ECLI:CZ:US:2008:1.US.2819.07.2
sp. zn. I. ÚS 2819/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera o ústavní stížnosti stěžovatele J. K., st., zastoupeného Mgr. Pavlem Jiřičkou, advokátem se sídlem Drážďanská 106, 400 07 Ústí nad Labem, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2007, č. j. 3 Aps 5/2006-55, spojeného s návrhem zákázat Zastupitelstvu města Roudnice nad Labem konat fakticky neveřejná zasedání, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "KS") rozsudkem ze dne 30. 5. 2006, č. j. 15 Ca 145/2005-28, zamítl žalobu stěžovatele proti žalovanému Zastupitelstvu města Roudnice nad Labem v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem zastupitelstva (Poznámka: stěžovatel se domáhal toho, aby KS vyslovil, že se žalovanému zakazuje konat jiná než veřejná zasedání Zastupitelstva města Roudnice nad Labem; dále jen "zastupitelstva").
KS uvedl, že danou problematiku upravuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "obecní zřízení"), který v §93 odst. 2 stanoví, že zasedání zastupitelstva obce je veřejné. To znamená, že zastupitelstvo může vykonávat zákonem svěřenou působnost pouze na zasedáních veřejnosti přístupných, což nezpochybnil ani stěžovatel. Takovým zasedáním je třeba rozumět zasedání, na kterém se postupuje podle procedurálních pravidel daných obecním zřízením a jednacím řádem a na němž se projednávají a rozhodnují konkrétní věci, přičemž jeho výsledkem jsou přijatá usnesení či jiné závazné právní akty. KS se domnívá, že z obsahu spisu ani z žádné jiné skutečnosti nevyplývá, že by na stěžovatelem rozporovaných neveřejných setkáních zastupitelů města Roudnice nad Labem byly s konečnou platností projednávány, schvalovány či rozhodovány věci, které by jinak měly být za dodržení procedurálních pravidel projednávány výlučně na zasedání zastupitelstva za přítomnosti veřejnosti tak, jak to předpokládá §93 odst. 2 obecního zřízení. KS zdůraznil, že pokud tomu tak není, nevykonává zastupitelstvo na těchto setkáních (Poznámka: označovaných jako "pracovní setkání", "pracovní zasedání zastupitelstva", "pracovní zastupitelstvo") zákonem svěřenou působnost; neshledal proto, že by zastupitelstvo konalo jiná než veřejná zasedání ve smyslu obecního zřízení, čímž by docházelo z jeho strany k nezákonnému zásahu do stěžovatelových veřejných subjektivních práv. Neveřejnými neformálními schůzkami zastupitelů není nijak omezeno právo stěžovatele a jiných občanů města podílet se na projednávání věcí spadajících do působnosti zastupitelstva (a to při jeho zasedáních, která mohou být konána výhradně veřejně), neboť tato setkání zastupitelů nejsou z povahy věci zasedáním zastupitelstva ve smyslu obecního zřízení. KS proto žalobu podle §87 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s.ř.s.") jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") rozsudkem ze dne 8. 8. 2007, č. j. 3 Aps 5/2006-55, kasační stížnost stěžovatele jako nedůvodnou zamítl.
NSS v prvé řadě odkázal na svou ustálenou judikaturu, podle níž je nutno pod pojmem zásah ve smyslu §82 s.ř.s. "rozumět aktivní úkony správních orgánů nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, související většinou s výkonem správní činnosti. Jde o ukony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd. Jedná se tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby vůči nímž směřují. Tyto osoby jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku "zásah")" (srov. rozsudky NSS ze dne 1. 12. 2004, č.j. 3 As 52/2003-278, ze dne 3. 6. 2004, č.j. 2 Afs 17/2003-54). NSS poukázal na to, že podmínky aktivnosti a neformálnosti napadaného úkonu jsou sice v souzené věci splněny (zastupitelstvo se skutečně k předmětným pracovním poradám sešlo, resp. schází), není však v daném případě splněna podmínka jeho adresnosti vůči stěžovateli, tím méně pak jeho zákonem vyžadované bezprostřednosti (srov. §82 odst. 1 s.ř.s.: "kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem ... který ... byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo"). Aby bylo možné posoudit určitý úkon veřejné správy jako "zásah" ve smyslu §82 s.ř.s., vyžaduje zákon, aby směřoval proti žalobci/stěžovateli, přesněji aby nějakým způsobem citelně "zasáhl" do jeho právní sféry (uložil povinnosti, které žalobce pociťuje jako neoprávněné). Napadané porady zastupitelstva však žádným způsobem proti stěžovateli nesměřují; stěžovateli z jejich konání nevyplývají žádné povinnosti, není na jejich základě povinen cokoli konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Byť tedy stěžovatel může předmětné porady subjektivně pociťovat jako zásah proti své osobě, nejedná se o nezákonný zásah ve smyslu §82 s.ř.s.
NSS se dále ztotožnil se závěry KS a poukázal na to, že "Roudnice nad Labem je obcí s rozšířenou působností s více než 13 000 obyvateli. Lze si proto představit, že řádný (kompetentní) výkon funkce zastupitele bude vyžadovat podrobnější seznámení s určitými náročnějšími body programu plánovaného veřejného zasedání, neboť ne všechny záležitosti budou vždy zcela jasné a jednoznačné. Je pak nepochybně i v zájmu občanů obce, aby jejich zastupitelé byli o projednávaných věcech co nejlépe informování a byli schopni je do problematiky v průběhu veřejného zasedání co nejlépe zasvětit. Zda by v zájmu transparentnosti výkonu samosprávy nebylo vhodné informovat veřejnost alespoň o tom, že se předmětné pracovní schůzky zastupitelstva konají a za jakým účelem (případně z nich pořizovat alespoň stručný zápis), již ponechává Nejvyšší správní soud na úvaze představitelů obce".
II.
Stěžovatel se ústavní stížností ze dne 29. 10. 2007, doplněnou podáním ze dne 18. 12. 2007, domáhá vydání nálezu, ve kterém Ústavní soud vysloví, že rozsudek NSS ze dne 8. 8. 2007, č.j. 3 Aps 5/2006-55, se zrušuje, neboť bylo porušeno právo stěžovatele na dobrou správu a na přístup k informacím dle čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 2 a čl. 4 Ústavy ČR a čl. 1, čl. 2 a čl. 4 Listiny, a to zásahem zastupitelstva tím, že fakticky nekonalo veřejná zasedání zastupitelstva. Stěžovatel dále navrhuje, aby Ústavní soud zastupitelstvu města Roudnice nad Labem zakázal porušovat stěžovatelova práva "tím, že bude konat fakticky neveřejná zasedání zastupitelstva". Stěžovatel v ústavní stížnosti (kromě odkazu na výše citovaná ustanovení Listiny a Ústavy ČR) uvedl, oba rozsudky správních soudů porušily jeho ústavně zaručené právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny, v případě čl. 2 Listiny jeho ustanovení odst. 1 a odst. 2 a v případě čl. 4 Listiny jeho odst. 4.
Stěžovatel v ústavní stížnosti podrobněji zrekapituloval dosavadní průběh řízení a uvedl, že nesouhlasí s chybným právním posouzením věci provedeným KS i NSS, neboť "je zřejmé, že neveřejným zasedáním zastupitelstva bylo přímo proti žalobci, jako občanovi obce, zasaženo, když se schůzky zastupitelstva nemohl zúčastnit a zároveň nemohl tak uplatnit svá práva, která má v případě veřejného zasedání ... tato nezákonná praxe je u žalovaného běžná a opakuje se". Stěžovatel zdůraznil, že meritum ústavní stížnosti spočívá v jeho snaze domoci se základního práva na spoluúčast na samosprávě svého města založeného v §16 odst. 2 obecního zřízení a práva na informace podle zákona č. 106/1999 Sb. Stěžovatel současně považuje za svévolný ten výklad NSS, podle něhož "probíhá veřejné zasedání zastupitelstva obce jen tehdy, je-li o projednávané věci vydáno usnesení". Stejně tak za nezákonné považuje "úmyslné zatajování občanům obce konání neveřejných zasedání zastupitelstev, utajování jaké věci se projednávají (Poznámka: a tedy "předjednávají") a jaké podklady byly pro tato nezákonná jednání předloženy". Stěžovatel se domnívá, že v České republice se v daném ohledu jedná o dlouhodobý, formalistický a plošný jev, jenž obchází zákon, znemožňuje kontrolu veřejné správy občany a opomíjí faktické rozměry činnosti zastupitelstva. Stěžovatel předložil - s ohledem na jím proklamovanou naléhavost věci - návrh, aby Ústavní soud ústavní stížnost projednal v co nejkratším termínu a ještě dříve, než rozhodne, přijal předběžné opatření.
III.
Ústavní soud dospěl k těmto závěrům.
Stěžovatel v prvé řadě namítá, že rozhodnutí NSS porušuje jeho základní právo na spravedlivý proces a soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a základní právo chráněné dle čl. 17 odst. 5 Listiny.
Ústavní soud, jak již vyslovil v řadě svých rozhodnutí, není soudem nadřízeným soudům obecným (není oprávněn zasahovat do jejich jurisdikční činnosti), není vrcholem jejich soustavy (čl. 91 Ústavy ČR), a již proto nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (srov. čl. 83 Ústavy ČR). Z ústavního principu nezávislosti soudů a soudců (čl. 81, 82 Ústavy ČR) vyplývá též zásada volného hodnocení důkazů. Mezi ně náleží například právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny) a právo na spravedlivé projednání jeho věci nezávislým a nestranným soudem (čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Z ústavního principu nezávislosti soudů (čl. 82 Ústavy ČR) vyplývá též zásada volného hodnocení důkazů. Nespadá proto zásadně do pravomoci Ústavního soudu "hodnotit" hodnocení důkazů obecnými soudy, a to ani tehdy, kdyby se s takovým hodnocením sám neztotožňoval (srov. sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. C.H. Beck Praha, 1994, str. 41).
Taková situace však právě v souzené věci nastala.
Ústavní soud především odkazuje na odůvodnění rozhodnutí obou správních soudů, z nichž zřetelně plyne, proč stěžovatelovu návrhu nevyhověly. KS konzistentně dovodil, že zastupitelstvo může vykonávat zákonem svěřenou působnost pouze na zasedáních veřejnosti přístupných, uvedl, jaké náležitosti a postupy jsou s jejich zasedáními spojeny a co je, resp. co pouze může být výsledkem jejich jednání v podobě přijatých usnesení, jež se mohou týkat pouze zákonem svěřené působnosti. KS ve své argumentaci také zřetelně oddělil předmět jednání pracovních zasedání od výkonu působnosti zastupitelstva na jeho veřejných zasedáních, která jsou jedinou možnou platformou uplatňování jemu svěřené pravomoci a současně zárukou podílu občanů na projednávání záležitostí náležejících do působnosti zastupitelstva. NSS v napadeném rozsudku věnoval věci náležitou pozornost a své rozhodnutí řádně zdůvodnil. V napadeném rozhodnutí v prvé řadě (s odkazem na vlastní ustálenou judikaturu) dostatečně objasnil tradiční problematiku zásahu ve smyslu §82 s.ř.s. a zvláštní pozornost věnoval podmínkám aktivnosti, neformálnosti a adresnosti napadené činnosti (tj. pracovních porad/zasedání/setkání zastupitelstva). NSS následně zřetelně uvedl, proč pracovní zasedání zastupitelstva nesplňuje podmínky adresnosti a zákonem (§82 odst. 1 s.ř.s.) vyžadované bezprostřednosti.
Napadená rozhodnutí proto považuje Ústavní soud za věcí stěžovatele se dostatečně a podrobně zabývající, jsou logická, srozumitelná a přesvědčivě odůvodněná. Nevykazují tedy ani prvky libovůle, ani extrémní nesoulad mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z toho vyvozenými, což teprve by zásah Ústavního soudu odůvodňovalo (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 84/94, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 3, C. H. Beck, 1995).
Ústavní soud se současně ani nedomnívá, že by došlo k porušení stěžovatelova práva na spoluúčast na samosprávě města v rozsahu jim uváděného §16 odst. 2 obecního zřízení a práva na informace, která nejsou konáním uvedených pracovních zasedání dotčena. Práva občana obce v citovaném ustanovení obecního zřízení uváděná je občan oprávněn realizovat, resp. se jich domoci [s výjimkou práva zakotveného v jeho odstavci 2 písm. a), jež se týká aktivního a pasivního volebního práva, písm. b), které se týká hlasování v místním referendu a odst. g), jež se týká podávání návrhů, přípomínek a podnětů] jedině a pouze na zasedání zastupitelstva obce a jeho prostřednictvím. Ze stejných důvodů, pro které Ústavní soud souhlasil s argumentaci NSS (tj. především neexistenci adresnosti a bezprostřednosti vůči stěžovatelově osobě), nelze akceptovat ani stěžovatelův názor, že by bylo uvedenou činností zastupitelstva porušováno jeho právo na dobrou správu, které ostatně dále ani nijak nerozvádí.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospěl k závěru, že k porušení ústavně zaručených práv, jichž se stěžovatel dovolává, napadeným rozhodnutím zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
V důsledku odmítnutí ústavní stížnosti proti citovanému rozhodnutí NSS se Ústavní soud nezabýval návrhem stěžovatele, aby podle §82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (ke dni rozhodnutí) zakázal Zastupitelstvu Města Roudnice nad Labem "konat fakticky neveřejná zasedání zastupitelstva". Ústavní soud navíc připomíná, že nejen z ústavního a z formálně procesního důvodu, ale i z organizačně věcného hlediska nelze přikazovat zastupitelskému orgánu obce (příp. starostovi obce) jaké má užívat formy činnosti a organizace při přípravě zasedání orgánů obce a vytváření podmínek pro jejich činnosti, nedochází-li přitom k porušování ústavních principů.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. července 2008
Ivana Janů
předsedkyně senátu Ústavního soudu