ECLI:CZ:NSS:2019:7.AZS.554.2018:31
sp. zn. 7 Azs 554/2018 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: B. Ch., zastoupen
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 11. 2018,
č. j. 30 A 29/2018 - 54,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 11. 2018, č. j. 30 A 29/2018 - 54,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce podal žádost o vydání zaměstnanecké karty dle §42g odst. 2 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon o pobytu cizinců“).
[2] Rozhodnutím Ministerstva vnitra (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne 19. 5. 2017,
č. j. OAM-14980-11/ZM-2016 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), byla žádost dle §46 odst. 6
písm. a) ve spojení s §56 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců zamítnuta.
[3] Rozhodnutím ze dne 30. 1. 2018, č. j. MV-112167-5/SO-2017, žalovaná zamítla odvolání
žalobce a prvostupňové rozhodnutí potvrdila.
II.
[4] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, který
jí v záhlaví uvedeným rozsudkem vyhověl, obě rozhodnutí správních orgánů zrušil, a věc vrátil
žalované k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl k závěru, že se správní orgány dostatečně
nezabývaly přiměřeností zásahu nevydání zaměstnanecké karty do soukromého a rodinného
života žalobce. Správním orgánům vytkl, že neprovedly navrhovaný účastnický výslech žalobce,
(ve kterém mohl uvést zásadní skutečnosti ohledně svého soukromého a rodinného života),
resp. že toto neprovedení řádně nezdůvodnily. Krajský soud uzavřel, že správní orgány
nedostatečně zjistily skutkový stav týkající se soukromého a rodinného života žalobce,
a napadená správní rozhodnutí proto zrušil.
III.
[5] Žalovaná (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Podle stěžovatelky byl posuzován dopad
rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce. V rozhodnutí byla zmíněna nejen
absence rodinných příslušníků na území České republiky, ale i skutečnost, že účastník řízení
po opuštění České republiky pobýval dva roky v domovské zemi, a teprve poté podal žádost
o vydání zaměstnanecké karty. Z uvedeného plyne, že vazby žalobce k domovské zemi nejsou
nijak zpřetrhány. Stěžovatelka dále uvedla, že ačkoliv není v rozhodnutí výslovně zmíněno všech
jedenáct kritérií uvedených v §174a zákona o pobytu cizinců, neznamená to, že žádná další
kritéria nebyla zohledněna, k čemuž odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 2. 2014, č. j. 8 As 109/2013 - 34. Podle stěžovatelky byl výslech žalobce nadbytečný.
Zdůraznila, že žalobce měl možnost se k přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života
vyjádřit v průběhu správního řízení, a bylo na něm, aby označil dotčené osobní a rodinné vazby,
k čemuž odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Žalobce se k zásahu vyjádřil
až v průběhu podaného odvolání. Stěžovatelka tam uvedené skutečnosti vzala v úvahu, přičemž
navrhované provedení výslechu shledala nadbytečným. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by totiž předčasné zabývat
se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí soudu skutečně
nepřezkoumatelné.
[9] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[10] Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne
11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Rozsudek
je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Z rozsudku krajského soudu jednoznačně vyplývají
důvody, které krajský soud vedly ke zrušení rozhodnutí správních orgánů. Nesouhlas stěžovatelky
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne
29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163 atd.).
[12] Stěžovatelka dále nesouhlasila s výtkou krajského soudu, že se nezabývala zásahem
do soukromého a rodinného života žalobce. Podle stěžovatelky krajský soud pochybil, pokud
z tohoto důvodu zrušil žalobou napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Nejvyšší správní soud stěžovatelce přisvědčil.
[13] Mezi stranami není sporné, že žalobce dne 12. 10. 2016 podal na Generálním konzulátu
ČR v Šanghaji žádost o vydání zaměstnanecké karty dle §42g odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
V průběhu správního řízení vyšlo najevo, že žalobce pobýval na území ČR od roku 2005, kdy mu
bylo vydáno nejprve dlouhodobé vízum za účelem zaměstnání a následně za účelem podnikání.
Na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání byl žalobce oprávněn
pobývat na území ČR do 2. 5. 2014. Po uplynutí posledního povolení k dlouhodobému pobytu
(tj. 2. 5. 2014) byly žalobci opakovaně vydávány výjezdní příkazy k opuštění území ČR (celkem
čtyřikrát v době od 22. 7. do 7. 10. 2014). Dne 7. 10. 2014 byla žalobci udělena pokuta
za spáchání přestupku dle §156 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců a dne 22. 7. 2014 bylo
s žalobcem zahájeno řízení ve věci správního vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců (tj. s ohledem na jeho pobyt na území bez platného víza), dne 12. 9. 2014 však
bylo zastaveno. Dále bylo prokázáno, že se žalobce dopustil dne 15. 1. 2013 přestupku dle §156
odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců, když nesplnil povinnost dle §103 písm. b), d), e), r),
neboť v rozporu s §103 písm. c) zákona o pobytu cizinců uvedl v řízení nepravdivé nebo
neúplné údaje. Za toto jednání mu byla uložena další pokuta. V roce 2014 opustil žalobce území
ČR a až do podání žádosti o zaměstnaneckou kartu v roce 2016 žil ve své domovské zemi
(v Číně). Žalobce byl v danou dobu svobodný, bezdětný a neměl na území ČR ani žádné rodinné
příslušníky.
[14] Dle §46 odst. 6 písm. a) zákona o pobytu cizinců: Ministerstvo zaměstnaneckou kartu nevydá
z důvodů uvedených v §56, s výjimkou důvodu uvedeného v §56 odst. 1 písm. f).
[15] Dle §56 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců: Dlouhodobé vízum (…) ministerstvo cizinci
neudělí, jestliže v uplynulých 5 letech porušil povinnost stanovenou tímto zákonem, za podmínky, že důsledky
neudělení dlouhodobého víza budou přiměřené důvodu pro neudělení dlouhodobého víza. Při posuzování
přiměřenosti ministerstvo přihlíží zejména k dopadům tohoto neudělení do soukromého a rodinného života cizince.
[16] Dle §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců: Při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí podle
tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu
cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské
a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě,
že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště. Účastník řízení je povinen v rámci
řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti vydaného
rozhodnutí.
[17] Podle názoru Nejvyššího správního soudu se správní orgány (ve vztahu k vymezenému
předmětu řízení, resp. argumentaci žalobce v tomto řízení) dostatečně zabývaly otázkou možného
zásahu do soukromého a rodinného života žalobce. K tomu viz str. 4 a 5 prvostupňového
rozhodnutí, kde správní orgán mj. zdůraznil, že žalobce sám uvedl, že je svobodný, bezdětný,
a na území ČR nemá žádné rodinné příslušníky. Dodal, že u žalobce nedošlo k přetrhání vazeb
v zemi původu, neboť v ní po dobu několika let před podáním žádosti pobýval. I stěžovatelka
se dopady do soukromého a rodinného života žalobce v rozhodnutí zabývala a neshledala důvod
odchýlit se závěrů správního orgánu I. stupně (viz zejména str. 5 - 6 rozhodnutí stěžovatelky).
Mj. zdůraznila, že žalobce nemá na území České republiky žádné rodinné příslušníky. Jeho
sourozenci a rodiče žijí v Číně, nikoliv na území České republiky. Žádné další rodinné příslušníky
žalobce nezmiňoval (pouze obecně poukazoval na kamarády a existenci ekonomického zázemí).
Nadto na území České republiky několik let nežil; od roku 2014 žil v Číně, a až v roce 2016
požádal o vydání zaměstnanecké karty.
[18] Není přitom vadou vyvolávající bez dalšího nutnost zrušení správního rozhodnutí, pokud
správní orgán explicitně nezmíní v rozhodnutí všechna kritéria ve smyslu §174a zákona o pobytu
cizinců. K tomu viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 2. 2014, č. j. 8 As 109/2013 - 34, podle
něhož „ustanovení §174a zákona o pobytu cizinců na území České republiky, obsahuje výčet kritérií, které je
nutno vážit při rozhodování o správním vyhoštění cizince. Správní orgán však nemusí v rozhodnutí výslovně
vyjmenovat všech 11 tam uvedených kritérií a předjímat u některých případný dopad na rozhodnutí.“ Správní
rozhodnutí tedy není nezákonné jenom proto, že správní orgán výslovně neuvedl, že k určitému
kritériu nebylo zjištěno nic rozhodného.
[19] To platí tím spíše v nyní posuzovaném řízení, tedy v řízení ve věci žádosti
o zaměstnaneckou kartu, které bylo zahájeno na základě žádosti samotného žadatele. Podle
judikatury Nejvyššího správního soudu důkazní břemeno v řízení vedeném na základě žádosti leží
primárně na žadateli, nikoliv na správním orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 11. 2009, č. j. 2 As 17/2009 - 60, ze dne 15. 11. 2017, č. j. 8 Azs 111/2017 - 36, ze dne
7. 2. 2018, č. j. 9 As 330/2016 - 192, ze dne 18. 3. 2015, č. j. 6 As 7/2015 - 26, ze dne 12. 3. 2015,
č. j. 9 Azs 12/2015 - 38, či ze dne 19. 4. 2018, č. j. 3 Azs 234/2017 - 28). Např. v posledně
uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že „břemeno tvrzení a důkazní o vylíčení otázek
soukromého života tíží stěžovatele. Pokud ten o své situaci více neuvedl, nelze žalovanému klást k tíži, že hodnotil
přiměřenost správního vyhoštění pouze v intencích toho, co mu o stěžovateli bylo známo ze správního řízení.“
[20] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se správními orgány v tom, že žalobcem předestřené
důvody nevyvolávají nepřiměřenost zásahu do jeho soukromého a rodinného života.
[21] Nejvyšší správní soud předně zdůrazňuje, že v daném případě se nejednalo o situaci,
kdy má cizinec opustit území České republiky a navrátit se do domovské země (jako je tomu
např. u vyhoštění), ale o situaci, kdy cizinec (po několikaletém pobytu v domovské zemi, kde žijí
jeho rodinní příslušníci) žádá o udělení zaměstnanecké karty. Jinými slovy, v dané věci
se nejednalo o řízení ve věci vyhoštění, či v jiné věci, které by mělo za následek ukončení pobytu
na území České republiky, ale o řízení ve věci zaměstnanecké karty. Optikou toho je pak třeba
nahlížet i na argumentaci žalobce dovozující nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného
života.
[22] V tomto ohledu lze uvést zejména to, že žalobce žádnou konkrétní osobu, vůči níž by se
o takový zásah mělo jednat, nezmiňoval. Ani v řízení nebyla žádná taková osoba zjištěna. Žalobce
sám uvedl, že všichni jeho rodinní příslušníci žijí na území Číny. Žalobce neuvedl žádného
rodinného příslušníka, který by měl žít na území České republiky. Je pravdou, že žalobce
poukazoval na existenci kamarádů na území České republiky a na existenci ekonomického zázemí
v České republice, v tomto ohledu však svá tvrzení ani nekonkretizoval ani nedoložil. Pokud by
uvedené vazby měly vyvolávat nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života, bylo
na žalobci, aby je konkretizoval, resp. doložil ve smyslu shora uvedené judikatury. To však
žalobce neučinil a zůstal v rovině obecných tvrzení. Ani v odvolacím řízení žádnou konkrétní
osobu či jinou konkrétní vazbu, pro kterou by bylo možno dovozovat nepřiměřenost zásahu,
nezmínil.
[23] Lze přitom souhlasit se správními orgány, že k významnému narušení vztahů na území
ČR (uváděných v obecné rovině) muselo jednoznačně dojít již na základě několikaletého pobytu
žalobce na území Číny. Sám žalobce uvedl, že od roku 2014 až do roku 2016 (kdy podal žádost
o zaměstnaneckou kartu) žil ve své domovské zemi, kde žijí i jeho další rodinní příslušníci
(na území České republiky žádný jeho rodinný příslušník nežije). Uvedený pobyt v domovské
zemi tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačně narušil jeho dřívější vazby
na Českou republiku. Jak již přitom bylo opakovaně uvedeno, v řízení o žádosti relevanci
a hloubku uvedených vazeb nekonkretizoval a nedoložil. Ani v odvolání neuvedl, vůči které
konkrétní osobě má takový vztah, že by neudělení zaměstnanecké karty bylo třeba považovat
za nepřiměřený zásah do jeho soukromého či rodinného života. To stejné platí i pro jím (obecně
uváděné) ekonomické vazby. Poukazoval-li žalobce v této souvislosti na délku svého dřívějšího
pobytu na území České republiky, je třeba zdůraznit, že tento skončil v důsledku porušování
právních předpisů žalobcem, přičemž žalobce poté odešel do své domovské země, kde několik let
žil (viz rovněž výše).
[24] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelce i v tom, že nebylo nutné vyhovět návrhu
žalobce na provedení jeho výslechu. Správní orgány nejsou povinny vyhovět jakémukoliv návrhu
účastníka řízení. Nejvyšší správní soud se této problematice mnohokrát věnoval a např.
v rozsudku ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009 - 48, konstatoval, že „není na libovůli správního
orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť správní orgán sice není ve smyslu
§52 správního řádu povinen všechny důkazy navržené účastníky provést, pokud však některé z nich neprovede,
musí v odůvodnění rozhodnutí uvést, proč se tak stalo. Správní orgán je oprávněn, ale i povinen odpovědně vážit,
které důkazy je třeba provést, zda je potřebné stav dokazování doplnit a posuzovat důvodnost návrhů stran
na doplnění dokazování. Zásada volného hodnocení důkazů neznamená, že by bylo rozhodujícímu orgánu dáno
na výběr, které z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli a o které opře skutkové závěry a které opomene.“
(viz dále rozsudek ze dne 9. 7. 2015, č. j. 1 As 128/2015 - 48, či ze dne 22. 7. 2016,
č. j. 5 As 254/2015 - 27). V posuzovaném případě správní orgán zdůvodnil, z jakého důvodu
nepovažuje za nutné žalobce vyslechnout. Zdůvodnil to tím, že skutkový stav byl v daném řízení
dostatečně zjištěn a vyslechnutí žalobce by bylo nadbytečné. S ohledem na obsah spisu a povahu
daného řízení (viz výše) se s ním zdejší soud ztotožnil, a nepřisvědčil tedy krajskému soudu,
že bylo nutné žalobce vyslechnout. To platí tím spíše, jestliže žalobce v průběhu správního řízení
ani v průběhu řízení před krajským soudem neoznačil žádné skutečnosti ze svého soukromého
a rodinného života, tj. konkrétní blízké vztahy či vazby na ČR, k jejichž narušení mělo nevydáním
zaměstnanecké karty dojít, a jejichž obsah by zamýšlel při navrhovaném výslechu konkretizovat.
Žalobci přitom nic nebránilo, aby v rámci správního řízení konkretizoval své vazby k České
republice. Takto však nepostupoval. V této souvislosti nelze přehlédnout ani to, že žalobce
se zdržuje v Číně.
[25] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém je vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Na krajském soudu tedy bude znovu posoudit důvodnost podané žaloby, přičemž bude vycházet
ze shora uvedených právních názorů Nejvyššího správního soudu.
[26] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu