ECLI:CZ:US:2013:1.US.4234.12.1
sp. zn. I. ÚS 4234/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Ivany Janů, soudce Pavla Holländera a soudce zpravodaje Pavla Rychetského mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení ve věci ústavní stížnosti Radka Suchomela, zastoupeného JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem v Karlových Varech, Polská 4, proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. srpna 2012 č. j. 59 A 3/2012-30, spojené s návrhem na zrušení §101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, a čl. II odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, za účasti Krajského soudu v Plzni jako účastníka řízení a obce Dýšina, se sídlem v Dýšině, Náměstí Míru 30, zastoupené JUDr. Karlem Havlem, advokátem se sídlem v Plzni, Martinská 8, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavnímu soudu byla dne 5. listopadu 2012 doručena ústavní stížnost proti v záhlaví uvedenému usnesení, se kterou stěžovatel spojil návrh na zrušení §101b odst. 1 soudního řádu správního, ve znění novely provedené zákonem č. 303/2011 Sb., a čl. II odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Posledně uvedené ustanovení bylo sice v petitu ústavní stížnosti nesprávně označeno jako "odst. 8 článku II. přechodných ustanovení zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších právních předpisů", s ohledem na její odůvodnění však v tomto směru nejsou o předmětu řízení žádné pochybnosti.
2. Z obsahu ústavní stížnosti a k ní přiložené kopie napadeného rozhodnutí vyplývá, že stěžovatel se návrhem podaným k poštovní přepravě dne 3. července 2012 domáhal zrušení opatření obecné povahy, konkrétně čl. 8 odst. 6 a 7, části čtvrté závazné části územního plánu obce Dýšina, vyhlášeného obecně závaznou vyhláškou obce Dýšina č. 2/2004 o závazné části územního plánu obce. Krajský soud v Plzni (dále též "krajský soud") svým usnesením ze dne 31. srpna 2012 č. j. 59 A 3/2012-30 návrh odmítl jako podaný opožděně. Poukázal na znění §101b odst. 1 soudního řádu správního, ve znění zákona č. 303/2011 Sb., podle něhož lze návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podat do 3 let ode dne, kdy nabylo účinnosti. Podle čl. II odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb. se přitom tato lhůta použije i na opatření obecné povahy, které nabylo účinnosti před nabytím účinnosti tohoto zákona. Poněvadž předmětná vyhláška obce Dýšina nabyla účinnosti dne 16. července 2004, bylo zřejmé, že tato lhůta uplynula ještě před podáním návrhu.
II.
Argumentace stěžovatele
3. Ačkoliv stěžovatel výslovně navrhuje zrušení pouze uvedených zákonných ustanovení, z obsahu jeho ústavní stížnosti lze dovodit, že jí napadá i uvedené usnesení krajského soudu. Právě od něj odvozuje i svůj názor o přípustnosti ústavní stížnosti podle §75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ve své argumentaci uvádí, že až do nabytí účinnosti zákona č. 303/2011 Sb. zachovával zákon rozumný kompromis mezi požadavkem legality a práva na přístup k soudu na straně jedné a principem právní jistoty na straně druhé. Možnost domáhat se přezkoumání územního plánu jako opatření obecné povahy sice nebyla omezena žádnou zákonnou lhůtou, jeho případné, byť i jen částečné, zrušení se však podle §101d odst. 4 soudního řádu správního nijak nedotklo právních vztahů na jeho základě vzniklých. Uvedený kompromis byl nicméně narušen přijetím napadených ustanovení, které jednostranně upřednostnily požadavek právní jistoty.
4. Nelze přehlédnout, že územní plány mají z hlediska své charakteristiky mnohem blíže k abstraktním právním aktům než k individuálním správním aktům. Povaha opatření obecné povahy jim je přiznávána z toho důvodu, že jimi dochází ke konkretizaci zásad územního plánování ve vztahu k určitému jedinečnému území. Obecně přitom platí, že mezi abstraktním aktem a opatřením obecné povahy není zásadní rozdíl kvalitativní, ale liší se pouze mírou obecnosti. Konkrétní zákon a opatření obecné povahy představují jeden celek, který, je-li tímto opatřením územní plán společně vytváří "abstraktní normativní základ" pro využití konkrétního území. Zatímco přitom u individuálního aktu požadavek na zajištění legality s časem klesá, u abstraktních právních aktů je neměnný. Podle názoru stěžovatele by tak právě z tohoto důvodu měl územní plán podléhat soudnímu přezkumu kdykoliv, neboť jen v takovém případě bude zajištěn požadavek zachování legality při rozhodování v konkrétní věci. Na základě těchto skutečností je stěžovatel přesvědčen, že odmítnutím jeho žaloby jako opožděné na základě napadených ustanovení mu bylo odepřeno jeho právo domáhat se u nezávislého a nestranného soudu soudní ochrany podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
5. Závěrem své argumentace stěžovatel dodává, že stanovením lhůty k podání žaloby ve správním soudnictví proti nezákonnému opatření obecné povahy bylo zasaženo i jeho legitimní očekávání. Jak totiž konstatoval krajský soud v napadeném usnesení, poslední den k podání žaloby byl 16. července 2007, a to vzhledem ke změně právní úpravy §101 odst. 1 soudního řádu správního, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 2012. Jedná se tedy o svévoli zákonodárce a současně o zcela zřejmou pravou retroaktivitu, která je v právním státě až na výjimky nepřípustná.
III.
Průběh řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud si za účelem tohoto řízení vyžádal spis vedený u Krajského soudu v Plzni pod sp. zn. 59 A 3/2012. Současně vyzval k vyjádření účastníka řízení a vedlejší účastnici řízení.
7. Krajský soud v Plzni, který se k ústavní stížnosti vyjádřil prostřednictvím předsedy příslušného senátu JUDr. Václava Roučky, ve svém vyjádření uvedl, že žalobu stěžovatele posoudil jako opožděnou na základě napadených ustanovení, které vyhodnotil jako ústavně konformní. Stejně tak neshledal ve vazbě na tato ustanovení ani porušení jeho práva na spravedlivý proces.
8. Obec Dýšina se s napadeným usnesením ztotožňuje a nepovažuje jej za protiústavní. Stěžovatel, resp. původní vlastník dotčených pozemků, měl do nabytí účinnosti novely soudního řádu správního přibližně 7,5 roku k podání takového návrhu k soudu, případně k zahájení přezkumného řízení u správního orgánu, což je podle jejího názoru nepřiměřeně dlouhá doba. Přesto tohoto práva nevyužil a návrh podal až po nabytí účinnosti předmětné novely. Vyjádřila se i k povaze opatření obecné povahy, které na rozdíl od stěžovatele považuje za blížící se spíše individuálnímu správnímu rozhodnutí než obecnému právnímu předpisu.
9. Ve vztahu k návrhu na zrušení §101b odst. 1 soudního řádu správního vedlejší účastnice uvedla, že absence tohoto ustanovení byla důvodem k podání návrhu na zahájení řízení před Ústavním soudem, o kterém bylo rozhodnuto nálezem ze dne 24. července 2012 sp. zn. Pl. ÚS 34/10 (284/2012 Sb.), na jehož odůvodnění (zejména body 39 a 42) lze proto odkázat. Má za to, že vzhledem k presumpci správnosti zákonných aktů orgánů veřejné moci a vzhledem k právům a povinnostem dotčených subjektů, intenzita požadavku na zjištění legality aktu veřejné moci klesá s časem a naopak vzrůstá požadavek na právní jistotu, tj. zajištění neměnnosti předmětného správního aktu. Stanovení lhůty k podání určitého návrhu je ve výlučné pravomoci zákonodárce a soudy by neměly délku lhůty, je-li ústavněprávně přiměřená konkrétnímu úkonu, podstatněji rozporovat. Pokud by ke zrušení předmětného ustanovení došlo, budou moci být opět předmětem přezkumu i územní plány staré až desítky let. Závěrem svého vyjádření vedlejší účastnice zdůraznila, že v případě čl. II odst. 8 zákona č. 303/2011 Sb. se nejedná o pravou retroaktivitu, jak uvádí stěžovatel, ale maximálně o retroaktivitu nepravou, která souvisí s ochranou již nabytých subjektivních práv subjektů regulovaných správním aktem.
10. Obě vyjádření byla zaslána stěžovateli, který na ně svými dalšími podáními replikoval. K vyjádření krajského soudu pouze podotkl, že se k jeho argumentaci nijak nevyjádřil, podrobněji však reagoval na vyjádření vedlejší účastnice. Stěžovatel předně označil za milný její názor, že měl na podání návrhu 8 let. Důvod k podání žaloby mu totiž vznikl až v roce 2010 a 2011, kdy se snažil na svých pozemcích nacházejících se na území obce Dýšina realizovat svůj investiční záměr spočívající v rozšíření ubytovací kapacity a služeb ke stávajícím objektům, s ohledem na územní plán se však setkal s odmítavými stanovisky dotčených orgánů státní správy. Ve zbylé části zopakoval své argumenty, pro které by neměl být přezkum územních plánů časově omezen.
11. Stěžovatel využil repliku i k doplnění důvodů, pro které považuje svou ústavní stížnost za přípustnou podle §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Napadenými ustanoveními došlo k zásadnímu časovému omezení práva dotčených subjektů podat návrh na zrušení územních plánů nebo jejich částí, které byly přijaty a staly se účinnými ve formě obecně závazné vyhlášky. Je si sice vědom, že Ústavní soud se ústavněprávními aspekty opatření obecné povahy již v minulosti zabýval, dosud však neřešil otázku, zda nově stanovená lhůta v §101b odst. 1 soudního řádu správního odpovídá povaze opatření obecné povahy, které je právním aktem na pomezí individuálního správního aktu a právního předpisu. Svým rozhodnutím tak může přispět k řešení zásadní ústavněprávní otázky, která se může dotýkat velkého okruhu osob.
IV.
Posouzení přípustnosti ústavní stížnosti
12. Podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Ústavní stížnost tedy může, nestanoví-li zákon jinak, směřovat toliko proti pravomocnému rozhodnutí o posledním procesním prostředku ve smyslu §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Úkolem Ústavního soudu totiž není měnit či napravovat případná, ať již tvrzená či skutečná pochybení obecných soudů v dosud neskončeném řízení, nýbrž je zásadně povolán k posouzení, zda po pravomocném skončení věci obstojí řízení jako celek a jeho výsledek v rovině ústavněprávní. Výjimky z uvedených pravidel lze připustit v případě nemeritorních rozhodnutí, která jsou způsobilá bezprostředně a citelně zasáhnout do základních práv stěžovatele a která tvoří samostatnou uzavřenou součást řízení, přestože řízení ve věci samé dosud neskončilo [srov. nález ze dne 12. ledna 2005 sp. zn. III. ÚS 441/04 (N 6/36 SbNU 53)].
13. V dané věci je zřejmé, že stěžovatel mohl proti napadenému usnesení podat kasační stížnost z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve smyslu §102 a §103 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního. Protože tak však neučinil, nevyčerpal veškeré procesní prostředky k ochraně práva a jeho ústavní stížnost je podle §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustná. Ústavní soud přesto zvažoval, zda ji nelze věcně projednat na základě §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, na který v této souvislosti opakovaně upozornil i stěžovatel. Podle tohoto ustanovení by tak bylo možné postupovat tehdy, pokud by ústavní stížnost svým významem podstatně přesahovala jeho vlastní zájmy a byla by podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je jejím předmětem, došlo. Poté, co se seznámil s argumentací stěžovatele a vyjádřeními účastníků, ale splnění těchto podmínek neshledal.
14. Závěr o existenci podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele nelze bez dalšího dovozovat pouze ze skutečnosti, že k porušení jeho ústavně zaručených práv a svobod napadeným usnesením mělo dojít v důsledku aplikace protiústavního zákonného ustanovení, jehož zrušení stěžovatel navrhuje spolu s ústavní stížností. Smyslem §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu totiž není stanovení výjimky ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti za účelem iniciování konkrétní kontroly norem. Nic nakonec nebrání efektivnímu uplatnění námitky protiústavnosti zákona již v řízení před obecnými soudy, neboť jejich povinnost poskytovat ochranu základním právům a svobodám ve smyslu čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se vztahuje i na posouzení, zda určité zákonné ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, není v rozporu s ústavním pořádkem a nepůsobí z tohoto důvodu porušení základních práv a svobod účastníka řízení. Obecné soudy se musí při svém rozhodování vypořádat i s takovouto námitkou, přičemž dospějí-li k názoru o její opodstatněnosti (a předmětné ustanovení zároveň dosud nebylo nebo není předmětem meritorního posouzení ze strany Ústavního soudu z hlediska obdobných námitek), musí věc předložit Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy k přezkumu v rámci řízení o kontrole norem, jehož výsledky se pak mohou promítnout do jejich rozhodnutí ve věci samé. I kdyby však dospěly k názoru opačnému, tedy že předmětné zákonné ustanovení není protiústavní, mělo by takovéto posouzení pro účastníka smysl, neboť by mu již v řízení před obecnými soudy byly vysvětleny důvody, pro které jeho námitce nebylo možné přisvědčit.
15. O tom, že projednávaná ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, by tak bylo možné uvažovat pouze na základě určitých vnějších okolností, které by odůvodňovaly požadavek, aby se Ústavní soud k určité právní otázce vyjádřil co nejdřív a zamezil tak ve velkém množství případů jejímu nesprávnému nebo rozdílnému řešení ze strany orgánů veřejné moci, jakož i případnému s tím spojenému porušení základních práv a svobod dotčených osob [srov. v této souvislosti např. nález ze dne 29. listopadu 1994 sp. zn. I. ÚS 89/94 (N 58/2 SbNU 151), nález ze dne 13. března 1996 sp. zn. II. ÚS 193/94 (N 19/5 SbNU 159), nález ze dne 9. října 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57), usnesení ze dne 16. června 2005 sp. zn. II. ÚS 446/04 a usnesení ze dne 15. ledna 2007 sp. zn. I. ÚS 360/05]. Takovéto okolnosti by mohly vyplynout např. z vlastní judikatorní praxe Ústavního soudu, judikatury obecných soudů, odborné literatury nebo jakýchkoliv jiných dostupných zdrojů. Za postačující základ by bylo možné považovat i rozumný předpoklad, že s ohledem na určité konkrétní okolnosti nebo obdobnou zkušenost z minulosti lze vznik srovnatelného problému s řešením určité právní otázky v dohledné době očekávat. Předmětný přesah by Ústavní soud naopak nemohl odvozovat z vlastního přesvědčení o opodstatněnosti námitek stěžovatele, neboť ve fázi, kdy řeší toliko otázku přípustnosti ústavní stížnosti, mu nepřísluší tyto námitky jakkoliv meritorně posuzovat (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 446/04 a ze dne 12. dubna 2012 sp. zn. IV. ÚS 1671/11).
16. Je žádoucí zdůraznit, že v případě postupu podle §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jde o výjimku z obecného pravidla, kterou nelze vykládat rozšiřujícím způsobem. Rozhodne-li se přitom stěžovatel pominout další procesní prostředky poskytnuté zákonem k ochraně jeho práva, snáší tím riziko neúspěchu ve věci, pokud Ústavní soud dojde při obligatorním posouzení podmínek pro aplikaci tohoto ustanovení k pro něj nepříznivému závěru (srov. nález sp. zn. II. ÚS 193/94). V projednávané věci Ústavní soud okolnosti, které by umožňovaly přijetí ústavní stížnosti, neshledal. Jejich existenci, vyjma obecného poukazu na to, že předmětné omezení se může dotýkat velkého množství jiných osob, přitom v rámci řízení netvrdil ani stěžovatel.
17. Ze všech těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru o nepřípustnosti ústavní stížnosti, pročež mu nezbylo, než ji spolu s akcesorickým návrhem na zrušení napadených ustanovení podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítnout.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. července 2013
Ivana Janů v. r.
předsedkyně senátu