
v otázce dostatečnosti zvláštních opatření podle §47 zákona o azylu, měl vést ke zrušení tohoto
rozhodnutí, a to třeba i z úřední povinnosti, nad rámec žalobních bodů (srovnej usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84; publ.
pod č. 2288/2011 Sb. NSS), nikoliv k doplňování těchto důvodů soudem. V souladu s výše
citovanou judikaturou tak krajský soud zatížil i svůj rozsudek nepřezkoumatelností pro
nedostatek důvodů. Pro tuto vadu Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil.
[41] Nejvyšší správní soud se vzhledem k výše uvedené vadě napadeného rozsudku
i rozhodnutí žalovaného již dále nezabýval námitkou nezákonnosti stanovení doby zajištění,
neboť v řízení není kvůli nedostatkům odůvodnění žalovaného postaveno najisto, zda měla být
stěžovatelka vůbec zajištěna v přijímacím středisku z důvodu zjišťování nebo ověřování
totožnosti, tedy jestli nastal ultima ratio důvod zajištění podle §46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu
a případně nebylo namístě postupovat podle §47 odst. 1 zákona o azylu.
VI. Závěr a náklady řízení
[42] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před
krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského
soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci by krajský soud v souladu s vysloveným závazným
právním názorem neměl jinou možnost než zrušit rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud
proto v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k případnému dalšímu řízení.
[43] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě,
že zruší podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační
stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch. Stěžovatelka měla ve věci úspěch, podle
§60 odst. 1 s. ř. s. jí tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení. Ze spisu krajského soudu
ani Nejvyššího správního soudu však nevyplývá, že by stěžovatelce v řízení o kasační stížnosti
či v řízení před krajským soudem jakékoliv důvodně vynaložené náklady vznikly.
[44] Podle §35 odst. 8 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který byl soudem
ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát. Zástupce
stěžovatelky JUDr. Petr Navrátil, advokát se sídlem Joštova 138/4, Brno, ustanovený Nejvyšším
správním soudem usnesením ze dne 18. 7. 2016, č. j. 1 Azs 168/2016 - 18, soudu nedoložil
vyčíslení nákladů řízení. Dne 21. 7. 2016 se dostavil k nahlížení do spisu v délce 20 minut, kasační
stížnost však následně nedoplnil a nereagoval ani na soudem přeposlané vyjádření žalovaného.
Z těchto důvodů mu Nejvyšší správní soud nepřiznal odměnu advokáta, neboť nevykonal žádný
úkon směřující k ochraně práv stěžovatelky. Vzhledem k následné pasivitě takovým úkonem není
ani samotné nahlížení do soudního spisu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu