ECLI:CZ:NSS:2016:10.AZS.256.2015:55
sp. zn. 10 Azs 256/2015 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobce: A. M., zast.
Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Dušní 907/10, Praha 1, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje, Odbor cizinecké
policie, se sídlem Kounicova 24, Brno, proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 10. 2015,
čj. KRPB-197915-28/ČJ-2015-060022-50A, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 16. 11. 2015, čj. 33 A 66/2015-35,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 11. 2015, čj. 33 A 66/2015-35,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím označeným v záhlaví žalovaná dle §129 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky, prodloužila dobu zajištění žalobce za účelem
jeho předání podle přímo použitelného nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 604/2013,
kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování
žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní
příslušnosti v některém z členských států (dále též „nařízení Dublin III“), a to o 15 dnů,
tj. do 7. 11. 2015.
[2] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu. Krajský soud rozhodnutí žalované
zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Přitom mj. odkázal na usnesení rozšířeného
senátu NSS čj. 7 As 79/2010-150, dle něhož správní orgán nemůže zajistit cizince,
pokud nebude pravděpodobně možné uskutečnit zákonný účel omezení osobní svobody
cizince. V tomto případě měl krajský soud za to, že předání žalobce do Maďarska
v patnáctidenní lhůtě stanovené výrokem napadeného rozhodnutí bylo naprosto
nepravděpodobné, neboť dle statistických údajů o úspěšnosti dublinských transferů
cizinců z České republiky do Maďarska v měsíci srpnu, září a říjnu neexistovala reálná šance,
že se předání žalobce do Maďarska uskuteční.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti
[3] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) podala proti v záhlaví uvedenému rozsudku
krajského soudu včasnou kasační stížnost, a to z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. Stěžovatelka nerozporuje samotnou aplikaci principu potenciality transferu,
tvrdí však, že se krajský soud jednak řídil nesprávnými úvahami ohledně relevance zdroje
rozhodných informací, jednak nesprávně vyložil cit. usnesení rozšířeného senátu NSS.
[4] Dále má za to, krajský soud užil vadný způsob výpočtu potenciality.
Statistické údaje, z nichž krajský soud vycházel, údajně neodpovídají skutečnosti.
Stěžovatelka, jako jedno ze čtrnácti krajských ředitelství policie, v srpnu provedla dvě předání
cizinců do Maďarska, avšak dle statistik Ministerstva vnitra byl v srpnu předán pouze jeden
cizinec. V září 2015 realizovala 7 dublinských transferů cizinců do Maďarska. Dne 10. 11. 2015
pak bylo z České republiky do Maďarska předáno 40 cizinců a do 30. 11. 2015 byly do Maďarska
předáni ještě 2 další cizinci.
[5] Kromě toho stěžovatelka zdůrazňuje, že z vypočteného poměru žádostí a realizovaných
transferů není zřejmé, zda se jedná o poměr počtu žádostí podaných v kalendářním měsíci,
a počtu těchto žádostí, na základě nichž v tom samém měsíci byli cizinci předáni do Maďarska.
S ohledem na odkazovaný zdroj se stěžovatelka domnívá, že jde o absolutní počet žádostí
a transferů realizovaných v jednom kalendářním měsíci, a to bez ohledu na to, kdy byla žádost
o převzetí cizince podána. Přitom upozorňuje, že dublinské řízení není otázkou dnů a často
bohužel ani jednoho kalendářního měsíce. Samotné Ministerstvo vnitra má na podání žádosti
o zpětné přijetí cizince jeden měsíc a stěžovatelka není schopna toto podání nijak urychlit.
Dožádanému státu z hlediska reakce na žádost svědčí lhůta dvou týdnů. Pro samotnou realizaci
transferu nařízení Dublin III stanoví lhůtu dalších šest týdnů. V konkrétním kalendářním
měsíci realizované transfery se tedy zpravidla vztahují k žádostem a k zajištění z měsíců
předchozích. „Opožděná matematika“ krajského soudu tak zjevně nekoresponduje s požadavkem
na předběžné posouzení otázky, zda předání bude či nebude zřejmě nemožné.
[6] Krajský soud při zpracování statistických údajů dále nezohlednil, že dublinské transfery
nejsou v některých případech realizovány z jiných důvodů, nezávislých na vůli stěžovatelky.
Domnívá se, že v době největšího náporu běženců byla značná část žádostí o zpětvzetí cizince
Ministerstvem vnitra podána opožděně, což mělo za následek propuštění cizinců ze zajištění
před realizací jejich předání. V některých případech cizinec mohl v průběhu řízení před správním
orgánem zamlčet skutečnost, že mu již jiným členským státem Evropské unie byla přiznána
mezinárodní ochrana nebo také to, že jeho žádost o mezinárodní ochranu již byla zamítnuta.
Dále v průběhu řízení může rovněž být zjištěno, že členským státem odpovědným za posouzení
jeho žádosti je stát odlišný od toho, na který byl prvotně zjištěn tzv. hit v systému EURODAC,
a to například z důvodu slučování rodin.
[7] O potencialitě provedení transferu cizince dle nařízení Dublin III přitom mnohem
více než výsledek práce krajského soudu se statistickými daty vypovídá aktuální vývoj
situace. Aniž by krajský soud zohlednil mimořádné společenské a logistické okolnosti,
za kterých k dočasnému faktickému omezení počtu zpětně přijímaných žadatelů o mezinárodní
ochranu ze strany Maďarska došlo, soudní přezkum omezil pouze na hru se statistickými daty.
Představitelé Maďarska v souvislosti se zajištěním své hranice se Srbskem a Chorvatskem
a vyprazdňováním zařízení pro cizince ostatně deklarovali, že důvody, pro něž Maďarsko fakticky
omezilo zpětné přijímání cizinců, odpadly.
[8] Krajský soud údajně pochybil, neboť za nezákonné považoval, že stěžovatelka
prodlužovala dobu zajištění již podruhé. Stěžovatelka se domnívá, že tento závěr
je nepřezkoumatelný, neboť dobu zajištění žalobce neprodloužila nad rámec nařízením
stanovené maximální doby zajištění.
III. Vyjádření žalobce, replika stěžovatelky a žalobcova duplika
[9] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůrazňuje, že podstatou kasační stížnosti
je především nesouhlas stěžovatelky se skutkovými zjištěními a závěry krajského soudu.
Přitom v taxativním výčtu důvodů podání kasační stížnosti není žádný důvod, pod který by bylo
možné podřadit nesouhlas s hodnocením důkazů správním soudem a se skutkovými závěry,
na nichž tento soud založil závěr o nezákonnosti správního rozhodnutí (§103 odst. 1 s. ř. s.).
To, že stěžovatelka usiluje o revizi skutkových (nikoliv právních) závěrů krajského soudu
prokazuje i to, že spolu s kasační stížností předložila i nový důkazní materiál prokazující události,
k nimž došlo poměrně dlouho po vydání napadeného rozhodnutí. Tyto přitom mohly jen stěží
mít vliv na správnost tohoto rozhodnutí. Stěžovatelce nakonec nic nebránilo, aby během řízení
před krajským soudem předložila důkazy, které by potvrdily, že relevantní počet zajištění
za účelem předání do Maďarska skutečně skončil předáním cizince, nikoliv propuštěním
pro marné uplynutí lhůt. Vzhledem k jejímu postavení a úzkou spolupráci s Ředitelstvím
cizinecké policie by se jí to jistě podařilo prokázat snáz než žalobci, který spoléhal na oficiální
statistiky Ministerstva vnitra, jež tvoří spíše přibližný, ale nepochybný obraz skutečné úspěšnosti
transferů cizinců.
[10] V replice stěžovatelka upozornila, že žalobce zaměňuje úvahu soudu o tom, která kritéria
zohlední v otázce, zda předání cizince bude potenciálně možné, se zjišťováním skutkového stavu
ohledně nenaplnění těchto kritérií.
[11] V duplice pak žalobce opětovně polemizoval s přípustností kasačních námitek.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní
soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom
vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[13] Zdejší soud předesílá, že se nepřiklonil k názoru žalobce, že valná část bodů kasační
stížnosti je nepřípustná. Žalobce tvrdí, že žádný z důvodů vymezených §103 odst. 1 s. ř. s.
neumožňuje žalovanému podat kasační stížnost, pokud žalovaný zpochybňuje jen skutkové
závěry krajského soudu. Takováto teze je však v rozporu s praxí zdejšího soudu. Podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá obecně
buď v tom, že správně zjištěný skutkový stav je subsumován pod nesprávnou právní normu
nebo je sice vybrána správná právní norma, ale následně je nesprávně vyložena či aplikována.
Pod tyto případy spadají i situace, ve kterých žalovaný jako stěžovatel nesouhlasí s právním
posouzením otázky, že jeho rozhodnutí zrušené krajským soudem trpělo vadou řízení,
bylo nepřezkoumatelné, nesprávně vyhodnotilo provedené důkazy atp. (srov. např. rozsudek
NSS ze dne 19. 7. 2007, čj. 3 As 51/2006 - 65). Nejvyšší správní soud kasační námitky
zpochybňující závěr krajského soudu o nesprávném skutkovém závěru žalovaného běžně
podřazuje pod důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. např. rozsudek ze dne
18. 6. 2012, čj. 8 As 60/2011 – 64, z poslední doby např. rozsudek ze dne 16. 12. 2015,
čj. 3 Afs 99/2015-26).
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Za nedůvodnou zdejší soud považuje výtku, že rozsudek krajského soudu je dílem
nepřezkoumatelný ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z kontextu odůvodnění
rozsudku je naprosto zřejmé, že krajský soud vyhodnotil v pořadí již druhé prodloužení
zajištění žalobce jako naprosto neúčelné. Krajský soud měl za to, že ani toto další zajištění,
které navíc bylo stanoveno na maximální možnou dobu pro zajištění žalobce, nemohlo vést
k realizaci jeho předání do Maďarska. Své důvody krajský soud zcela srozumitelně vysvětlil.
Tato argumentace krajského soudu je tedy přezkoumatelná, nicméně není správná (viz dále).
[16] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobce, státní příslušník
Pákistánu, byl dne 15. 8. 2015 zadržen policejní hlídkou při pobytové kontrole na nádraží
v Břeclavi, a to v rychlíku R 406 Chopin jedoucího ze směru Vídeň. Neměl u sebe cestovní
doklad, vízum, ani jiný doklad opravňující jeho pobyt na území České republiky. Po sejmutí
jeho otisků prstů stěžovatelka ze systému Eurodac zjistila, že žalobce požádal o azyl
v Maďarsku. V rámci řízení o uložení povinnosti opustit území žalobce sdělil, že Pákistán opustil
v srpnu 2009 a odešel do Iránu, pak do Turecka a Řecka. Z Řecka vycestoval dne 10. 8. 2015
směrem Německo přes Makedonii, Srbsko a Maďarsko. V Maďarsku byl zadržen policií,
která mu odebrala otisky prstů a „podepsal tam nějaké papíry“. Po propuštění se ale nedostavil
do uprchlického tábora, nýbrž pokračoval v cestě do Budapešti, kde si koupil lístek do Vídně.
Odtud cestoval dále do České republiky, kde byl zadržen. Dle §129 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců stěžovatelka rozhodnutím ze dne 15. 8. 2015 žalobce zajistila, a to na 32 dnů.
Dobu jeho zajištění dále ve smyslu §129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců prodloužila
rozhodnutím ze dne 11. 9. 2015 o 38 dnů, tj. do 23. 10. 2015. Přípisem ze dne 12. 9. 2015
Ministerstvo vnitra stěžovatelce oznámilo, že téhož dne odeslalo žádost o přijetí žalobce
zpět do Maďarska, a že lhůta k odpovědi maďarské strany se stanovuje do 26. 9. 2015.
Ministerstvo vnitra pak přípisem ze dne 4. 10. 2015 stěžovatelce sdělilo, že ve stanovené
lhůtě neobdrželo odpověď dožádané strany, a proto má za to, „že žádosti bylo vyhověno.
V nejbližších dnech bude níže uvedenému cizinci předáno rozhodnutí o zastavení řízení a předání
níže uvedené osoby do Maďarska. Dovolujeme si Vás tímto požádat o případné prodloužení lhůty pro zajištění
níže jmenovaného“. Stěžovatelka pak sporným rozhodnutím ze dne 16. 10. 2015 prodloužila trvání
doby zajištění žalobce za účelem předání žalobce, a to o 15 dnů, tj. do 7. 11. 2015.
[17] Podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění do 17. 12. 2015,
Policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval
na území, za účelem jeho předání podle přímo použitelného právního předpisu Evropské unie.
Podle odst. 5 téhož ustanovení Policie v rozhodnutí o zajištění stanoví dobu trvání zajištění
s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy předání. Je-li to nezbytné k pokračování
přípravy předání, je Policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně.
Podle odst. 6 je Policie povinna jednat tak, aby byl cizinec předán v nejbližším možném termínu
ode dne zajištění.
[18] Přímo použitelným právním předpisem Evropské unie, na který odkazuje
výše cit. §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, je v nyní projednávané věci nařízení Dublin III.
Jeho čl. 28 odst. 3 pododstavec 1 stanoví, že zajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu,
která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto
nařízení. Pododstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že pokud je osoba zajištěna podle tohoto článku,
lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc od okamžiku podání žádosti
o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením, požádá v těchto případech
o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti.
Není-li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě, má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek
vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd.
Pododstavec 3 stanoví, že pokud je osoba zajištěna podle tohoto článku, přemístění této osoby z dožadujícího
členského státu do příslušného členského státu se provede, jakmile je to z praktického hlediska možné, a nejpozději
do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany
jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum
podle čl. 27 odst. 3. Konečně dle pododstavce 4 téhož ustanovení platí, že v případě, že dožadující
členský stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud se přemístění
neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále zajištěna.
[19] Mezi žalobcem a stěžovatelkou není sporu o dodržení maximální délky zajištění
dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III. Spor nevedou ani o to, zda předání žalobce do Maďarska
bylo možné z právního hlediska. V řízení o kasační stížnosti se přou, zda v době vydání
rozhodnutí o prodloužení zajištění žalobce dle §129 zákona o pobytu cizinců mohl být fakticky
naplněn účel zajištění, tj. zda bylo možné předpokládat, že nejpozději ve lhůtě stanovené
čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III bude žalobce předán do Maďarska.
[20] Předně je třeba uvést, že reálný předpoklad dosažení účelu zajištění sice není výslovně
uveden v zákoně o pobytu cizinců, ani v nařízení Dublin III, nicméně vyplývá přímo ze zákazu
svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného v čl. 8 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
a také z čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie. Aby byl zásah do osobní svobody cizince
přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel, kterým je v tomto případě předání cizince
do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Zajištění cizince tedy není
účel sám o sobě, nejde o nějaký trest, ale o prostředek k dosažení cíle, kterým je právě předání
cizince do jiného členského státu Unie.
[21] Rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150,
č. 2524/2012 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „správní orgán má povinnost zabývat se v řízení o zajištění
cizince podle §124, §124b nebo §129 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, možnými
překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní smlouvy v případech,
kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci
je povinen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek
o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné. O zajištění cizince
nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné
uskutečnit. Správní orgán je naopak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu“.
Nároky, které dopadají na rozhodování o samotném zajištění, se rovněž vztahují na prodloužení
doby zajištění cizince (viz rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2011, čj. 1 As 119/2011-39, bod 30).
[22] Požadavek reálného předpokladu naplnění účelu zajištění je výslovně obsažen zejména
v čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES, o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“).
1
Tato směrnice se ovšem s ohledem na její čl. 2
odst. 1 ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění na nyní projednávaný případ neuplatní
(viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Arslan
2
). Soudní dvůr vysvětlil
požadavek reálného předpokladu dosažení účelu zajištění mj. v rozsudku velkého senátu
Kadzoev
3
. Podle bodu 67 tohoto rozsudku „čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán
v tom smyslu, že pouze skutečný předpoklad, že může dojít k úspěšnému vyhoštění s ohledem na lhůty
stanovené v odstavcích 5 a 6 téhož článku, odpovídá reálnému předpokladu pro vyhoštění a že tento neexistuje,
jestliže se zdá nepravděpodobné, že dotyčný bude s přihlédnutím k uvedeným lhůtám přijat ve třetí zemi.“
4
[23] Kritérium reálnosti dosažení účelu zajištění, resp. provádění zajištění s náležitou
pečlivostí (anglicky due diligence, resp. francouzsky diligence requise), si osvojil také Evropský
soud pro lidská práva (srov. rozsudky Chahal proti Spojenému království
5
, Auad proti Bulharsku
6
,
M. a další proti Bulharsku
7
, či Nabil proti Maďarsku
8
). Z jeho judikatury plyne, že pokud stát zajistí
cizince pro účely jeho vyhoštění nebo předání třetímu státu, musí včas činit všechny rozumné
kroky k realizaci účelu zajištění, tedy transportu cizince do onoho třetího přijímajícího státu.
Zbavení svobody nesmí být ani svévolné. Zajištění souladné s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy proto
musí být realizováno v dobré víře, musí být úzce vázáno na jeho účel, místo a podmínky zajištění
musí být přiměřené a délka zajištění nesmí překročit délku rozumně vyžadovanou pro dosažení
účelu zajištění, tedy transportu cizince do třetího státu (rozsudek A. a další proti Spojenému
království
9
).
[24] V projednávaném případě krajský soud založil právní závěr o nedostatku
potenciality předání žalobce ve lhůtě dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III zejména
na statistických údajích o dublinském řízení, jež jsou veřejně dostupné z internetových stránek
Ministerstva vnitra. Konkrétně uvedl, že „ [z]e statistiky ministerstva vnitra zveřejněné dne 8. 9. 2015
odborem azylové a migrační politiky (přístupné na http://www.mvcr.cz/clanek/statisticke-zpravy-o-mezinarodni-
ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2015.aspx) za měsíc srpen 2015, která mapuje fungování Dublinského
řízení z hlediska počtu přijatých a odeslaných žádostí a uskutečněných transferů do jednotlivých států, ve vztahu
k Maďarsku vyplývá, že za měsíc srpen ČR odeslala do Maďarska 258 žádostí, přičemž byl na základě
nich realizován jeden transfer. Krajský soud dále provedl před vydáním citovaného rozsudku dokazování
statistikou ministerstva za měsíc září 2015, jíž se dovolávala žalovaná ve svém vyjádření k žalobě.
Z této statistiky vyplývá, že bylo odesláno 330 žádostí podle Dublinského nařízení, z čehož bylo 328 žádostí
o přijetí cizince zpět (tzn. ve věcech, v nichž je řízení o mezinárodní ochraně vedeno v dožádaném státě)
a z toho 2 žádosti o převzetí cizince (tzn. ve věcech, v nichž dožádaný stát dříve cizinci udělil vízum či povolení
k pobytu)“. Přitom odkázal na svůj závěr z rozsudku ze dne 5. 11. 2015, čj. 33 A 60/2015-59,
1
Čl. 15 odst. 4 směrnice: Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů
existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být
bezodkladně propuštěna.
2
C-534/11, ECLI:EU:C:2013:343 (první závěr Soudního dvora zněl, že čl. 2 odst. 1 směrnice
2008/115/ES ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění „musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice
nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady
2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání
postavení uprchlíka, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně
do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí“).
3
C-357/09 PPU, ECLI:EU:C:2009:741.
4
Shodně rozsudek Mahdi, C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320, bod 60.
5
Rozsudek velkého senátu Chahal proti Spojenému království ze dne 15. 11. 1996, stížnost č. 22414/93, §113.
6
Rozsudek ze dne 11. 10. 2011 Auad proti Bulharsku, stížnost č. 46390/10, §§128 a násl.
7
Rozsudek ze dne 26. 7. 2011 M. a další proti Bulharsku, stížnost č. 41416/08, §§61 násl.
8
Rozsudek ze dne 22. 9. 2015 Nabil a další proti Maďarsku, stížnost č. 62116/12, §29.
9
Rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 2009, A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05, §164.
v němž konstatoval, že „[z]míněná data vypovídají podle přesvědčení krajského soudu jednoznačně
o tom, že ani v měsíci říjnu nebylo možno hovořit o tom, že by existovala reálná pravděpodobnost, že se transfer
žalobce uskuteční. Přepočítáno na procentuální vyjádření činil rozdíl úspěšnosti transferů mezi měsíci srpen 2015
cca 2,3 %, což nepochybně dokládá vzrůstající úspěšnost transferů cizinců do Maďarska. Nicméně z pohledu
situace k datu vydání napadeného rozhodnutí (tj. ke dni 5. 10. 2015) nebylo zjevně možno hovořit o reálné
pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska, neboť predikce vyplývající ze statistických dat za měsíc
srpen 2015 a září 2015 to neodůvodňovala. Stále je tedy třeba trvat na závěru, že i v měsíci říjnu byla
úspěšnost transferů do Maďarska poměrně zanedbatelná“. Krajský soud proto uzavřel, že předání žalobce
do Maďarska v patnáctidenní lhůtě bylo naprosto nepravděpodobné.
[25] Nejvyšší správní soud nepovažuje tyto závěry krajského soudu za správné.
[26] Proti použití důkazu statistikou nelze krajskému soudu nic vytýkat, ostatně české
soudy v některých případech statistikou při zjišťování skutkových otázek argumentují
(srov. nedávno např. nález ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 1136/13, řešící prokazování
nepřímé diskriminace romských dětí při jejich umísťování do zvláštních škol).
Statistické údaje vskutku mohou pomoci ke zjištění míry pravděpodobnosti splnění účelu
zajištění. Stěžejní otázkou tohoto případu však není, jaké důkazy soud v řízení připustí,
ale jak s nimi pracuje. K použití statistiky je třeba přistoupit s náležitou opatrností
a pečlivostí. Statistické ukazatele mohou být v soudním řízení významným důkazem,
avšak jen a pouze za předpokladu, že zkoumaný vzorek odpovídá skutečnosti, nebyl vybrán
arbitrárně a výsledky statistické analýzy byly rozumně interpretovány. V opačném případě
nelze se statistickými údaji pracovat jako s číselnými hodnotami reprezentujícími skutečnost,
či je považovat za indikátory budoucího vývoje přemísťování žadatelů o mezinárodní ochranu
dle nařízení Dublin III.
[27] Krajský soud v napadeném rozsudku některým z těchto základních požadavků nedostál.
[28] Stěžovatelka předně v kasační stížnosti namítla, že soudem použité podkladové
údaje nejsou relevantní ve vztahu k závěru o pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska.
Již ve vyjádření k žalobě ze dne 4. 11. 2015 stěžovatelka upozornila, že Odbor cizinecké policie
Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, jako jeden z místních organizačních složek
stěžovatelky, zajistil v měsíci září 2015 za účelem předání dle §129 zákona o pobytu cizinců
celkem 6 cizinců, kteří měli být předáni do Maďarska, a ve stejném období do Maďarska předal
7 cizinců zajištěných v předchozím období. Krajský soud dovozoval míru pravděpodobnosti
předání žalobce do Maďarska z dat, která byla oficiálně zveřejněna na stránkách
Ministerstva vnitra; odkaz stěžovatelky na poměr mezi počtem cizinců zajištěných konkrétní
organizační složkou stěžovatelky a počtem touto organizační složkou provedených předání
cizinců do Maďarska přitom nijak nezohlednil.
[29] Nejvyšší správní soud předpokládá, že soubor statistických dat Ministerstva vnitra,
z něhož krajský soud vycházel, obsahoval údaje, které věrným způsobem ilustrovaly činnost
českých správních orgánů při předávání cizinců dle nařízení Dublin III. Pokud ovšem vyplynuly
jakékoliv pochybnosti o relevanci těchto údajů, krajský soud měl u Ministerstva vnitra jejich
pravdivost ověřit. Co do obsahu v tomto souboru dat byly zahrnuty celostátní údaje
o absolutním počtu žádostí o předání cizinců do Maďarska za každý kalendářní měsíc a o počtu
skutečně realizovaných transferů. Stěžovatelka poukazovala na to, že v měsíci předcházejícím
rozhodnému období zajistila dokonce méně cizinců, než předala podle nařízení Dublin III.
Krajský soud se tímto tvrzením měl podrobněji zabývat. Tyto relevantní údaje totiž zcela logicky
mohly vedle celostátních statistik poukazovat na úspěšnost konkrétní místní organizační
složky stěžovatelky při předávání žadatelů o mezinárodní ochranu do Maďarska. Takový údaj
může mj. podepřít závěr o tom, že právě zajištění žalobce mohlo naplnit svůj zákonem
předpokládaný účel.
[30] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti polemizuje se způsobem výpočtu míry potenciality
předání žalobce, jak jej provedl krajský soud. Namítá, že krajský soud použil „opožděnou
matematiku“.
[31] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud při zjišťování reálnosti
předání žalobce do Maďarska použil nesprávný algoritmus. Ze statistik provádění nařízení Dublin
III uveřejněných na stránkách Ministerstva vnitra je patrné, že zachycují absolutní počet žádostí
o předání (převzetí zpět) žadatelů o mezinárodní ochranu za jednotlivé měsíce roku 2015.
Kromě toho se v nich uvádí počet transferů cizinců realizovaných každý měsíc. Krajský soud
pochybil, pokud jednoduchým porovnáním těchto dat (podílem zaslaných žádostí a realizovaných
transferů za každý měsíc) vypočetl pravděpodobnost faktického předání cizince.
[32] Stěžovatelka zcela správně poukázala na skutečnost, že procedura předání žadatelů
z praktického hlediska zpravidla neproběhne v řádu několika dní, ba dokonce ani jednoho
měsíce. Zdejší soud k tomu poukazuje na maximální administrativní lhůty, s nimiž nařízení
Dublin III při proceduře předání počítá. Čl. 28 odst. 3 nařízení stanovuje prvotní dobu zajištění
až jeden měsíc od podání žádosti o mezinárodní ochranu, v níž dožadující členský stát předloží
žádost o přijetí cizince zpět dožádanému státu. Pak plyne maximálně dvoutýdenní lhůta
dožádaného státu na odpověď. Není-li odpověď v této lhůtě poskytnuta, platí fikce souhlasu
dožádaného státu s převzetím cizince zpět. Konečně by pak ve lhůtě nejpozději šest týdnů
od explicitního nebo implicitního souhlasu dožádaného státu mělo dojít k předání,
resp. přemístění žadatele o mezinárodní ochranu do dožádaného státu. Tyto lhůty v součtu
správním orgánům dožadujícího státu poskytují maximálně cca tři měsíce k provedení úkonů
předání žadatelů o mezinárodní ochranu (při stanovování délky zajištění ovšem výše uvedené
lhůty nelze jednoduše sčítat; k tomu rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, čj. 7 Azs 11/2015-32).
V posuzovaném případě je relevantní pouze délka druhé a třetí zmíněné lhůty, neboť při výpočtu
maximální možné doby od podání žádosti o předání cizince do dožádaného státu může uplynout
nejvíce 8 týdnů (lhůta 2 týdnů k odpovědi dožádaného + lhůta 6 týdnů k realizaci přemístění
cizince do dožádaného státu).
[33] Zdejší soud předpokládá, že ne každé takovéto předání cizince trvá až 8 týdnů.
Neztotožňuje se však ani s východisky krajského soudu, který porovnával počty žádostí o předání
zaslaných do Maďarska v jednom měsíci s počty provedených předání v tom samém měsíci.
S ohledem na shora uvedené přece nelze rozumně očekávat, že v měsíci podání žádosti o předání
bude současně ten samý cizinec do Maďarska také přemístěn. Krajský soud opomněl
zohlednit skutečnost, že procedura předání zpravidla není otázkou jednoho týdne či měsíce,
neboť vyžaduje součinnost nejen českých správních orgánů navzájem, ale také jejich spolupráci
s protějšky z dožádaného státu. Tuto skutečnost měl také promítnout do práce se statistickými
údaji, pokud s nimi zamýšlel pracovat jako s relevantními údaji o pravděpodobnosti realizace
předání žalobce do Maďarska. Přitom by zřejmě bylo nejpřesnější od Ministerstva vnitra vyžádat
statistiku délky a úspěšnosti konkrétních řízení o předání cizinců dle data podání žádosti
o převzetí zpět do dožádaného státu.
[34] Je současně zavádějící do výpočtu pravděpodobnosti realizace předání započíst
statistické údaje o počtu podaných žádostí o předání do dožádaného státu, pokud tyto údaje
obsahují nikoliv jen přípustné a právně realizovatelné žádosti o předání. Pokud krajský soud
zamýšlel vypočíst pravděpodobnost realizace transferu do Maďarska, měl hrubá data o počtu
podaných stížností očistit zejména od jednotek opožděně podaných žádostí o zpětné převzetí
(žádosti, které Ministerstvo vnitra zaslalo po lhůtě jednoho měsíce) a také od žádostí ve věci
cizinců, kteří zamlčeli, že jim již byla mezinárodní ochrana jiným členským státem Evropské
unie přiznána, nebo zamlčeli, že jejich žádost byla zamítnuta. Nepřesnost v hrubých
statistikách může zapříčinit i situace, pokud Česká republika zaslala žádost o převzetí cizince
do státu, v němž cizinec sice prvně o mezinárodní ochranu požádal, ale k posouzení jeho žádosti,
např. z důvodu slučování rodiny, je příslušný jiný členský stát. U takových z právního hlediska
nerealizovatelných žádostí nelze počítat se skutečným naplněním jejich účelu, tj. s předáním
cizince do dožádaného státu. Proto tyto intervenující proměnné nelze, jak učinil krajský soud,
ani zahrnout do výpočtu pravděpodobnosti praktického předání žadatele o mezinárodní ochranu
dle nařízení Dublin III.
[35] Práce se statistikou je o to problematičtější, že tato čísla vypovídají o velké migrační
vlně roku 2015, která, jak obecně známo, nemá v historii několika posledních dekád
v Evropě paralelu. Je obecně známou skutečností, že počty uprchlíků v průběhu roku 2015
se dramaticky měnily, což souviselo se změnami počasí, ročního období a reálnou možností
dostat se přes nejčastěji překračovanou řecko-tureckou hranici, respektive přes další hranice
směrem do střední Evropy. Zatímco jeden měsíc byla záchytná centra v Maďarsku přeplněna,
a možnost realizace přemístění cizinců byla vskutku malá, následující měsíc se situace
mohla zcela proměnit. Z údajů o počtu žádostí o předání žadatelů o mezinárodní ochranu
za poslední měsíce a počtu v tomto období realizovaných transferů nelze proto bez dalšího
zjistit pravděpodobnost předání cizince, a to ani měl-li být cizinec předán do Maďarska
v relativně krátké lhůtě, jak je tomu v případě žalobce (nejpozději do 22 dnů od data vydání
rozhodnutí, tj. do 7. 11. 2015). Statistické údaje za rok 2015 je proto nutné považovat
spíše za určité indikátory příštího vývoje než za důkazy o tom, jak úspěšné bude předávání
žadatelů o mezinárodní ochranu v dalším, byť bezprostředně navazujícím období.
[36] Jak správně uvádí stěžovatelka, pokud by ze statistik o předávání cizinců za poslední
období vyplynulo, že úspěšnost předání byla rovna nule, nelze bez dalšího uzavřít, že i v dalším
období neexistuje rozumná šance na realizaci účelu zajištění, tedy předání cizince
do Maďarska. Právě k takovémuto závěru ovšem krajský soud míří. Na základě takového výkladu
statistických údajů by stěžovatelka musela navždy rezignovat na plnění svých zákonných úkolů,
neboť v návaznosti na první období s „nulovou úspěšností“ předání by paušálně bylo vyloučené
jakékoliv budoucí zajišťování cizinců za účelem jejich předání (srov. přiměřeně rozsudek NSS
ze dne 16. 3. 2016, čj. 3 Azs 283/2015-62). Případné vyprázdnění právního institutu zajištění
za účelem předání žadatele o mezinárodní ochranu do státu, který je příslušný o jeho žádosti
rozhodnout, by zcela jistě neprospělo ani dalšímu použití nařízení Dublin III v praxi.
[37] Zdejší soud tedy opakuje, že práce se statistickými údaji vyžaduje opatrnost
a pečlivost. Vždy třeba zkoumat, nakolik jsou vnesená data relevantním obrazem skutečnosti,
třeba si zvolit vhodnou metodu jejich zkoumání a nakonec se při výkladu výsledků neuchýlit
k jejich nepřípustnému zjednodušení. Statistika jako výpověď o reáliích vnějšího světa jinak ztrácí
jak na přesnosti, tak na přesvědčivosti. Právě uvedené nemá vést k rezignaci na používání
statistiky jako relevantního důkazu, ale k jeho používání racionálním způsobem. Ke statistickým
údajům o vývoji předávání cizinců dle nařízení Dublin III by vždy měly přistoupit další
skutečnosti, a to zejména jiné než statistické prokázání aktuálních systémových překážek předání
cizinců na straně dožadujícího či dožádaného státu (např. zavalení a paralyzace příslušných
orgánů z důvodu množství probíhajících řízení). Nabízí se i použití oficiálních zpráv Evropské
unie či vyjádření dotčeného státu k praxi provádění nařízení Dublin III.
V. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud má tedy za to, že údaje zachycené ve statistice použité
krajským soudem skutečně nevypovídají o pravděpodobnosti úspěšného předání žalobce
do Maďarska. Krajský soud nevyužil důkazních návrhů stěžovatelky (viz bod [29] shora),
zvolil ke zkoumání statistických údajů o provádění nařízení Dublin III nevhodný algoritmus,
nezohlednil jiné důvody zabraňující realizaci předání cizinců, a nakonec zkoumaná data
nesprávně interpretoval. Proto je jeho závěr o „naprosté nepravděpodobnosti“ předání žalobce
do Maďarska ve stanovené lhůtě nepodložený a nezákonný.
[39] Kasační stížnost je tedy důvodná, proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadené rozhodnutí
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení je krajský soud vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[40] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2016
Zdeněk Kühn
předseda senátu