ECLI:CZ:NSS:2020:1.AZS.23.2020:36
sp. zn. 1 Azs 23/2020 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: O. K.,
zastoupena Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3,
Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2018, č. j. MV-26441-4/SO-2018,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
17. 12. 2019, č. j. 57 A 171/2018 – 54,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 12. 2019, č. j. 57 A 171/2018 – 54,
se r uš í .
II. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 1. 11. 2018, č. j.
MV-26441-4/SO-2018, se ru š í a věc se v rac í žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná n emá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
IV. Žalovaná je p ov in n a uhradit žalobkyni k rukám jejího zástupce, advokáta Mgr. Petra
Václavka, na náhradě nákladů řízení 21.342 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně pobývala na území České republiky na základě zaměstnanecké karty vydané
s platností od 2. 5. 2015 do 1. 5. 2017 k zaměstnavateli Hájek & Hájková s. r. o. (dále
jen „společnost Hájek & Hájková“) na pracovní pozici uklízečka ve stravovacích zařízeních,
potravinářských a farmaceutických výrobních prostorech s místem výkonu práce v Praze.
Dne 16. 3. 2017 požádala o prodloužení doby platnosti karty podle §44a zákona č. 326/1999
Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Ministerstvo vnitra (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím
ze dne 24. 1. 2018, č. j. OAM-6948-17/ZM-2017, žádost zamítlo dle §44a odst. 10 ve spojení
s §46e odst. 1, §37 odst. 2 písm. b) a odkazem na §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců, neboť zjistilo jinou závažnou překážku pobytu žalobkyně na území. Správní orgán
I. stupně za jinou závažnou překážku pobytu žalobkyně označil výkon nelegální práce podle
§5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Žalobkyně totiž v době platnosti
předchozího povoleného pobytu v rozporu se zaměstnaneckou kartou pracovala u svého
zaměstnavatele Hájek & Hájková dvakrát týdně na pracovní pozici cukrářka s místem výkonu
práce v Nových Dvorech. Mimo to vykonávala brigádně práci u zaměstnavatele facility JF
s. r. o. (dále jen „společnost facility JF“), přestože k tomu neměla platné povolení
k zaměstnání, zaměstnaneckou kartu nebo potvrzení o splnění podmínek pro vydání
zaměstnanecké karty, a to minimálně od 2. 1. 2017, kdy s touto společností uzavřela dohodu
o provedení práce, do 24. 1. 2018. Správní orgán I. stupně označil rozhodnutí za přiměřené
z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života žalo bkyně ve smyslu §174a zákona
o pobytu cizinců. Odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaná zamítla
napadeným rozhodnutím.
[2] Proti rozhodnutí žalované brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“), který ji napadeným rozsudkem zamítl. Krajský soud jí přisvědčil
v tom, že výkon nelegální práce nemůže bez dalšího představovat jinou závažnou překážku
pobytu cizince na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Uvedl,
že je třeba vždy zkoumat s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti případu , zda je jednání
cizince nakolik intenzivní, aby mohlo být označeno tímto pojmem. V nyní projednávané věci
však správní orgány nepochybily, když dospěly k závěru o jeho naplnění. Správní orgány
identifikovaly hned tři jednání splňující podmínky §5 písm. e) bodu 2 zákona
o zaměstnanosti, jež definuje nelegální práci. Žalobkyně konala práci částečně mimo
povolené místo výkonu práce (v Nových Dvorech namísto Prahy), dále vykonávala i jiný
druh práce, než k jakému měla povolení (pečení dortů místo úklidových prací), tedy
vykonávala práci v rozporu se zaměstnaneckou kartou, a měla paralelní pracovní úvazek
u úklidové společnosti facility JF, aniž by k tomu měla vydané povolení . Proto soud uzavřel,
že toto vícečetné pochybení představuje hrubé nerespektování pravidel zaměstnávání cizinců
značné intenzity, a to zvlášť s přihlédnutím k pobytové historii žalobkyně – na území ČR
se zdržuje na základě zaměstnanecké karty od roku 2004, s ohledem na dlou hodobost pobytu
si měla být vědoma toho, co může a nemůže činit z titulu svého pobytového oprávnění.
[3] Důvodnou krajský soud neshledal ani námitku nesprávného posouzení přiměřenosti
dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života žalobkyně. Správní orgány se řádně
vypořádaly s rodinnou situací žalobkyně, neboť konstatovaly, že její nezletilá dcera bude
moci zůstat na území ČR v péči otce, který zde má povolen trvalý pobyt, případně
je představitelný návrat celé rodiny do země původu. Soud dodal, že v případě setrvání
nezletilé dcery v péči otce na území ČR s ohledem na bezví zový styk s Ukrajinou nedojde
k podstatnému narušení vztahu dcery s žalobkyní do doby, než si žalobkyně opatří nové
pobytové oprávnění. Dle krajského soudu žalovaná správně uvedla, že otázka splácení dluhů
věřitelům na území ČR, kterou žalobkyně namítala v odvolání jako jeden z faktorů, který
má být při hodnocení přiměřenosti vážen, není relevantní okolností ve vztahu k posouzení
přiměřenosti rozhodnutí, žalobkyni navíc nic nebrání vykonávat výdělečnou činnost na území
Ukrajiny. Žalobkyně namítala také špatný zdravotní stav svého manžela, správním orgánům
však nelze vytýkat, že jej nezohlednily při posouzení přiměřenosti rozhodnutí, neboť se jedná
o tvrzení, které se poprvé objevilo až v žalo bě.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“). Zároveň žádá o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §73 téhož zákona.
[5] Stěžovatelka předně namítá nepřezkoumatelnost ve vztahu k zjištění jiné závažné
překážky pobytu na území ČR ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatelka odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2017, č. j.
11 A 168/2017 – 47, dle kterého podezření správního orgánu, že cizinec vykonával nelegální
práci, lze nepochybně hodnotit jako zjištění jiné závažné překážky pobytu; avšak „jde o překážku,
kterou zákon přímo nedefinuje, a která může v tom kterém případě dosahovat takové intenzity, že je možné
ji vnímat jako závažnou, protože je zájmem státu, aby povolení k pobytu náleželo jen těm cizincům, kteří
neporušují ani neohrožují veřejný pořádek na území státu, náležitě dbají dodržování všech povinností, které
jim právní řád ukládá, a svá práva nevykonávají na úkor práv jiných osob nebo státu samotného“. Správní
orgány své podezření z výkonu nelegální práce stěžovatelkou nezasadily do kontextu ohrožení
veřejného pořádku a nepoměřovaly jeho intenzitu a stejně postupoval krajský soud. Takový
postup svědčí o nedostatku důvodů rozhodnutí, což mělo za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci, neboť při řádném zhodnocení intenzity tvrzeného narušení povinností stěžovatelkou
ve vztahu k délce pobytu a hloubce její integrace by správní orgány a následně ani krajský soud
nemohly dojít k závěru, že v daném případě šlo o dostatečně závažnou překážku pobytu
stěžovatelky na území.
[6] Dále stěžovatelka tvrdí, že žalovaná nesprávně posoudila právní otázku přiměřenosti
zásahu rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života. Posouzení správními orgány
i krajským soudem je velmi vágní, obsahuje pouze stručný výčet rodinných vazeb a nikoli jejich
zhodnocení, vykazuje až formulářový charakter. Tím došlo k porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Správní orgány ani krajský soud
nezohlednily, že stěžovatelka má na území dceru a manžela, kteří jsou držiteli povolení k trvalému
pobytu, žije zde více než 15 let, ovládá český jazyk a je zcela integrována do české společnosti.
Ona ani její manžel se netěší dobrému zdravotnímu stavu, manžel byl opakovaně hospitalizovaný
a byl v dlouhodobé pracovní neschopnosti. Z těchto důvodů trpěla její rodina finančními
problémy, které stěžovatelka řešila brigádou u zaměstnavatele svého manžela, společnosti facility
JF. Správní orgány i krajský soud se dopustily rovněž porušení čl. 3 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 Úmluvy
o právech dítěte i směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. 9. 2003 o právu na sloučení rodiny (dále
jen „směrnice o právu na sloučení rodiny“), neboť neposoudily nejlepší zájem dcery stěžovatelky.
V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2014, č. j. 5 As 102/2013 – 31. Správní orgány měly požádat orgán sociálně-právní ochrany
dětí o prověření, zda je v zájmu stěžovatelčiny dcery, aby její matka odcestovala z území ČR;
bez tohoto šetření nemohl krajský soud řádně posoudit kritérium nejlepšího zájmu dítěte
a své rozhodnutí důkladně odůvodnit. Správní orgány i krajský soud měly zohlednit
stěžovatelčinu mimořádně tíživou životní situaci, nikoli pouze konstatovat, že za 15 let pobytu
již zjistila, co znamená výkon nelegální práce, a proto si za výsledek řízení může sama;
tím porušily §3 a §50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.“).
[7] Žalovaná se ke kasační stížnosti v určené lhůtě nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší
správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3,
4 s. ř. s.). Po takto provedeném řízení dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná .
III. a) Zjištění jiné závažné překážky pobytu na území ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců
[9] Stěžovatelka předně tvrdí, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, neboť
správní orgány i soud zjistily jinou závažnou překážku její ho pobytu na území, aniž
by své podezření z výkonu nelegální práce zasadily do kontextu ohrožení veřejného pořádku
a poměřovaly jeho intenzitu, což svědčí o nedostatku důvodů rozhodnutí, který měl za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci [důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Z kontextu kasační stížnosti i povahy vytýkané vady však vyplývá, že stěžovatelka v této části
podává kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Ostatně jej uvádí ve výčtu
kasačních důvodů v úvodu kasační stížnosti. Vytýkanou procesní vadou správního řízení, které
předcházelo žalobou napadenému rozhodnutí, je tvrzená nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu pro nedostatek důvodů. Tuto tvrzenou procesní vadu stěžovatelka namítala
již v podané žalobě, ovšem krajský soud jejímu názoru nepřisvědčil a neshledal, že by vada
zakládala důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí.
[10] Podle §44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném v době vydání
napadeného rozhodnutí (správní orgán I. stupně a žalovaná odkazují na nesprávné ustanovení),
Ministerstvo vnitra platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti
zaměstnanecké karty (§46e).
[11] Ustanovení §46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanoví, že Ministerstvo vnitra zruší
platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v §37 téhož zákona. Dle §37 odst. 2 písm. a) téhož
zákona Ministerstvo vnitra zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže nastal některý z důvodů uvedených
v §56 odst. 1 písm. a), c), d), g), h) a j) až l) nebo v §56 odst. 2.
[12] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců Ministerstvo vnitra cizinci neudělí
dlouhodobé vízum, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná
závažná překážka pobytu cizince na území (zdůraznění doplněno).
[13] Ustanovení §5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti definuje nelegální práci jako práci
vykonávanou cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li
podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou, kartou vnitropodnikově
převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky
nebo bez některé z těchto karet (zdůraznění doplněno).
[14] Dle §89 odst. 1 a odst. 2 zákona o zaměstnanosti může být cizinec přijat do zaměstnání
a zaměstnáván, je-li držitelem platné zaměstnanecké karty, karty vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo
modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak. Cizinec může být dále přijat do zaměstnání a zaměstnáván,
má-li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění k pobytu
na území České republiky.
[15] Ustanovení §93 zákona o zaměstnanosti stanoví, že cizinec, který je držitelem modré karty,
zaměstnanecké karty, karty vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo mu bylo vydáno povolení
k zaměstnání, může být zaměstnavatelem vyslán na pracovní cestu podle §42 zákoníku práce, jestliže
to odpovídá povaze jím vykonávané práce, pro kterou byla udělena modrá karta, zaměstnanecká karta, karta
vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo povolení k zaměstnání.
[16] Jak uvedl krajský soud a připustila i stěžovatelka, jinou závažnou překážkou pobytu
cizince na území může být v obecné rovině i zjištěná činnost naplňující znaky nelegální práce
podle §5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti. Při výkladu tohoto pojmu a jeho aplikaci
je však třeba vždy přihlížet ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které by bylo
možné označit za nelegální práci. Je tedy nutné, aby konkrétní okolnosti nasvědčovaly takové
intenzitě případného porušení pravidel o zaměstnanosti, resp. intenzitě porušení veřejného zájmu
na ochraně pracovního trhu, která by ospravedlňovala aplikaci závažných překážek bránících
dalšímu pobytu cizince na území (srov. např. rozsudek ze dne 8. 8. 2019, 9 Azs 192/2019 – 25,
ze dne 23. 10. 2019, č. j. 9 Azs 235/2019 – 33, či ze dne 28. 11. 2019, č. j. 10 Azs 98/2019 – 32).
[17] Vodítko, jak intenzitu porušení pravidel o zaměstnanosti hodnotit, již Nejvyšší správní
soud správním orgánům poskytl ve svých dřívějších rozhodnutích. Podstatné je zejména,
zda cizinec mimo výkon nelegální práce plnil či neplnil účel svého pobytu. Soud také potvrdil,
že pod pojem jiná závažná překážka lze podřadit situaci, kdy cizinec vykonával závislou práci
bez platného povolení k zaměstnání dlouhodobě; v minulých případech vždy šlo o dobu
minimálně dvou let (rozsudek ze dne 16. 5. 2018, č. j. 10 Azs 197/2017 – 53, ze dne 3. 7. 2018,
č. j. 6 Azs 178/2018 – 24, či ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Azs 7/2019 – 19).
[18] Správní orgán si po řádném zjištění doby, po kterou cizinec nelegální práci vykonával,
musí ujasnit poměr nelegální práce cizince ve vztahu k jeho legální činnosti, zejména musí zvážit
rozsah práce, kterou cizinec činí legálně, a rozsah práce, kterou činí nelegálně, a to rozsah časový,
ale i rozsah odměny, kterou cizinec za obojí získal (rozsudek ze dne 8. 10. 2019, č. j.
10 Azs 250/2019 – 25).
[19] Kasační soud rovněž v minulosti jako jednu z relevantních skutkových okolností
zhodnotil to, že cizinec sám uvedl správnímu orgánu skutečnosti svědčící o výkonu nelegální
práce, což dle soudu „podporuje závěr, že v jeho případě nešlo o úmyslné porušení či obcházení
zákona, jako spíše o neporozumění podmínkám získaného povolení k pobytu. Tato okolnost sice
nemá žádný dopad na to, že stěžovatel měl povinnost si podmínky pro možnost výkonu
zaměstnání v rámci získaného pobytového povolení zjistit, má však v nyní posuzované věci
značný vliv na naplnění neurčitého právního pojmu ,závažnost překážky‘ pobytu cizince
pro účely prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců“ (rozsudek č. j. 9 Azs 192/2019 – 25).
[20] V projednávaném případě stěžovatelka k žádosti kromě pracovní smlouvy uzavřené dne
2. 1. 2015 se společností Hájek & Hájková sjednané na dobu neurčitou na pracovní činnost
spočívající v pomocných a úklidových pracích ve stravovacím zařízení a cukrářských a výrobních
prostorách s místem výkonu práce Cukrárny Praha-Smíchov, Nádražní 762/32, přiložila také
dohodu o provedení práce uzavřenou dne 2. 1. 2017 se společností facility JF, sjednanou rovněž
k výkonu úklidových prací v rozsahu do 300 hodin za odměnu 10.000 Kč za měsíc na dobu
do 31. 12. 2017. Během výslechu konaného dne 26. 7. 2017 stěžovatelka uvedla, že u společnosti
Hájek & Hájková pracuje šest let, uklízí v cukrárně na Smíchově, asi dvakrát týdně vyrábí dorty
mimo Prahu ve výrobně tohoto zaměstnavatele v Nových Dvorech. Dodala, že v Nových
Dvorech má směnu od sedmi hodin večer do pěti hodin ráno a v Praze od půl deváté či devíti
hodin ráno do sedmi hodin večer; pracuje od pondělí do pátku, někdy i o víkendech. Dále
správnímu orgánu I. stupně sdělila, že brigádně pracuje pro společnost facility JF, pro kterou
uklízí a pobírá za to 10.000 Kč.
[21] Správní orgán I. stupně na základě obsahu stěžovatelčiny žádosti o prodloužení pobytu,
obsahu výslechu a sdělení Úřadu práce - krajské pobočky pro hlavní město Prahu, podle něhož
stěžovatelka nedisponovala povolení k zaměstnání u zaměstnavatele facility JF a u zaměstnavatele
Hájek & Hájková s jiným místem výkonu práce než Praha, pouze konstatoval, že „závažnou
překážkou pobytu žadatele na území je dle názoru správního orgánu i výkon nelegální práce,
a to minimálně od 2. 1. 2017 do současné doby,“ [tj. 24. 1. 2018 – vloženo NSS] „jak vyplynulo
z výslechu žadatelky. Dle názoru správního orgánu je tedy třeba vyhodnotit tuto skutečnost jako
závažnou překážku dalšího pobytu žadatele na území.“
[22] Správní orgán I. stupně tedy nijak nepřihlédl ke konkrétním skutkovým okolnostem
výkonu činností, které označil za nelegální práci, a nehodnotil, zda tyto konkrétní okolnosti
nasvědčovaly takové intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, které
by ospravedlňovaly zamítnutí žádosti z důvodu zjištění závažné překážky bránící dalšímu pobytu
stěžovatelky na území. Zejména se nezabýval otázkou, v jakém rozsahu stěžovatelka vykonávala
práci konanou na základě dohody o provedení práce, když dle svého tvrzení v zaměstnání,
ke kterému jí správní orgán I. stupně vydal zaměstnaneckou kartu, tráví desetihodinové směny
každý pracovní den, někdy i o víkendech. Neučinil ani žádné kroky k takovému zjištění. Správní
orgán I. stupně navíc uvedl, že stěžovatelka práci u zaměstnavatele facility JF vykonávala
minimálně do doby vydání jeho rozhodnutí, tedy do 24. 1. 2018, přestože stěžovatelka k žádosti
přiložila dohodu o provedení práce sjednanou do konce roku 2017. Správní orgán I. stupně nijak
neobjasnil, jak došel k odlišnému závěru, který se neopírá o obsah doložené dohody o provedení
práce. Bez těchto skutkových zjištění pak ani nemohl zohlednit poměr výkonu nelegální práce
u zaměstnavatele facility JF ve vztahu k výkonu práce v rámci pracovního poměru
u zaměstnavatele Hájek & Hájková, kterým stěžovatelka nepochybně plnila účel svého pobytu.
Nemohl také hodnotit, zda stěžovatelka vykonávala nelegální práci dlouhodobě.
[23] Vadu rozhodnutí správního orgánu I. stupně nenapravila ani žalovaná. V odvolání
stěžovatelka navíc uvedla, že nebylo jejím záměrem porušovat právní předpisy ČR. Nebyla
si vědoma, jaké místo výkonu práce je uvedeno v hlášence volného pracovního místa
obsaditelného držiteli zaměstnanecké karty, a práci mimo Prahu přestala vykonávat, jakmile
se dozvěděla o protiprávnosti svého jednání. Stejně tak byla neznalá povinnosti získat povolení
k výkonu brigády. Těchto jednání zanechala hned poté, co se dozvěděla o jejich protiprávnosti.
Výkon práce na základě dohody o provedení práce u zaměstnavatele facility JF odůvodnila
nutností splácet dluhy, neboť je proti ní a jejímu manželovi vedeno insolvenční řízení,
což doložila potvrzením o probíhajícím insolvenčním řízení vydaným insolvenčním správcem.
Žalovaná doloženou finanční situaci stěžovatelky vzala v potaz při posuzování přiměřenosti
zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života; ve vypořádání naplnění pojmu jiná
závažná překážka stěžovatelku pouze odkázala na zásadu, že neznalost práva neomlouvá.
Nejvyšší správní soud se však domnívá, že i v kontextu toho, že to byla sama stěžovatelka,
kdo správním orgánům sdělil všechny skutečnosti svědčící o výkonu nelegální práce, vypovídá
taková neznalost právní regulace spíše o absenci úmyslného porušování předpisů o zaměstnanosti
ze strany stěžovatelky. Žalovaná tak měla přihlédnout ke konkrétním skutkovým okolnostem
výkonu činností, které označila za nelegální práci, zjištěným nejen v řízení před správním
orgánem I. stupně, ale rovněž uvedeným v odvolání. Vady rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nezhojila, neboť ani ona nehodnotila, zda tyto konkrétní okolnosti nasvědčovaly takové intenzitě
porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, které by představovaly jinou závažnou
překážku bránící dalšímu pobytu stěžovatelky na území.
[24] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že pokud správní orgány měly za to, že výkon
nelegální práce stěžovatelkou je třeba vnímat jako závažnou překážku jejího pobytu na území,
měly tento svůj závěr náležitě zdůvodnit a opřít o patřičné důkazy, které by relevantně
prokazovaly skutečnou závažnost takového jednání.
[25] Lze tedy přisvědčit stěžovatelce, že správní orgány své podezření z výkonu nelegální práce
nezasadily do kontextu ohrožení veřejného pořádku a nepoměřovaly jeho intenzitu; soud
se naopak neztotožňuje s její námitkou, že v tomto kontextu měly hodnotit intenzitu tvrzeného
porušení povinností ve vztahu k délce jejího pobytu a hloubce integrace, neboť to je předmětem
posuzování přiměřenosti zásahu rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života. Krajský
soud názoru stěžovatelky nepřisvědčil a neshledal, že by vada zakládala důvod pro zrušení
napadeného rozhodnutí. Sice se ztotožnil se základním východiskem, že je třeba vždy zkoumat
s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti případu, zda je pochybení cizince nakolik intenzivní,
aby mohlo být označeno jako jiná závažná překážka pobytu na území, avšak neshledal,
že by správní orgány takový výklad nerespektovaly. Krajský soud naopak konstatoval, že v nyní
projednávané věci správní orgány nepochybily, když dospěly k závěru o naplnění tohoto pojmu,
neboť identifikovaly hned tři naplnění §5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti. Tím však tyto
stěžovatelkou důvodně vytýkané vady napadeného rozhodnutí žalované aproboval a zatížil
tak svůj rozsudek nezákonností podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
III. b) Posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatelky ve smyslu §174a zákona
o pobytu cizinců
[26] Podle §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců správní orgán při posuzování přiměřenosti dopadů
rozhodnutí podle tohoto zákona zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku
pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry,
společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště. Účastník řízení
je povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti
vydaného rozhodnutí. Podle odst. 3 správní orgán posuzuje přiměřenost dopadů rozhodnutí podle tohoto zákona
pouze v případech, kdy to tento zákon výslovně stanoví.
[27] Posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí není omezeno pouze na ta rozhodnutí,
u kterých to zákon o pobytu cizinců výslovně stanoví (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 Azs 96/2015 – 30, či ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 Azs 127/2018 – 30).
Přiměřenost dopadu rozhodnutí je třeba ke konkrétní námitce posuzovat i v případě
zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu (rozsudek ze dne 22. 1. 2020, č. j.
10 Azs 256/2019 – 39, či ze dne 12. 3. 2020, č. j. 9 Azs 352/2019 – 33). Tato povinnost vyplývá
přímo z čl. 8 Úmluvy. Při posuzování přiměřenosti dopadu není nutné výslovně hodnotit všechna
kritéria uvedená v §174a zákona o pobytu cizinců, ale výslovně zohlednit pouze důvody, které
jsou v daném případě specifické a vyplývají z průběhu řízení (rozsudek ze dne 4. 4. 2019, č. j.
9 Azs 72/2019 – 37, či ze dne 14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018 – 36).
[28] Kasační soud je toho názoru, že správní orgány svým povinnostem při posuzování
přiměřenosti dopadu rozhodnutí, vyplývajícím z mezinárodního, evropského i vnitrostátního
práva, dostály. Zohlednily kritéria, která vyšla najevo v řízení před správním orgánem I. stupně
i před žalovanou. Vypořádaly se také se zásahem do práv stěžovatelčiny dcery (str. 6 rozhodnutí
správního orgánu I. stupně) a do ekonomických poměrů stěžovatelky (rovněž str. 6 rozhodnutí
správního orgánu I. stupně). Možný zásah pak vážily s porušením povinností ze strany
stěžovatelky a dospěly k závěru, že se jedná o zásah přiměřený. Při posuzování přiměřenosti
dopadu rozhodnutí nemohly vzít do úvahy zdravotní stav jejího manžela, neboť jeho špatnou
zdravotní situaci tvrdila stěžovatelka poprvé až v žalobě, jak správně uvedl krajský soud. Bylo
tedy na místě, pokud krajský soud hodnocení přiměřenosti dopadu rozhodnutí do soukromého
a rodinného života stěžovatelky ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců a podle čl. 8 Úmluvy
potvrdil jako správné a v souladu se zákonem.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil, neboť shledal vadu řízení před
správními orgány, pro kterou měl napadené rozhodnutí žalované zrušit již krajský soud.
Vzhledem k tomu, že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení před krajským soudem,
ale lze je odstranit toliko v řízení před správním orgánem, zrušil kasační soud současně i
rozhodnutí žalované [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], která je v dalším řízení vázána právním
názorem vysloveným výše. Žalovaná v dalším řízení zejména přihlédne ke konkrétním skutkovým
okolnostem výkonu činností, které v původním řízení označila za nelegální práci vykonávanou
stěžovatelkou a které soud shrnul v bodech 23 a 24 tohoto rozsudku. Dále vyhodnotí, zda tyto
konkrétní okolnosti nasvědčují takové intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního
trhu, že je lze označit jako jinou závažnou překážku pobytu stěžovatelky na území, jejíž zjištění
je jedním z důvodů pro zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty.
[30] Stěžovatelka připojila ke kasační stížnosti návrh na přiznání odkladného účinku. O tomto
návrhu soud nerozhodoval, jelikož odkladný účinek působí jen do skončení řízení před soudem
a soud rozhodl o samotné kasační stížnosti bez zbytečného odkladu po nezbytném poučení
účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Rozhodnutí o odkladném
účinku tak skončením řízení o kasační stížnosti pozbylo smyslu.
[31] Soud shledal kasační stížnost důvodnou a zrušil napadený rozsudek krajského soudu
i rozhodnutí žalované, a je proto povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační
stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu
(§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Žalovaná ve věci úspěch neměla, náhrada nákladů řízení
jí proto nenáleží. Stěžovatelka měla ve věci plný úspěch, proto jí soud přiznal dle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. náhradu nákladů řízení prot i žalované. Tyto náklady řízení
jsou tvořeny částkou 9.000 Kč za soudní poplatky (soudní poplatek za žalobu ve výši
3.000 Kč, za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1.000 Kč a za kasační
stížnost ve výši 5.000 Kč) a dále náklady na právní zastoupení.
[32] Stěžovatelka byla v řízení zastoupena advokátem, pro určení výše nákladů
na zastoupení se užije vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“). Stěžovatelčin zástupce učinil
celkem tři úkony právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení, podání žal oby
a podání kasační stížnosti [§11 písm. a) a d) advokátního tarifu]. Soud mu tedy přiznal
odměnu za tři úkony právní služby ve výši 3 x 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7
bodem 5. advokátního tarifu] a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 3 x 300 Kč (§13
odst. 4 advokátního tarifu), tedy 10.200 Kč. Advokát stěžovatelky doložil, že je plátcem
DPH, náhrada nákladů řízení se proto zvyšuje o sazbu DPH ve výši 21 % (2.142 Kč).
[33] Celková výše nákladů řízení činí 21.342 Kč. Žalovaná je tuto částku povinna zaplatit
stěžovatelce k rukám jejího zástupce advokáta Mgr. Petra Václavka ve lhůtě 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2020
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu